經濟轉型背景下社會保障審計改革探究

●張宏翔 許貝貝

經濟轉型背景下社會保障審計改革探究

●張宏翔 許貝貝

經濟轉型與社保審計交互作用，經濟轉型既倒逼社保審計發生變革，同時社保審計也促進經濟轉型的加速。因此，既要在“形而上”的思想層面了解社保審計的相關理念，也要在“形而下”的操作層面進行相關完善。

經濟轉型 社會保障審計 績效審計

歷史經驗證明，每一次的經濟轉型都會深刻影響社會各階層的經濟利益，并由此發生社會階層結構的變化，在此背景下，作為保障社會和諧穩定“減震器”的社會保障就成為關注的重點。如何在經濟轉型的狂潮中，保證社保工作的正常有序，更好地實現社保審計改革，逐步實現改善民生的終極目標已成為社會大課題。

一、經濟轉型與社會保障審計的交互作用

（一）經濟轉型倒逼社保審計發生變革

經濟轉型在一定程度上激發了社會矛盾，包括經濟層面和社會層級結構方面，這在客觀上要求國家提供更多的社會救助工作，以使社會在經濟轉型期間平穩過渡。因此，如何確保社會保障措施落到實處，真正將國家惠民政策遍及百姓才是重中之重，也是社保審計的責任。此外，由于經濟轉型的拉升作用，社會貧富差距由此加大，兩極分化日趨嚴重并由此加大弱勢群體規模，相應地對于老人、兒童以及傷殘智障群體的保護政策等都納入社保審計范圍。同時，經濟轉型將大幅提高第三產業的發展水平，從而釋放更多的農村勞動力加入第三產業，成為城鎮居民，由此在客觀上促進城鎮形成新型居民養老保險和居民醫療保險等社保制度。同時，不同的農村人口格局也促使農村形成了新型農村合作醫療保險、農村社會救助、農民工養老保險等社保制度。由此，社會保障審計的范圍和審計難度逐步增加，無形之中促使社保審計為適應社會形勢作出相關改革，以更好地發揮社保審計的監督作用。

經濟轉型步伐的加快促使社保審計出現新的特征：一是審計的對象是不斷涌現的新型農村合作醫療保險、新型農民工保險等政策組合；二是汶川地震發生之后涌現出許多新型民間慈善團體等社會互助組織；三是社保業務方式不斷創新，加大審計難度。總之，在經濟轉型的大背景下，社保審計必須做出相應的改革才能適應現有的社會保障發展現狀。

（二）社保審計創新加快經濟轉型進程

首先，社保審計的發展將推動現有的經濟拉動模型由投資、出口為主變為由消費為主。受國際金融危機的影響，我國的進出口業務縮減很大，國內的經濟發展模式正聚焦消費，以期實現真正以消費拉動經濟增長的新型模式。而要拉動經濟增長以消費為主的根本是保障社會民眾的穩定和生活正常有序，最直接的措施就是保證社會保障政策的有效實施。通過強化社會保障審計的落實到位，真正達到社會保障措施惠及民眾的目的，從而提高民眾的消費需求，切實發揮消費對經濟增長的促進作用。

其次，社保審計對于因經濟轉型帶來的社會矛盾具有緩解作用。經濟轉型不可避免會帶來一定的社會矛盾，而作為社會“穩定器”的社會保障就是緩解社會矛盾、促進經濟轉型有序進行的重要保證。近年來，我國為更好地完善社會保障措施，不斷進行創新，加大社保惠及面，但仍然在制度上存在一定問題，較大地制約了當前社保審計整體水平的提升。我國“十二五”規劃也明確將加快社保體系的發展作為保障民生的重要舉措，為社保工作的有序進行帶來了巨大的發展機遇，同時也對社會保證審計提出了前所未有的挑戰。通過及時完善社保措施，改革社保審計制度，能更好地實現社保穩定社會的作用，緩解經濟轉型過程中引發的各類沖突。

綜上所述，社保審計與經濟轉型相互作用，一方面，經濟轉型會倒逼社保審計作出相應改革，不斷拓寬審計對象和審計方法；另一方面，社保審計的完善會反作用于經濟轉型，緩解經濟轉型過程中出現的社會矛盾。就經濟轉型與社保審計的相互作用來看，社保審計的改革必須是全方位、多層面的，既包括“形而上”認識層面的創新，也包括“形而下”操作層面的改革。

二、社會保障審計“形而上”認識層面的更新

（一）創新社保審計理念：以民為主、執審為民

我國自2011年7月1日施行《社會保險法》以來，一直秉承“以民為本”的理念，不僅將城鄉各類勞動者和居民都納入各自對應的社保制度，同時減輕百姓參保的負擔，也減少了相關報銷流程，增加各類政府補貼，真正實現了以民眾利益為首的初衷。因此，為秉承社保以民為主的理念，社保審計創新應以執審為民為根本指導方針：一是在審計計劃階段，通過網絡媒體等方式公開審計的項目清單，廣泛爭取民眾對于被審計項目內容的建議，包括審計范圍、審計方式等，提高民眾對社保的知悉度，使社保工作更貼近民生；二是在審計實施階段，通過走訪被審計單位的基層員工以及通過公開舉報電話、郵箱等方式盡可能搜集最真實、原始的審計信息，最大限度地傾聽民意，提高審計準確度；三是在審計最后公布結果階段，注重信息的公開透明化，將審計結果向社會民眾公布，提高社保審計的公信力。

（二）明確審計目標：促進社保制度完善

審計作為預防和解釋經濟事件運行過程中可能出現的問題和風險并提前做出相關應對措施的“免疫系統”，對于資金的運用和使用效果具有揭露和促進的作用。社保審計由于其被審計對象的特殊性，更應從被審計對象的體制和制度層面進行完善。我國現存的社保制度尚存在諸多不足，包括：一是社保管理體制存在隱患，現有的社保體制下，基金管理存在機構混亂、預算編制欠缺科學性和管理有效性等問題，例如，現有的新型農村合作醫療保險基金中的部分地區尚未納入統一的政府預算體系，大大削弱監督力度，造成對基金的使用情況不明晰，易發生基金被挪用現象；二是社保制度缺乏整體協調性和系統性，以養老保險為例，不僅在群體分類上分為機關事業單位、城鎮居民等，另外還根據特定情況設定了農民工、失地農民等養老保險，種類繁多，整體管理缺乏系統性，增大管理難度。因此，社保審計作為一種特殊的審計方式，需要從完善社保制度上進行促進，以更好地實現社保的惠民效應。

（三）界定審計范圍：構建“大社保審計”新格局

現行審計法規對于社保審計的職責范圍界定還存在一定的模糊性，比如，《審計法》規定，對于政府部門和其他單位受托管理的社保基金以及其他基金等的使用，審計機關要進行審計監督。但該條例尚未對其中提及的其他基金做明確的解釋，造成一定的審計漏洞，也使審計機關的職責未能明確，制約社保審計的發展。因此，社保審計的完善應從健全覆蓋城鄉居民的社保體系等方面進行著手，逐步明確社保審計各項范圍界定。主要包括養老、工傷等社會保險；提供城鄉居民最低生活保障以及幫扶下崗工人再就業的社會救濟；對老人、兒童、傷殘等弱勢群體幫扶的社會福利；對特殊貢獻軍人特殊保護的社會優撫；住房公積金、公共衛生等其他資金。

（四）把握社保審計重點：跟蹤社保資金使用效應

近年來，政府對于社保的資金投入力度明顯增大，社保資金的規模增速也呈現逐年遞增趨勢。因此，在如此規模龐大的社保資金下，如何保障社保資金的安全運行以及實現社保資金使用效率的最優化是現行審計部門的重點研究課題。而在資金安全使用的監督工作中，應充分發揮審計機關的主力軍作用，主要是因為審計機關匯集了大批較為專業的會計、審計人才，具有資金監督的專業知識儲備；同時，審計機關在監督上具有合法性和合理性，且在日常審計工作中積累了大量相關經濟審計等案例經驗，對社保資金的監督具有借鑒性。

因此，針對目前時有發生的社保資金使用違規違紀現象，審計部門應從各方面著手分析，在不觸碰社保資金“高壓線”的前提下，提高資金使用效率，更好地惠及民生。尤其對于社保基金的保值增值問題，審計部門應結合現有的經濟運行現狀，結合有效的治理措施加以解決。

三、社會保障審計“形而下”操作層面的重構

經濟轉型背景下社會保障審計的完善，既要從認識層面進行感知，了解社保審計的相關現狀和改革方向，也要從“形而下”具體操作層面進行模式、方式方法上進行重構。

（一）構建績效社保審計模式

績效審計作為一種新型審計模式，已經在世界范圍內廣泛使用，與我國現行存在諸多不足的社保審計相比，社保績效審計具有較大優勢。

從經濟性方面看，社保績效審計具有減少浪費、實現全面監管的優點。社保審計的重點是如何在現有資金安排范圍內，盡可能減少購置或者使用成本，考察社保工作開展中對資金成本的節約程度，并對今后的工作提供借鑒經驗。而社保績效審計不僅可以和平常審計一樣，對某項具體項目的資金使用情況進行全面考察，同時還可以對該社保項目的具體經辦部門進行成本考量，通過查閱社保經辦機構的相關文件流轉、查閱經辦機構基金管理和使用情況、社保審批流程是否存在重復、交疊等情況，從資金、行政等各方面進行考量，提高整體監管力度。

從效率性方面看，社保績效審計具有實現資金支出效率最大化的優點。一般的審計上，需要對資源的投入和產出成果做一定衡量，評價該資金的使用是否達到最優化。社保審計績效不僅具有一般審計的作用，另外對于已支出社保資金的具體使用項目會做詳細評估，通過計算機系統進行功能測試，對前期投入的資金在各階段的使用情況和使用效果做跟蹤測試，對于貫徹執行政策效果不佳的階段進行標記，及時作出相應調整，優化社保資金的使用效率。

而全國對于績效審計的使用，還處于初級摸索階段，項目使用總量與國外平均水平相差甚遠。因此，今后我國社保審計的重點可向績效審計傾斜，借鑒國外成功經驗，以社保績效審計為主，大幅提高我國整體的社保資金使用成效。

（二）構建跟蹤審計模式

跟蹤審計，顧名思義就是對被審計對象進行實時跟蹤測試，保證審計資料的原始性、準確性和連貫性，改進現有社保審計的滯后性。一般的審計屬于事后監督模式，往往會造成對某些微小環節的忽視，而造成最終審計結果的誤差。通過跟蹤審計，可以對社保項目資金使用的全過程進行貫徹監督，增加審計信息的完整性。同時，社保項目由于其自身的特殊性，與民生密切相關，具有長期性和謹慎性，任何一個環節的任何一個微小因素都可能產生嚴重的后果，因此，跟蹤審計的實時介入可以及時修正發現的問題，引導社保項目向正確的方向發展。此外，由于社保項目的長期性，在此期間相關的財政政策可能發生改變，而通過跟蹤審計模式可以建立政策與項目執行情況的動態評估，更具科學性和合理性。

（三）構建專項審計調查模式

我國相關法律規定，國家審計機關有權對與國家財政相關的特定事項進行專項審計調查。專項審計調查與一般的審計調查相比，具有針對性和獨立性，同時具備社會調查程序簡單、方法靈活、形式多樣等特點，更具工作時效性和針對性。社保審計與其他審計相關，被審計對象越來越具有宏觀性和復雜性，這就決定了專項審計調查會成為調查的主要方法，主要是因為：一是社保審計由于被審計對象涉及民生，事關經濟社會發展的全局，通過專項審計調查可以對經濟轉型背景下的特定事項進行全局性、普遍性的系統調查，通過有針對性地了解情況，更好地反映和揭露其中的問題，從而更好地促進相關社保制度的完善；二是社保審計事項涉及面較廣，涉及就業、養老、醫療以及社會福利、救助等民間機構以及其他非政府組織。某些特定的社保項目審計可能需要跨部門、跨機構進行協調配合，而通過專項審計可以調動各關聯單位進行全面審查，提高審計準確性；三是隨著經濟轉型的加快，社會階層的矛盾和沖突逐漸加劇，不斷涌現出看病難、就業難等社會問題，這就使得社保審計的重點不再是資金，而是與社保相關的社會熱點問題。而通過專項社保審計可以通過對社會熱點進行綜合性分析，達到全面審計，這是一般審計無法達到的效果。

（四）構建社保信息系統為輔的調查模式

隨著互聯網的不斷成熟發展，信息系統審計已經成為各項審計的發展趨勢，通過構建社保信息系統，可以保證社保信息的及時共享和相關信息的安全性。尤其是在經濟轉型的大背景下，社保業務的不斷復雜化和創新化，更要求數據信息的完善。我國在社保信息的建設和維護上，與國外相比確實存在滯后性，只有通過不斷摸索前行，才能更好地進行調整和完善。與此相關的作為支撐的社保數據信息系統，需要投入一定的資金進行系統的開發和維護，并及時根據經濟轉型大背景進行更新和升級；同時，在專項審計調查的基礎上設計專項數據信息，與相關的審計部門進行聯網共享，發現問題即刻進行修正，保證社保審計監督的科學性和全面性。

此外，由于我國社會經濟兩極化的不斷加劇，在城鄉之間、地區之間的社保水平存在較大差異，導致各地對社保政策的統籌性缺乏普遍性，層級較低。這就直接導致社保信息系統的開發存在財力分散、難度較大等問題，建議根據不同層級建立不同社保信息系統，提高信息系統的普遍性，減少安全隱患。■

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

1.百日玲.2009.關于強化跟蹤審計的若干思考——基于大連市審計機關開展跟蹤審計的實踐[J].審計研究,6。

2.胡貴安.2010.國家審計權法律配置的模式選擇[M].北京：中國時代經濟出版社。

3.李建新.2011.社保審計服務于加快轉變經濟發展方式的若干思考[J].審計研究，4。