加強和改進財政監督工作的思考與對策建議
——以安徽省為例

●安徽省財政廳監督檢查局

加強和改進財政監督工作的思考與對策建議
——以安徽省為例

●安徽省財政廳監督檢查局

財政監督是財政的一項基本職能，是財政部門的法定職責。為進一步發揮財政監督效能，更好為財稅體制改革保駕護航，本文結合安徽省財政監督工作發展現狀，分析面臨的問題和困難，提出加強和改進財政監督的對策建議。

財政監督 問題分析 對策建議

一、安徽省財政監督發展現狀

近年來，安徽省財政系統認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化財稅體制改革、嚴肅財經紀律的決策部署，建立健全財政法規制度體系，樹立財政大監督理念，加強內部控制建設，開展財政領域專業性、管理性監督，與人大監督和審計監督相互補充、相互促進，在維護社會公平正義、保障財政資金的規范使用、推動經濟社會持續健康發展等方面，發揮了積極作用，取得了一定成效。

（一）財政大監督理念創新發展

安徽省財政系統倡導并確立“全員參與、全面覆蓋、全程監控”財政大監督理念，初步建立起日常監督與專項監督緊密融合的監督機制，大力推進“財政與財務一體化、管理與監督一體化、監督與服務一體化、內部與外部一體化”的監督工作思路，形成了相互銜接、縱橫聯動、齊抓共管的財政“大監督”工作格局。

（二）財政監督法規制度體系基本形成

財政監督法制化、規范化進程加速發展，逐漸形成以《預算法》為核心，包括《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》等一系列法律法規構成的財政監督法規制度體系。2013年11月，安徽省第十二屆人大常委會第七次會議審議通過了《安徽省財政監督條例》，這是安徽省財政監督系統的第一部綜合性法規。此外，安徽省財政系統還研究制定和修訂了關于省級部門預算管理、“小金庫”防治、內部監督、財政監督檢查規程等一系列制度規定，嚴明了財經紀律，規范了工作程序，強化了內部管理。

（三）財政監督方式方法不斷優化

組織上下聯動，樹立全省財政監督上下一盤棋的思想，制定專項監督檢查計劃，集中組織業務培訓，撰寫檢查工作方案，統一檢查口徑，形成專項檢查報告，積極組織省、市、縣三級聯動，開展全省專項財政監督檢查。采取雙向延伸，開展會計信息質量檢查和會計師事務所專項檢查時，對行政和企事業單位和會計師事務所進行相互交叉延伸檢查。實行公示公告，省本級及全省16個市、91個縣（區）已全部建立會計監督查前公示、查后公告制度。試點委托鑒證，2013年至2015年，安徽省財政廳通過政府采購，委托相關社會中介機構，對學校、醫院等事業單位的年度預決算報表、財務會計報告等開展鑒證工作，取得了一定成效。

（四）財政內控建設取得初步成效

按照財政部部署要求，安徽省財政廳在省直部門中率先開展內部控制建設，成立了財政廳內部控制委員會，廳內各處室單位設立內控管理崗和聯絡員，初步建立起內控組織管理架構。研究制定《安徽省財政廳內部控制基本制度（試行）》和八個專項風險內部控制辦法等文件，建立起內控制度體系。

二、當前財政監督領域面臨的問題和困難

盡管“十二五”以來安徽省財政監督工作取得了一定的成績，但仍存在一些有待解決的問題和困難。

（一）財政監督職能作用發揮不夠充分

1、對財政監督重視不夠。2014年，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，對推進預算管理、財政制度改革等都提出了具體要求。但是，某些地方的財政部門仍存在“老好人”思想，只重財政收支，輕財政監督。

2、財經法規意識不強。有的部門和預算單位只執行本部門的行政法律法規，而認為貫徹執行《預算法》、《會計法》、《安徽省財政監督條例》等財經法律法規是財政部門的事，財經法規意識淡薄，沒有意識到自己本身同樣也是財經法律法規的執行主體，易造成違反財經法律法規的一系列問題。

3、財政監督力量不強。安徽省財政監督力量發展不平衡，部分市縣財政監督機構仍存在著機構不健全、力量薄弱等問題，少數市縣財政專職監督機構和其他機構合署辦公，監督人員身兼數職，有的財政專職監督機構僅有1人，達不到《安徽省財政監督條例》第十七條“財政部門開展監督檢查，可以組成檢查組，檢查組成員不得少于二人”的要求。

（二）財經領域違法違規現象依然突出

當前，一些單位仍存在權力失控、行為失范和資金失管等問題，據統計，2011至2015年間，全省財政監督系統共檢查3.28萬戶行政企事業單位，涉及各類違規資金近126億元，查補稅款近3億元。

1、預算編制質量不夠高。有的部門在編制收入預算時，沒有進行充分的調查論證和科學預測，使得收入的預算數與實際執行數出入較大；有的項目沒有經過嚴格的遴選、論證、審核和排序，申請資金時夸大項目資金需要量，造成項目資金在使用過程中存在浪費現象。

2、財政支出管理不夠嚴。部分項目資金存在虛假申報、重復申報、多頭申報、擅自改變資金流向、擠占挪用資金、資金緩撥滯撥或超進度撥付等不當支付行為；有的單位擅自挪用、擠占項目資金，有的將三公經費在項目預算中列支；政府采購還存在串通投標、計劃性不強、采購單次規模小且零散、采購成本高等問題。

3、會計信息質量不夠真。部分單位會計核算失真，不能夠真實記錄和反映發生的經濟業務；有的單位國有資產管理工作不善，致使國有資產流失、減值，賬面資產與實物資產不符；有的企業利用關聯方交易、資產重組、資產評估等手段造假，虛構經濟業務，粉飾財務報表，導致會計信息失真。

（三）政府內部權力制約機制亟待完善

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出：“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點?！碑斍?，部分單位尚未有效建立內部權力約束機制，易導致權力運行的一系列問題。

1、內控理念尚未樹立。有的部門和單位還不能夠把握內控的核心觀念，未能運用內控思維對“一把手”權力進行有效約束，而僅僅停留在目標管理、建章立制階段，沒有在財政資金分配使用、政府投融資、政府招標采購、國有資產監督管理、工程建設等權力相對集中的領域和崗位上實行流程管理、流程制衡。

2、內控動力尚且不足。有的單位“一把手”領導對于內控建設不太重視，雖然了解建立內部控制體系的重要性和必要性，但是又會覺得其會束縛手腳，既想通過內控建設管控風險以避免承擔領導責任，又不想讓自己的自由裁量權受到約束。有的單位雖然也強調建立內控機制，但不是真正為了促進單位的發展著眼，存在等待、觀望思想，最終流于形式。

3、問責機制尚未建立。內控制度關鍵在實施，不能“棍子高高舉起，輕輕放下”，有的單位的內控建設缺乏與干部履職責任掛鉤的機制，對有違反內控制度規定、出現風險事故的責任人沒有嚴格追責，因而缺乏約束力。

4、數據時代提出新的挑戰。當前，財政監督信息化建設既是數據時代的要求，也是自我完善發展的需要。一是信息數量種類龐大繁雜。隨著數據庫、網絡、云計算等現代信息技術的廣泛運用，被監督單位在信息數量、數據存儲、管理手段等方面發生了巨大變化，這些對財政監督的范圍、方法、手段等都提出了挑戰，迫切需要加強財政監督手段的信息化。二是信息查詢核對不太順暢。財政部門與同級預算單位之間信息交換的渠道不順暢，在財政監督檢查中，財政部門需要與預算單位、國稅、地稅、人民銀行、工商等單位進行數據比對、查詢和共享，但目前僅停留在以填報報表、電子郵件、文件傳送等為主的半自動化半手工化階段，未能搭建常態化、信息化的共享平臺。三是監督系統軟件尚在探索。財政監督的范圍十分廣泛，涉及財政預算編制執行、國有資產監管、政府采購、公共工程建設、會計信息質量監管等領域。目前，有待于開發財政監督檢查系統軟件和適應各項業務的專項檢查軟件，以提升監督檢查效率。

三、加強和改進財政監督的對策建議

為適應時代發展和新形勢新要求，解決存在的問題，對財政監督工作對策建議如下：

（一）樹立依法行政思維，營造氛圍，形成合力

進一步貫徹落實依法治國、依法行政方略，學習宣傳新《預算法》等財經法律法規，維護財經法紀權威和政令統一，樹立全省財政監督工作一盤棋的思想，形成監督合力，提高行政執法水平。

1、進一步營造學法用法氛圍。省政府要將新《預算法》、《會計法》、《安徽省財政監督條例》等財經法律法規列入省“七五”普法規劃，進一步形成全社會學習宣傳財經法律法規的熱潮，運用財經法規解決實際問題，維護財經法律法規的權威。

2、進一步形成財政監督合力。要進一步樹立財政監督的權威，明確財政監督法律地位，重視加強財政監督工作，關心支持財政監督工作。各部門和預算單位要進一步加強協助配合，加強力量統籌，形成合力。在重大專項資金監管、會計監督檢查、財政金融監管等財政監督重點領域，進一步強化人大、財政、審計、監察、人民銀行、工商等部門之間的協調配合，實現優勢互補，實現信息共享。

3、進一步加強監督力量建設。要進一步重視加強財政監督機構建設，配備配齊專職監督檢查人員，符合法定專職監督機構人數要求，為財政監督工作的開展提供基本組織保障。同時，結合具體檢查工作，加大業務培訓，嚴明財經紀律，提高業務水平。

（二）完善權力制約機制，加強內控，防范風險

財政部十分重視內控工作，2012年11月印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2014年底和2015年4月兩次召開內控委例會，構建內控重大事項議事機制，制定出臺財政部《內部控制基本制度（試行）》、八個專項內部控制辦法等文件。要充分認識加強內部控制建設的客觀性、必要性、緊迫性，大力推動各部門單位內控建設。

1、積極推廣內控理念。各級政府要將內控建設作為“一把手”工程大力推進，實現內控建設與組織建設、思想建設、廉政建設、法治建設有機融合、一體推進。各部門單位要從有利于權力制約和提高政府運行效率的角度出發，真正理解內控核心思想，在權力集中的部門和關鍵崗位上實行流程制衡。

2、組建內控組織架構。各部門單位要加強內控組織建設，成立內部控制委員會及其辦事機構，制定內控委議事規則，由單位主要領導擔任內控委主任，確立內控管理崗及聯絡員。要按照“分事行權、分崗設權、分級授權”的要求，結合單位實際情況，建立內控管理架構，使決策、執行、監督既相互協調又相互制約。

3、建立內控制度體系。根據內控的基本原則、目標要求、體系框架、組織機構及職責分工，建立基本制度體系；對業務重點領域和主要流程進行梳理，抓住重要環節，分析可能存在的重大和一般風險，提出防控措施，制定具體的針對各項業務的專項內控辦法；各部門單位內部厘清崗位職責和風險點，制定具備實用性和可操作性的內控操作規程。

4、完善內控執行機制。將內控工作的重點放在制度落實上面，出臺相關的內控問責辦法，確保內控制度得到有效實施；搭建內控信息系統平臺，將內控思維、內控制度、內控措施固化到信息系統中，實現內控程序化、信息化；及時報告處理，形成有序的風險應對機制，對風險事件迅速反應，第一時間報告，并采取措施，最大程度降低風險危害；加強內控檢查，及時發現內控薄弱環節、查找原因、堵塞漏洞，定期披露內控檢查結果。

（三）建立監管信息系統，全程監控，全面覆蓋

推進政府各部門業務網絡互聯互通，實現基礎網絡和決策信息資源分層共享作為政府信息化建設目標，要推進數字財政建設，充分運用大數據理念和手段，建立一個集預算監督、比對驗證、預警審核、資金撥付、項目執行、查詢統計、數據分析等多項功能于一體的財政監管信息系統。

1、實現系統貫通。要進一步實現公共數據對接，省政府要在財政部門與各預算單位、人民銀行、稅務、工商等部門間建立一個互聯互通、開放兼容、功能完備、共享共用的信息化監管工作平臺，實現數據信息的連接貫通，共享相關監管信息，對財政資金實行動態監控，實現財政監督檢查網絡化、數據流程一體化、信息處理電子化。

2、構建基礎數據庫。依托信息監管平臺，將各部門基礎數據納入系統數據庫，構建覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督信息數據庫，主要由部門預算數據庫、驗證數據庫、預警規則庫、政策法規庫等組成。

3、建立預警機制。在財政監督系統中設置預警規則，進行比對篩查、驗證數據、預警核準，如在項目申報中設置虛假申報、多部門申報、重復享受、財政補助額大于營業收入、財政貼息大于項目銀行貸款利息、改變財政資金流向等規則，對于違規問題及時發出預警，提醒業務主管部門和財政業務管理機構進行重點關注和審查。

（四）關注財政監督重點，嚴肅紀律，提升效能

各級財政部門要按照法律法規要求，不斷調整優化自身職能，開展好預算監督、嚴肅財經紀律監督、會計監督、內部監督等檢查。

1、推進預算監督，保障財政資金規范使用。要以新《預算法》執行情況為切入點，加強預算編制、執行和績效監督，大力推動建立預算支出標準體系、預算績效管理制度、監督結果與財政預算掛鉤機制。

2、嚴肅財經紀律，保障財稅政策落到實處。保持嚴肅財經紀律專項治理的高壓態勢，突出對教育、社保、三農等方面的專項資金開展監督檢查。

3、加強內部監督，完善財政部門內部管理。要重點關注財政專項資金的分配使用和管理、預算資金的撥付、預算管理制度的制定與執行、預算管理程序的合規性和資金使用效益性等內容，進一步加強對財政系統內部履行財政職能的監督檢查。

4、深化會計監督，整頓規范市場經濟秩序。以《會計法》、《注冊會計師法》等法律法規為準繩，重點檢查關系國計民生和財稅改革的重點行業、重點領域，密切關注預算管理、資金使用、財稅政策執行以及財經紀律落實情況，提升監督成效。

5、強化成果運用，服務財政經濟管理。財政監督要能夠發現問題、分析處理和解決問題，為財政經濟管理決策當好參謀助手。要加強對重大財稅政策改革、財經紀律治理、會計監督等重大問題進行調查研究,提出針對性意見建議，推動現有政策制度的修訂完善。進一步建立健全違法違規行為的通報制度，完善紀檢、監察、審計、稅務等部門與財政部門聯合辦案制度和移送制度?！?/p>

張明.2015.我國財政監督轉型與定型問題探討[J]財政監督，16。