以財政內控制度建設為契機 努力提升湖南財政管理水平

●莊大力 曹建輝 張 存

以財政內控制度建設為契機 努力提升湖南財政管理水平

●莊大力 曹建輝 張 存

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決策部署，對加強政府內部權力制約提出了明確要求。隨后，財政部率先建立和實施了內控制度，并指導全國財政系統組織開展內控工作。在財政部統一部署下，湖南省財政廳扎實推進包括基本制度、專項風險防控辦法和內部控制操作規程在內的內控制度體系建設，優化財政業務管理，規范財政權力運行，提升財政管理水平。筆者深度參與了湖南財政內控制度建設，現將相關情況和體會予以總結，以饗讀者。

內控制度 財政監督 財政管理

一、財政部門內控制度建設的背景

（一）政府部門內控制度建設的提出

在管理學上，控制是管理的一項重要職能，是“確定標準、衡量業績、糾正偏差”的過程。內控可以理解為單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行的防范和管控。內控理念發端于企業，20世紀70年代，美國等西方多國政府面臨行政效率低、行政成本高、財政赤字嚴重等問題，“新公共管理理論”吸收了企業經營管理技巧，成為西方行政改革的指導理論，內控理念隨之從企業拓展到政府部門。在我國，內控制度建設起步較晚，2008年財政部等五部門聯合發布了《企業內部控制基本規范》，2012年，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，由此正式拉開了我國政府部門內控制度建設的序幕。

（二）財政部門內控制度建設的重大意義

財政部門加強自身內控制度建設，主要基于以下四個方面的考慮：一是落實黨中央、國務院提出的明確要求。黨的十八屆四中全會 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購等行政權力加強制約，強化內部流程控制，防止權力濫用。二是為深化財稅改革提供重要保障。新一輪財稅改革時間緊、任務重，事關全面深化改革大局。深化財稅改革的總體方案要求2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。這就要求財政部必須加強內部控制，強化財政管理，凝聚改革合力，增強改革動力，提升財政運行效率。三是適應財政工作新定位的需要。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”是黨中央賦予財政工作的全新定位。新形勢下，財政部門必須按照建立現代財政制度的要求，健全財政保障和約束機制，促進經濟社會持續健康發展。同時，作為 《行政事業單位內部控制規范（試行）》的制定者和監督者，“打鐵還需自身硬”，財政部門更應發揮表率作用。四是作為落實黨風廉政建設主體責任的新抓手。習近平總書記強調：“有權必有責，權責要對等，出了問題就要追究責任。要把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。加強內控制度建設，就是為了用制度管權、管人、管錢，建立完善制度籠子，有效防范廉政風險。

（三）財政部內控制度建設情況

財政部于2014年啟動了內控制度建設，采用循序漸進的方式構建內控制度體系，實施了內控基本制度和8個專項內控辦法（包括法律、政策制定、預算編制、預算執行、機關運轉、公共關系、崗位利益沖突和信息化等八個方面），形成了有效的內控運行機制。此后，又將因私出國（境）管理和財稅體制改革工作也納入內控范圍，還根據風險防控需要新增了專項辦法。為督促地方財政部門加強內控制度建設，2015年12月財政部下發了 《關于加強財政內部控制工作的若干意見》，內控制度建設工作在全國財政系統全面鋪開。

二、湖南財政內控制度建設基本情況

（一）全面系統開展相關組織工作

為落實好財政部關于加強財政內控工作的重要決策部署，有效防范各類業務風險和廉政風險，湖南省財政廳黨組召開專題會議，仔細研究湖南財政內控工作。一是加強組織領導。湖南省財政廳成立了廳內部控制委員會，廳黨組書記、廳長鄭建新任主任，相關廳領導任副主任，廳預算處等16個處室、單位主要負責人為委員；設立了內部控制委員會辦公室（設在監督檢查局），紀檢監察室等7個處室、單位為成員單位，全廳36個處室、單位均明確了內控管理崗位和內控聯絡員，構建了一個務實高效的組織領導體系。二是廣泛學習調研。為理清思路、確保工作實效，廳內控辦組織骨干力量赴財政部、遼寧省、云南省和昆明市開展實地學習和調研，還通過電話、網絡等與江西、河北、山東、安徽、河南、貴州等兄弟省份財政廳進行溝通交流、學習取經，逐步完善內控工作思路和方法。三是全面跟蹤指導。為督促市縣財政部門內控制度建設，印發了《湖南省財政廳關于加強財政內部控制工作的通知》（湘財監〔2016〕8號），指導市縣以防范和化解風險為目標，創新思路、因地制宜、突出重點開展工作，積極推進內控信息化建設。通知還確立了內控工作按月調度的工作機制，每月底各市州匯總本級和所轄縣市區工作進展報省財政廳內控辦。廳內控辦不定期赴市州、縣市開展內控工作督導。

（二）結合實際推進內控制度建設

制度的生命在于執行。為確保內控制度的有效性、可行性，在廳內控委的正確領導下，廳內控辦組織全廳各處室單位深入研究，扎實開展內控制度建設工作。一是結合湖南省實際搭建制度框架。在學習財政部內控制度建設成果、學習兄弟省份內控建設實踐的基礎上，結合湖南財政工作實際，湖南省財政廳調整了專項風險管理辦法的數量和內容。考慮到財政部履行國際經濟關系管理職能中的風險在省級財政部門并不突出，而非稅收入、政府采購、地方債務管理中防控風險的必要性日益凸顯。湖南省財政廳將“公共關系風險”和“機關運轉風險”這兩個防控辦法合并為“機關運行和政務風險”一個防控辦法，并增加了機關財務和資產管理等行政事業單位內控要求的相關內容。同時，新增了“非稅收入管理風險”“政府采購風險”“債務管理風險”三個防控辦法，最終形成 “1個基本制度+10個專項風險防控辦法+36個內部控制操作規程”的內控制度框架體系。二是同步推進三個層次制度建設。為充分梳理流程、評估業務風險，加快建立制度體系，廳內控辦、相關牽頭處室以及廳內各處室單位以防控業務風險和廉政風險為目標，根據責任分工，同步推進基本制度、專項風險防控辦法和內部控制操作規程三個層次的內控制度體系建設。其中，內控基本制度共八章三十三條，與財政部和多數兄弟省份的內控基本制度相比，突出了綱領性，提高了指導性，也增強了其應對未來變化的適應性。廳內10個牽頭處室單位負責起草的專項風險防控辦法，聚焦財政業務的重點領域和重點環節，密切結合財政業務工作實際，各具特色，制度建設成果顯著。各處室單位立足本部門職能，正在抓緊起草內部操作規程。

（三）以信息化手段促進內控制度落地

在“互聯網+”時代，內部控制仍然采用傳統的人工控制方式，導致工作質量和工作效率低下，財政管理水平得不到有效提升。因此，只有依托先進的信息技術，充分運行信息化手段，才能避免內控制度成為掛在墻上、擱在抽屜里的文字，真正發揮其防控業務風險和廉政風險、保護財政資金和財政干部的作用。要將內控制度、內控理念、控制活動、控制措施等固化到財政業務系統中，實現內控的信息化、程序化和常態化。根據內控工作方案和基本制度，湖南省財政廳將建立以信息化運行為平臺，輔之以定期報告、風險事件應對、內部控制考核與評價、檢查通報、結果運用等手段的內部控制執行體系。在具體操作上，將內控信息化與現階段財政部大力推進的新一輪財政信息化工作相融合，協同推進。

三、以財政內控制度建設為契機，提升湖南財政管理水平

加強內控制度建設，是落實黨中央、國務院和財政部的要求，更是提高湖南財政自身“免疫”功能、規范財政內部管理、提升財政管理水平的治本之策。

（一）充分發揮各層次制度作用，強化財政業務管理

與財政部類似，湖南省財政廳內控制度也由基本制度、專項風險防控辦法和操作規程三個層次構成。其中，基本制度是總則和綱要，起統領和指導作用；專項風險防控辦法是針對財政部門內部跨處室、跨單位的業務活動領域和環節進行梳理，對可能存在的風險進行評估，提出的具體防控措施；操作規程是各處室、單位以基本制度和專項風險防控辦法為基準，根據自身職能與工作特點制定的具體業務流程規范。三個層次的制度覆蓋了財政部門所有業務流程，是一個相互融合、共同作用的有機整體。各處室單位、各崗位人員履行財政業務管理職責過程中，嚴格遵守內控制度相關規定，促進財政業務管理整體水平的提升。

（二）探索實施內部控制監督，提升財政監督效能

財政監督是預算法、會計法賦予財政部門的一項重要職責。為更好地履行職能，服務財政管理，每年對自身開展的內部監督和對省直單位開展的部門預算編制與執行、會計信息質量等監督檢查已成為湖南財政監督工作的 “規定動作”，對于加強財政內部管理和部門預算管理發揮了重要作用。但是，受信息不對稱、監督成本高等因素的影響，財政監督的廣度和深度還有待進一步擴展，財政監督成果的運用也不夠充分。包括財政部門在內的行政事業單位內控制度建設完成后，通過將各單位內控制度建立和實施情況納入財政監督范圍，實施內部控制監督，可以有效促進財政監督檢查（他律）成果內化為單位內控制度（自律），極大地提升財政監督效能。

（三）結合財政管理工作實踐，持續優化內控制度

隨著財稅體制改革的推進和財政業務的發展，財政部門的工作實踐要面臨新變化，作為服務于財政工作實踐的內控制度，也要不斷適應新要求，接受實踐檢驗，持續改進優化。《湖南省財政廳內部控制基本制度》明確提出“在實施過程中，根據財稅改革和財政業務開展情況，適時調整風險防控內容，相應修訂專項風險防控辦法和內部控制操作規程”。可見，為確保內控制度的有效性，使制度與實踐相輔相成，內控制度建設只有進行時，沒有完成時，是一項需要長期堅持的工作任務。

總之，自2014年財政部啟動內控制度建設以來，具有鮮明財政特色的財政內控制度逐步建立，各級財政部門內控制度及其運行機制逐步順暢，財政干部的風險意識和責任意識顯著增強，這必將推動財政管理水平躍上一個新臺階，為財政資金和財政干部安全筑起一道牢固的 “防火墻”。

（本文系湖南省軟科學研究計劃面上項目“國家治理視角下財政監督嵌入預算管理機制的模式研究”〈2015ZK3052〉的階段性成果）

（作者單位：湖南省財政廳財政監督檢查局）

1.方玉紅.2014.基于內部控制視角的財政內部監督研究[J].城市問題,10。

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4.伍祿金.2014.基于風險管理視角下的地方財政內控制度研究[D].南京：南京財經大學。

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