兩會財政四題

●葉青/中南財經政法大學博士生導師、湖北省統計局副局長

兩會財政四題

●葉青/中南財經政法大學博士生導師、湖北省統計局副局長

年年“兩會”的內容都是豐富多彩，今年也不例外。有媒體把“兩會”熱點歸納為13個，其中，有赤字率、稅費、政府債務，我覺得應該加上預算報告反對票的問題。

一、赤字率

李克強總理在政府工作報告中指出：“今年積極的財政政策要加大力度。”今年擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。其中，中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元。安排地方專項債券4000億元，繼續發行地方政府置換債券。

去年年底以來，關于赤字率的討論持續已久。中央經濟工作會議提出，階段性提高財政赤字率，結合此前財政部副部長朱光耀“3%的赤字率紅線、60%的負債率紅線是否可以反思調整”的表態，市場將其解讀為2016年財政赤字率可能達到3%，規模超過2萬億。央行調查統計司司長盛松成甚至撰文稱，可將中國財政赤字率提高到4%。這種判斷過于樂觀。

因此，政府工作報告最終將赤字率定為3%，符合市場預期。中央財政赤字和地方財政赤字分別比2015年各增加了2800億元，赤字率提高0.7分百分點。不計入財政赤字而列入政府型基金預算的專項債規模，較2015年增加3000億元。此外，去年下半年推出的專項建設基金，今年規模也將增加，從去年的8000億元增加到1萬億元以上。

為什么要提高赤字率？適當提高赤字率，支撐經濟實現中高速增長，同時著力進行結構性改革。3%與中央的速度降低但更可持續的經濟增長計劃相符。今年增加0.6%的赤字率，首先要保證重點支出，將嚴格控制“三公”經費增長，甚至要壓減，讓更多的支出保證基本公共服務和重點民生。因此，大都會轉化為消費與投資。

二、政府債務

政府工作報告中強調：“建立規范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務風險較低的，按法定程序適當增加債務限額。各級政府要堅持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實處。”

各地債務負擔不均衡。有的地方債務過高確實對經濟的下行壓力是比較大的。但總的政府債務率并不是很高，占GDP比重大約40%，中央財政還有繼續發債的余地。要控制不規范的問題，如果債務都是顯性，都納入預算法的規定進行管理，而不是變相發債，就不會給經濟造成大的傷害。

之所以對各級債務有了一個從容不迫的認知，是由于“公私合作”平臺。從地方政府債務來說，由于引入PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公私合作模式，也可以降低政府債務率。PPP是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，至少有以下四個方面的好處。

首先，加快了改善民生的步伐。目前各省推出的PPP項目總投資達到8萬億左右。PPP模式的覆蓋面幾乎無所不包，比如，2015年起銀川在公共領域推廣應用PPP模式：公共交通領域、市政公用設施領域（市政道路給排水、地下綜合管廊、污水、垃圾處理、園林綠化等）和社會事業設施領域（非義務教育、非基本醫療衛生、健康養老、體育文化產業等）。這些項目交給社會后，政府只要平均每年出1/5、1/10的錢，就可以做大量的民生事業。公用事業需求的穩定性帶來了盈利的穩定性。

其次，可發揮市場的決定性作用，做大民營企業，轉換政府職能。以市場決定性作用取代1994年提出的市場基礎性作用，最大限度地發揮市場的作用。如果市場能做到的，政府就盡量不要去做。

第三，有利于化解地方債務。地方政府推廣PPP模式，可以進一步規避原來平臺發債帶來的地方政府債務風險。

第四，有利于解決民生領域的腐敗問題。解決政府部門長期存在的由于既當“裁判員”又當“運動員”所產生的腐敗問題。如今在城市建設時期，一些人腐敗的方式就是趁機“發建設財”。于是，出現了自己審批、自己建設、自己維修、自己評價的“四自”現象，其結果是“橋歪歪”、“路塌塌”等情況時有出現。

三、稅費怪圈

改革開放以來，年年在談稅費減負與改革，稅費問題年年存在，因此，稱之為“稅費怪圈”。

李克強總理在政府工作報告中提出，今年確保所有行業稅負只減不增。計劃在今年給納稅人個人和企業減負5000億元，主要通過營業稅改增值稅、逐步壓減行政事業性收費來實現。

與農業稅一樣，營業稅也是“壽終正寢”。營業稅是一個按照每個企業的流轉額、交易額征收的稅，妨礙了企業優化經營模式。所以，要打通這個抵扣鏈條，使它真正成為增值稅，在每個環節對增值部分進行征稅。

“所有行業稅負只減不增”，對于企業來說，無疑是一個重大的利好消息，經濟學者和小微企業紛紛為其叫好。根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心2016年2月發布的《小微企業稅收制度研究報告》顯示，在線上線下開展經營活動的小微企業，為中國GDP貢獻度整體達到30%，并且提供了2.37億個就業崗位。不過，生產經營步履維艱，其中稅收負擔較重是拖累小微企業發展的最大障礙之一。2014年法人小微企業和個體工商戶納稅額占營業收入比重分別為3.9%和6.7%，明顯高于上市公司相應指標。納稅額占法人小微企業利潤比重高達35.8%，超過上市公司。

以3月18日國務院常務會議通過全面推開“營改增”試點方案為標志，中國近年來難度最大、最復雜的稅制改革正式啟動。在經濟下行壓力加大之際，這項改革將為企業帶來顯著利好。

根據新出臺的方案，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業4個行業將納入“營改增”試點范圍。其中，建筑業和房地產業適用11%的稅率，金融業和生活服務業適用6%的稅率。這些新增試點行業，涉及納稅人近1000萬戶，是前期“營改增”試點納稅人總戶數的近1.7倍；年營業稅規模約1.9萬億元，占原營業稅總收入的比例約80%。

之所以把“營改增”稱為“硬骨頭”之一，一是如何切實保障地方利益。總的考慮是在維持目前中央和地方總的財力分配格局不變的情況下，安排過渡性的收入劃分辦法，以解決地方收入減少的問題。二是時間緊、任務重。在不到2個月時間里如何確保如期實現目標，將是一大難題。財稅部門抓緊準備相關配套操作辦法，實現國稅、地稅部門早日對接，建立聯席工作制度，及時辦理納稅人檔案交接手續。

四、預算報告反對票

2012年3月14日上午，十一屆全國人大五次會議閉幕會，預算報告以贊成2291票，反對438票，棄權131票，未按表決器12票，創下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，并首次超過最高法院報告429張反對票和最高檢察院報告393張反對票，成為本次人代會獲得反對票最高的報告。

如此之高的不贊成比例，足以反映全國人大代表對當今預算的不滿程度。一個分配財政資金的報告，獲得最高的反對票，也是難以理解的。

有記者曾經就此問題采訪過我，我的解釋是各級財政部門對代表建議不夠重視的必然結果。后來有機會遇到財政部的大小官員，我建議他們要高度重視代表委員的建議，部長司長到各省市區出差，不妨請提過建議的代表委員一起開個座談會。后來還真的采納了我的這個建議，我自己就參加過這樣的座談會。因此，2013、2014年反對票最高的局面有所改變。

此外，不讀預算報告、預算報告難懂、預算審議頻遭冷場也是原因。盡管2003年和2004年的預算報告還沒有圖表，通篇只是一個數字接著一個數字，但代表們由于在全體會上跟著財政部部長看了一遍報告，大家至少會對報告內容有印象，因此，在那兩年的預算審議中，代表們還是能提出一些有針對性的問題。從2005年開始，人大會議就取消了財政部部長讀報告的環節。就此，我幾乎每年都會向人大建議，恢復在全體會議上讀預算報告的程序，而不讀的理由居然是可以節省半天的時間。

2015年3月15日上午，十二屆全國人大三次會議閉幕。預算報告又成為本次大會獲得反對票最多的報告：304張反對票、87張棄權票。盡管2014年修訂了《預算法》，2015年的預算報告在框架上有所改進，財政部在對代表審議預算報告的服務亦有所改善。全國人大代表、高鐵專家王夢恕向媒體表示，自己投了反對票，原因是“報告有些脫離實際，所以自己投了反對票。財政部應深入一線調研。”上海財大朱為群教授建議，今后最好由財政部部長做口頭預算報告，還應該在做完報告后接受代表們的質詢，對代表們的問題作出解釋，和代表們形成互動交流，而這種交流本身也有利于財政部開展自己的工作。他說到了根子上了。

2016年3月16日上午，十二屆全國人大四次會議閉幕，預算報告以299張反對票第三次蟬聯“反對票王”，充分表明人大代表們對這份報告的不滿意。當然，這也是對財政工作的不滿意，希望能引起高度的重視。一是要做好財政工作，二是要講好財政工作，三是要讀好財政報告。■