財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的定位

●蒙圓圓

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的定位

●蒙圓圓

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是評(píng)價(jià)成果的重要展現(xiàn)形式，主要用于財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位、人大及社會(huì)公眾等多方主體了解、應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。清晰定位績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，將有助于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。本文在明確績(jī)效評(píng)價(jià)目的的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)不同類型報(bào)告的比較分析，厘清績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的定位，界定各類績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)，并對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告在不同主體中的應(yīng)用提出建議。

財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告

我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作始于20世紀(jì)80年代初期，與西方國(guó)家相比起步較晚，但近年來(lái)，財(cái)政支出的績(jī)效問(wèn)題受到越來(lái)越多的重視，黨的十六屆三中全會(huì)決議提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，十七屆二中、五中全會(huì)分別提出了“推進(jìn)政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”、“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”。公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理的重要手段，也在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸開(kāi)展并愈受重視，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制也在逐漸完善。績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告作為績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的結(jié)果，直接影響績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的成效。因此準(zhǔn)確定位績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，將有利于指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫，提升績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用效果。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)概述

績(jī)效評(píng)價(jià)是指采用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。從績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的目的主要表現(xiàn)在三大方面：其一，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，提供有效的支出績(jī)效方面的重要信息，幫助決策者做出合理的資源配置決定，提高決策水平；其二，對(duì)項(xiàng)目或部門的運(yùn)行及效率提供及時(shí)、有效的信息，幫助管理者改進(jìn)支出管理及績(jī)效；其三，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)、問(wèn)責(zé)與應(yīng)用，提升政府部門分配、使用公共資金的責(zé)任感。

績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出預(yù)算安排和使用全過(guò)程，既包括對(duì)財(cái)政資金預(yù)算決策是否合理恰當(dāng)、支出過(guò)程是否合理合規(guī)、投入產(chǎn)出是否有效率的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)支出結(jié)果的有效性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。從財(cái)政支出過(guò)程的階段來(lái)分，績(jī)效評(píng)價(jià)可分為績(jī)效前評(píng)價(jià)、績(jī)效跟蹤與績(jī)效后評(píng)價(jià)。其中績(jī)效前評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目立項(xiàng)前期和立項(xiàng)過(guò)程中，以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，確定項(xiàng)目是否立項(xiàng)，預(yù)算是否予以支持的一種評(píng)價(jià)。績(jī)效跟蹤是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目管理各相關(guān)內(nèi)容和目標(biāo)要求的完成情況進(jìn)行跟蹤，圍繞績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況實(shí)現(xiàn)程度、提出糾正績(jī)效運(yùn)行偏差、促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)。績(jī)效后評(píng)價(jià)是在預(yù)算完成后，對(duì)項(xiàng)目完成的投入、管理、績(jī)效情況進(jìn)行綜合分析的評(píng)價(jià)。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的定位

要清晰界定一份報(bào)告的定位，可以采取背景追溯、論證分析等不同方法。本文將通過(guò)當(dāng)前針對(duì)財(cái)政資金不同報(bào)告的比較分析，明確績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的定位。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告一般是指由第三方機(jī)構(gòu)在中立、客觀、公正原則下出具的關(guān)于財(cái)政資金績(jī)效的書面報(bào)告。根據(jù)所處的財(cái)政支出階段不同，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告依據(jù)經(jīng)過(guò)論證的績(jī)效指標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象在事前、事中和事后的績(jī)效情況進(jìn)行分析，剖析存在的問(wèn)題及原因并提出結(jié)論及建議。

除績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告外，當(dāng)前財(cái)政資金相關(guān)的政府報(bào)告主要還包括審計(jì)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告。其中，審計(jì)報(bào)告是指注冊(cè)會(huì)計(jì)師根據(jù)獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則的要求，在實(shí)施了必要審計(jì)程序后出具的，用于對(duì)被審計(jì)單位年度會(huì)計(jì)報(bào)表發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)的書面文件。審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容主要包括審計(jì)的單位、期間等審計(jì)范圍，針對(duì)審計(jì)單位在審計(jì)期間資金活動(dòng)的合法性、合規(guī)性提出獨(dú)立的審計(jì)意見(jiàn)。審計(jì)報(bào)告主要作為相關(guān)單位在一定期間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法性、合規(guī)性的經(jīng)濟(jì)鑒證。而績(jī)效報(bào)告是財(cái)政資金具體使用單位依據(jù)本單位績(jī)效完成情況作出書面總結(jié)與說(shuō)明的文件。績(jī)效報(bào)告內(nèi)容主要包括總結(jié)分析績(jī)效目標(biāo)完成情況，說(shuō)明未完成績(jī)效目標(biāo)及其原因，提出下一步改進(jìn)工作的意見(jiàn)與建議。績(jī)效報(bào)告主要作為財(cái)政資金具體使用單位的自我評(píng)價(jià)結(jié)果向財(cái)政部門進(jìn)行反饋，并指導(dǎo)本部門進(jìn)一步改進(jìn)工作。

結(jié)合以上三種報(bào)告的內(nèi)涵、內(nèi)容、作用等要素進(jìn)行比較分析，從內(nèi)涵上來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是以結(jié)果為導(dǎo)向的公共支出管理活動(dòng)的成果，審計(jì)報(bào)告是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)的成果，而績(jī)效報(bào)告是自我評(píng)價(jià)的總結(jié)結(jié)果。從報(bào)告?zhèn)戎攸c(diǎn)來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是構(gòu)建預(yù)算單位的財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)聯(lián)系，從投入與產(chǎn)出情況來(lái)分析資金使用效率，回應(yīng)的是資金分配與業(yè)務(wù)活動(dòng)的合理性問(wèn)題；審計(jì)報(bào)告則側(cè)重于預(yù)算單位在資金使用過(guò)程中的合法性、合規(guī)性問(wèn)題；績(jī)效報(bào)告則是如實(shí)反映預(yù)算單位的績(jī)效結(jié)果。從報(bào)告發(fā)揮的作用來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是為政府決策提供咨詢；而審計(jì)報(bào)告則是對(duì)預(yù)算單位資金使用的合法性、合規(guī)性提出鑒證意見(jiàn)；績(jī)效報(bào)告則是為預(yù)算單位下一步績(jī)效管理工作提出自我總結(jié)意見(jiàn)與建議。

基于上述分析以及績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵與目的，本文嘗試對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告作一個(gè)相對(duì)清晰、合理的界定：績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告以評(píng)價(jià)為手段，以指標(biāo)為工具，以改進(jìn)公共支出管理為目標(biāo)，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行客觀公正分析與判斷，回應(yīng)財(cái)政資金分配與使用的合理性問(wèn)題，為政府預(yù)算和項(xiàng)目的決策與管理提供依據(jù)的一種書面的管理咨詢報(bào)告。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的分類及側(cè)重點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政支出所處的階段，績(jī)效評(píng)價(jià)可分為績(jī)效前評(píng)價(jià)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效后評(píng)價(jià)。依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)類型不同，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告可分為績(jī)效前評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效跟蹤報(bào)告、績(jī)效后評(píng)價(jià)報(bào)告。三類報(bào)告的定位同為管理咨詢報(bào)告，但因其評(píng)價(jià)階段的不同，報(bào)告在咨詢側(cè)重方向上也有所差異。

績(jī)效前評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于主要評(píng)估公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)，對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行可行性、必要性分析。績(jī)效前評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)主要從項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)合理性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性上回應(yīng)項(xiàng)目可行性問(wèn)題，重點(diǎn)提出項(xiàng)目是否可行、是否予以立項(xiàng)、財(cái)政資金投入規(guī)模等咨詢意見(jiàn)，為加強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性、提升預(yù)算分配合理性、改進(jìn)預(yù)算管理水平提供有效參考意見(jiàn)。

績(jī)效跟蹤的評(píng)價(jià)重點(diǎn)是分析財(cái)政支出活動(dòng)或項(xiàng)目的進(jìn)展情況，包括資金到位情況，實(shí)施進(jìn)度完成情況等內(nèi)容。績(jī)效跟蹤報(bào)告應(yīng)主要從績(jī)效偏差情況、糾偏整改情況等方面提出績(jī)效跟蹤結(jié)果，重點(diǎn)提出項(xiàng)目預(yù)算是否需要調(diào)整、如何調(diào)整，項(xiàng)目是否調(diào)整、中止或終止等咨詢意見(jiàn)，為項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目本身是否調(diào)整提供決策依據(jù)；同時(shí)以績(jī)效跟蹤報(bào)告結(jié)果應(yīng)用對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)度管理、質(zhì)量管理形成良好的倒逼機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有效跟蹤與管理、不斷提升財(cái)政支出項(xiàng)目管理水平。

績(jī)效后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)是對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)或項(xiàng)目完成結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，全面分析財(cái)政支出活動(dòng)的成果，審查和評(píng)價(jià)成果的各種性能指標(biāo)是否符合計(jì)劃的要求，達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。績(jī)效后評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)主要從已完成項(xiàng)目的績(jī)效分析，提出同類項(xiàng)目改進(jìn)建議，包括項(xiàng)目管理、項(xiàng)目下年度投入等咨詢建議，為財(cái)政部門合理安排下年度資金，預(yù)算部門改進(jìn)本部門財(cái)政支出項(xiàng)目管理水平、提升財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效提供有效參考依據(jù)。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)涉及財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算部門、人大及社會(huì)公眾等多個(gè)主體。不同主體對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的需求不同，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用也有所不同。

財(cái)政部門作為政府財(cái)政資金管理部門，一般為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的委托部門，旨在通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)了解預(yù)算編制合理性、預(yù)算執(zhí)行情況，為提高預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化服務(wù)。因此在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用中，財(cái)政部門一方面可利用績(jī)效前評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行財(cái)政支出項(xiàng)目的重要性與必要性排序，優(yōu)化財(cái)政支出分配，在預(yù)算分配環(huán)節(jié)提高財(cái)政支出效率；另一方面可利用績(jī)效跟蹤報(bào)告對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行過(guò)程監(jiān)控，尤其可依據(jù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行績(jī)效情況進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目調(diào)整，及時(shí)糾偏，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)優(yōu)化財(cái)政支出項(xiàng)目管理水平，提高財(cái)政資金使用效率和效益；最后可利用績(jī)效后評(píng)價(jià)報(bào)告了解各部門、各項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效情況，作為下一年度財(cái)政資金安排、分配的參考依據(jù)，從預(yù)算資金分配、安排與監(jiān)控等方面提升預(yù)算管理水平。

預(yù)算主管部門介于財(cái)政部門與預(yù)算單位之間，是預(yù)算單位的直屬上級(jí)部門，旨在通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)了解資金使用情況、資金使用結(jié)果，為優(yōu)化資金使用和過(guò)程管理提供參考。預(yù)算主管部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用，主要體現(xiàn)通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目投入等管理過(guò)程中的問(wèn)題，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提出的合理建議，在相應(yīng)管理環(huán)節(jié)上予以相應(yīng)的制度、機(jī)制與技術(shù)手段上的改進(jìn)與完善，不斷提升管理水平，以優(yōu)化本部門及下級(jí)部門的資源配置。

預(yù)算單位是財(cái)政資金預(yù)算的使用單位及被評(píng)價(jià)單位，旨在通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)了解資金使用情況，為更好地使用資金、加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理提供參考建議。預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用，主要體現(xiàn)在對(duì)相應(yīng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中反饋的成績(jī)、問(wèn)題與建議方面，針對(duì)成績(jī)經(jīng)驗(yàn)部分，可依據(jù)單位其他項(xiàng)目情況加以借鑒、推廣；針對(duì)薄弱部分，在以后同類項(xiàng)目中加以規(guī)范、改進(jìn)與完善，以此不斷提升項(xiàng)目管理水平，提升資金使用效益。

人大是公眾利益的代表，對(duì)政府具有重要的監(jiān)督作用。新《預(yù)算法》第四十九條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)，要向本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出有關(guān)總預(yù)算草案及上一年度總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告。報(bào)告結(jié)果應(yīng)當(dāng)包含提高預(yù)算績(jī)效的意見(jiàn)和建議”。人大可通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)預(yù)算管理全過(guò)程所有參與績(jī)效評(píng)價(jià)的主體進(jìn)行監(jiān)督。

社會(huì)公眾是政府信息公開(kāi)與分享的受眾群體，可以通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告了解財(cái)政資金使用獲得的產(chǎn)出和效果，以監(jiān)督政府部門積極回應(yīng)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的合理訴求。

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告作用的充分發(fā)揮，不僅需要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行清晰定位，厘清不同類型績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不同主體重視績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用，還需進(jìn)一步規(guī)范、提升績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。一方面，這就要求第三方組織作為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)秉承并堅(jiān)持客觀公正、價(jià)值中立的評(píng)價(jià)原則，出具有理有據(jù)、具有公信力的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；另一方面，也對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)的建設(shè)與完善提出了要求，只有全面整合財(cái)政績(jī)效相關(guān)信息，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)庫(kù)，在實(shí)現(xiàn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)初步積累的基礎(chǔ)上，開(kāi)展財(cái)政數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的不斷優(yōu)化與完善，才能構(gòu)建更科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更準(zhǔn)確、合理地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的不斷提升，進(jìn)而以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果為財(cái)政部門、預(yù)算部門、人大、社會(huì)公眾參考與應(yīng)用，最終不斷促進(jìn)財(cái)政支出預(yù)算管理水平與項(xiàng)目管理水平的提升。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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