建立健全財政部門內部控制制度研究
——以湖北省武漢市財政局為例

●吳東生 熊少麗 廖福林 張利衡

建立健全財政部門內部控制制度研究
——以湖北省武漢市財政局為例

●吳東生 熊少麗 廖福林 張利衡

黨的十八屆四中全會提出“加強對政府內部權力的制約”，要求“強化內部控制，防止權力濫用”，將政府部門內部控制納入依法治國的重要內容。為深入貫徹依法治國方針、強化權力制衡機制，財政部先后發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《財政部門內部控制基本制度（試行）》、《財政部門關于加強財政內部控制工作的若干指導意見》等系列文件，為各級財政部門內控建設提供指導意見。結合文件精神與本地實際，湖北省武漢市財政局積極開展內部控制體系建設及相關研究，以期為全國各省市開展內部控制制度建設提供借鑒與參考。

財政部門 內部控制 財政資金

一、財政部門內部控制制度的基本內涵

根據《財政部內部控制基本制度（試行）》相關規定，財政部門內部控制，是指財政部門通過查找、梳理、評估財政業務及財政管理中的各類風險，制定、完善并有效實施一系列制度、流程、程序和方法，形成對各類工作風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制，提高財政內部管理和依法理財水平。

簡單來講，制定財政部門內部控制制度是為了提前預防財政管理中存在的各類風險。通過提前查找、梳理、評估各項風險，及時預防、監控、糾正財政違法違規行為，提高財政部門內部管理。結合財政部門實際，財政部系統梳理了財政工作中存在的法律風險、政策制定風險、預算編制風險、預算執行風險、公共關系風險、機關運轉風險、信息系統管理風險、崗位利益沖突風險等八大類風險，并發布實施了相應的八個專項內部控制辦法。各單位在《財政部門內部控制基本制度（試行）》和八個專項辦法基礎上，進一步細化財政部門內部控制制度，擬定本單位內部控制操作規程。這即構成了財政部門內部控制體系的三個層次：內部控制基本制度、專項風險管理辦法、內部控制具體操作規程。

以此為指導，湖北省武漢市財政局在制定內部控制制度中全面查找、梳理、評估各類風險，分層次構建本單位內部控制制度。

二、建立健全武漢市財政局內部控制制度的意義

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“要對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”事實上，這是將政府部門內部控制納入依法治國的重要內容。財政部相繼下發加強財政部門內部控制建設的系列文件，并在《財政部門關于加強財政內部控制工作的若干意見》中要求，省級財政部門須于2016年上半年全面完成，市縣財政部門須于2016年年底全面完成內部控制制度的建立和實施工作。根據財政部相關規定，并結合湖北省實際情況，本文認為，建立健全財政內部控制制度具有以下重要意義：

第一，有利于提高財政資金安全性、規范性和有效性。財政部門內部控制制度要求系統查找、梳理、評估財政管理和財政資金運行中存在的各類風險，特別是明確規定了政策制定風險、預算編制風險、預算執行風險等專項風險管理，將預算編制、預算執行作為財政業務重點領域和主要流程進行深入梳理，大大提高了財政資金運行的安全性、規范性和有效性。

第二，有利于落實黨風廉政建設的基本要求。財政部門內部控制建設的一個重要目標是確保財政資金和財政干部“雙安全”。為此，在制定相關制度時專門將“公共關系風險”、“機關運轉風險”、“崗位利益沖突風險”等作為重要內容進行構建。“實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”正是從機制和制度的源頭杜絕公共權力濫用，防止腐敗現象發生。武漢市財政局在構建內部控制建設中積極引導干部職工將內控意識貫穿于日常工作中，增強財政部門落實黨委政府決策部署的執行力，確保財政干部公正廉潔。

第三，有利于實現完善財政監督職能、提升財政管理水平的內在要求。全面深化改革背景下，推動政府部門內部控制建設成為財政監督的一項重要工作。財政部監督檢查局局長王小龍在講話中將內控列入財政監督檢查的“三駕馬車”，并指出“內控絕不是階段性或者是星星之火，內控是落實財政監督職責的一個特別重要的途徑或根本性的實踐方式”。十八屆四中全會以后，內控已經成為財政監督部門的重要職責。財政部門內部控制制度從風險的源頭出發，進行全程監控與糾正，有利于從根本上提升財政管理水平。

三、建立健全武漢市財政局內部控制制度的要求

（一）適應武漢市財政局的基本情況

近年來，武漢市經濟社會發展呈現出高速發展的態勢，國民經濟持續穩定增長，財政收支規模也在大幅增長。根據2015年武漢市決算報告，市本級一般公共預算收入總計1762.46億元，較2014年的1158.79億元增長了52.09%；市本級一般公共預算支出總計1676.50億元，相對于2014年的1030.72億元增長了62.65%。對比全國一般公共預算收支水平，2015年地方一般公共預算收入較上年增長5.5%，全國一般公共預算支出增長13.2%，武漢市財政收支規模增長較快。

武漢市財政收支規模的大幅增長給本市財政管理帶來了巨大的壓力，財政監管任務也比往年更加繁重。結合財政收支規模結構及武漢市財政局體制狀況，構建具有武漢市財政局特色的內部控制制度，有利于提高財政資金的管理水平和運行效率，積極適應當前經濟發展形勢需要。

（二）適應財政體制改革的要求

財稅體制改革是全面深化改革的“急先鋒”，在當前經濟改革中扮演著重要角色。為此，中共中央專門出臺了《深化財稅體制改革總體方案》，對財稅體制改革進行全面部署，并要求新一輪財稅體制改革于2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。武漢市財政局內部控制建設要置身于全面深化財稅體制改革的浪潮之中，以改進預算管理制度為重點，為建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出重要一步。在預算管理業務流程設計時，合理配置各職能部門預算編制、執行和監督三方面的權力，形成崗位、職能、權責明確的預算管理制衡體系，促進武漢市的經濟持續、穩定、健康發展，適應中國財政體制改革的需要。

（三）適應國家治理水平與治理能力現代化的要求

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，前所未有地提高了財政的定位。國家治理涉及國家政治、經濟、文化、生態、民生等各個領域，財稅改革不僅是經濟領域的重要問題，更是聯通政治、經濟、社會、民生、文化等領域的重要載體。財政制度現代化某種程度上體現著國家治理水平與治理能力的現代化。

為適應新的經濟發展形勢，武漢市財政局在建立健全內部控制制度時要以充分調動和發揮財政在國家治理中的積極作用為指導，以現代財政制度為方向，重點做好保障國家各項方針政策在漢全面落實、防止公共權力濫用、確保財政資金安全高效運轉等工作，為國家決策部門提供調整決策方案的可靠信息和充分依據。

四、武漢市財政局內部控制現狀分析

隨著財稅體制改革的進一步深化，武漢市財政局日益深刻地認識到建立健全內部控制制度對于加強財政管理的重要作用。為此，該局投入了較大的精力開展各處室單位內部控制建設的研究與實踐探索，對內控制度建設進行了充分的準備工作。參照財政部發布的《財政部內部控制基本制度（試行）》（財辦〔2014〕40號），結合實際工作情況，武漢市財政局著手建立“三個層次”的內部控制制度體系。第一個層次是制定武漢市財政局內部控制基本制度，用于指導各處室建立和實施內控工作；第二個層次是制定專項風險管理辦法，明確專項風險內部控制的種類、方法、主要內容及職責分工；第三個層次是確定內部控制操作規范，在基本制度和專項風險內控管理辦法的基礎上，梳理預算管理、專項資金等財政業務重點領域和主要流程規范。但由于財政部門內控發展時間較短，在探索建立內控制度方面還存在以下困難：

（一）對內部控制制度的認識有待提高

對內部控制認識不足是開展內控建設的主要難題之一。從當前工作來看，該局部分工作人員對內部控制的整體框架認識不足，對自身崗位職責的約束意識比較單薄，認為內部控制主要是針對預算部門開展的，與自身關系不大，因此，在執行工作的過程中缺乏應有的謹慎度和責任感，使得實際業務的實施與內部控制制度脫節，內部控制制度形同虛設，未能充分發揮內控的作用。另外，對于部分未接觸過相關知識的工作人員來說內控制度屬于新鮮事物，一時間難以從思想上理解和接受，仍然存在以以往的業務處理方式開展工作的慣性思維。內部控制建設是財政管理方式的重要變革，要實現全單位、全體人員、全崗位的全面覆蓋，急切要求提升各處室單位干部職工內部控制意識。為此，加強財政內控制度建設的前期宣傳和培訓教育乃當務之急，使每一個崗位的干部職工都能清楚地認識到內控制度的重要性，自覺主動查找本工作崗位中存在的各項風險點，將內控制度融入到日常工作中。

（二）偏重事后監管

建設財政部門內部控制制度一個重要的目的是事前防范各類風險，通過主動查找、梳理、評估各項風險，形成對各類工作風險的事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制，全面防范和積極應對各類風險。而當前武漢市財政局財政工作中普遍存在著“重撥付輕管理”、“重事后監管輕事前防范”的問題，由此引發的弊端主要有兩點：一方面，不利于及時防范和發現業務流程中的各類錯誤和風險，并根據控制環境的動態變化及時作出內部控制方案的調整；另一方面，財政預算一旦執行，對違規使用的資金進行調整和整頓的難度較大，增加局內各處室單位的工作量，降低辦事效率。

建立財政內部控制制度要求該市財政局所有人員，特別是預算管理人員要積極轉變理念，從事后監管逐步轉向事前防范、事中控制、事后監督和糾正，實現對財政資金的全過程控制。同時，將其納入內部控制制度設計之中，通過完善的內控制度設計來進一步規范財政管理工作。

（三）實現全覆蓋難度大

財政部門內部控制建設要求實現“全覆蓋”，即覆蓋所有財政局部門的各項財政業務流程和各個環節，貫穿于財政決策、執行、監督、改進和反饋的全過程。然而，就武漢市財政局來說，財政業務量大且繁瑣，涉及社會民生的方方面面，包括一般公共服務、教育、科學技術、社會保障與就業、醫療衛生與計劃生育、城鄉社區、住房保障等19大類業務，其中包含發展與改革事務、財政事務、紀檢監察事務、民政管理事務等138項細分事務，在內部控制制度的建設過程中需覆蓋各項財政業務的各個環節有一定的困難。

這些問題的存在，給內控制度建設提出了較大的挑戰，也凸顯了加強內部控制制度建設的必要性與緊迫性。結合這些特征，本文將進一步探索適合武漢市財政局的內部控制制度。

五、建立健全武漢市財政局內部控制制度的構想

在全面推進財政部門內部控制建設的政策指導下，建立健全武漢市財政局內部控制制度也是應有之義。結合各地各級財政部門開展內控制度建設的經驗與武漢市財政局實際情況，分別從調研評估、制度構建、落地執行、評價考核等階段對武漢市內控制度建設提出一些構想與建議。

（一）前期準備：深入部門實際調查，做好內控機制研究

1、調研評估階段。科學的內部控制制度要適應本部門實際，便于執行和管理。在開展內控制度建設之前，需要內控人員深入各處室單位了解實際情況，對法規稅政處、預算處、國庫處、經濟建設處、社會保障處等各處室開展實地調研，面對面進行溝通，熟悉和了解各處室單位實際情況，系統梳理和評估各處室風險情況，做好內控制度建設的前期準備和調研工作。

2、系統梳理階段。在前期調研的基礎上，整體把握各處室單位的情況，系統梳理問題，為內控制度設計提供思路和參考。結合調研中所發現的各類問題與各業務處室特點，初步規劃和構建全員參與、全過程監控、全面股改的內控制度。

（二）框架構建：內部控制制度的基本框架和內容

結合前期調研準備，參考新《預算法》、《會計法》、《財政部內部控制基本制度（試行）》、《關于加強財政內部控制工作的若干意見》等有關法律法規，建議武漢市財政局內部控制框架由以下幾部分組成：

1、內部控制所處的控制環境。控制環境是指對內部控制產生影響的各種環境因素，具體包括管理結構、組織架構、崗位職能、權責分配、機關文化，以及干部職工的業務能力和道德素養。控制環境設定了武漢市財政局的內部控制基調，深刻影響到各級領導和職工對內部控制重要性的態度和認識。

2、內部控制中的風險評估。由于監管環境的動態變化、新信息系統的開發、業務的快速發展以及人員的調動等原因，組織活動過程中會遇到各種各樣的風險，這對武漢市財政局實現財政目標具有一定的影響。為此，要識別和分析實現內部控制目標過程中遇到的風險，并確立防范和應對風險的策略。

3、內部控制中的控制活動。控制活動是指為確保管理層指令的執行和財政目標的實現，根據風險評估的結果，制定處理程序，采取相應的控制措施，將風險控制在可以承受的范圍之內。具體包括授權、業績評價、信息處理、實物控制和職責分離等活動。

4、內部控制中的信息與溝通。武漢市財政局在內部建立了一個反映財政運行活動的財政信息系統，以全面、及時、準確地收集、處理和傳遞與內部控制相關的財政運行信息，保證財政管理人員按照法律法規的要求履行其職責義務。管理層了解各處室單位的財政運行情況，以便局內相關人員及時溝通交流，確保財政活動得以高效有序進行，財政目標更好地得到實現。

5、對內部控制活動的監督。由于各種主觀因素、客觀因素以及環境的變化，武漢市財政局內部控制機制必然會存在一些需要改進的地方。監督就是由具備一定專業素養的財務人員在財政運行過程中，對內部控制機制的建立和運行情況進行監督和報告，評價其有效性，發現并指出內部控制機制中的缺陷和不足，以便管理層制定相應的改進方案，從而促進內部控制機制的不斷完善。

（三）落實執行：建立健全內部控制制度保障機制

1、設置內部控制制度的實施路徑。一是優化業務流程。依據財政資金活動，設計以預算為導向的業務流程體系，構建相互制衡的內部控制制度。以全過程預算控制為主線，建立預算編制、預算執行和預算監督三大模塊，在業務流程設計中從管理體制、職責分配、業務梳理等方面，實現對預算資金的事前、事中、事后全過程監控。按照“三權分立”的原則構建預算管理新模式，明確職能分工和權責界限：預算編制應當具備絕對的完整性，財政資金的管理不能游離于預算控制之外；加大預算執行的控制力度，未經合法程序審批不得隨意調整；完善預算監督體制，確保各模塊依法高效行權。模塊化設計有利于防止整個預算流程出現不必要的重疊或管理空白，不斷優化預算工作對接流程，提升管理效率，降低管理成本和舞弊的可能性。

二是促進內部約束與外部監督相結合。內部約束的有效性，一方面取決于相關人員的素質和自律意識，另一方面依賴于領導賦予的權限，這兩種因素都受到對自身定位認識的影響，具有一定的主觀性。外部監督具有相對的獨立性和客觀性，恰恰彌補了這種缺陷。內部約束與外部監督相結合，有利于發現并糾正內部工作過程中的缺點和疏漏之處，提高監管效率，進一步強化和完善內部控制制度。為此，在建立各業務主體之間的相互制衡機制的同時，要充分發揮財政監督職能作用，及時監控財政收支管理中的重大問題，以此形成一個缺一不可的有機整體，構建相對完善的內部控制監督體系。

2、完善武漢市財政局內部控制制度的配套措施。首先，加強績效考核。績效考核有利于充分調動干部職工的積極性，促進干部職工提高業務能力和道德素養。如果不把內部控制工作的開展與績效掛鉤，就難以引起相關人員足夠的重視。武漢市財政局應制定詳細的績效考核評分細則并進行推廣，明確告知考核結果和評優評先直接掛鉤，督促干部職工將內部控制制度落實到實際工作中。

其次，完善懲罰措施。內部控制制度的建立健全既取決于相關人員的業務能力和道德素養，又受到外部因素的影響，因此，采取懲罰措施是十分必要的。完善武漢市財政局內部控制制度的相關政策法規和條款細則并嚴格執行，開展檢查工作，并對檢查結果進行通報：及時提醒并糾正工作中的疏漏和失誤，進行輕微懲罰；對于違規失職行為，要追究當事人的責任，給予警告或降級處分；造成嚴重后果的，將依法追究法律責任。

再次，加大信息公開透明度。要充分利用現有的各種信息公開平臺，定期公開內部控制的相關信息，將財政運行全過程置于公眾的視野之下，接受社會的監督。“當局者迷，旁觀者清”，換一個視角看問題有助于更全面地分析和解決問題，不斷完善內部控制制度。

（四）監督評價：不斷完善內部控制長效機制

對內部控制制度進行評價監督是建立內部控制長效機制的有效途徑。2016年6月，財政部發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號），對各行政事業單位內部控制基礎情況進行“摸底”評價，檢查發現各單位現有內部控制基礎的不足之處和薄弱環節。這種“以評促改”的方式有利于各單位進一步完善本單位內部控制制度，促進內控制度得到有效執行。結合文件精神，筆者認為，為確保內控制度得到有效實施，武漢市財政局在開展內控制度監督評價中應重點把握以下幾方面內容：第一，各處室單位對內部控制制度核心要義的把握情況；第二，對內部控制與實施情況進行監督檢查；第三，建立內控評價指標，對內部控制制度實施的有效性進行評價；第四，發現內控制度缺陷，提出改進意見，不斷完善內控制度。■

（作者單位：湖北省武漢市財政局）

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