法官員額制改革的路徑選擇

文/石東洋 翟婷 王艷

法官員額制改革的路徑選擇

文/石東洋 翟婷 王艷

法官員額制作為本輪司法改革的重要舉措，是打開司法改革新局面的基礎制度之一。法官員額制的實行是實現(xiàn)法官職業(yè)化、精英化的基礎，其落實情況將直接影響本輪司法改革的進展。

司法改革；法官員額制

最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》指出，要“ 建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須堅持以法官為重心，全面推進法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設。建立法官員額制度?！狈ü賳T額制度，就是通過制定一套標準將法官的數(shù)量加以固定，以集中行使國家審判權的制度。從目前各法治化國家的現(xiàn)狀來看，法官員額制基本上是這些國家司法制度的一個必要組成部分。當前，法官員額制是我國司法體制改革面臨的最大挑戰(zhàn)，關乎改革的成敗。

一、我國法官制度運行的現(xiàn)狀

·法官人員構成復雜，缺乏專業(yè)性

近十幾年來，隨著社會糾紛的急劇增加，公眾法律意識的上升，通過訴訟解決糾紛變得更加普遍，為了解決越來越大的辦案負擔，法官的數(shù)量也不斷上升。一般情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口多則糾紛多，法院的受案數(shù)量必然增長，法官人數(shù)亦要相應增加。因此，人口因素是影響法官數(shù)量的重要指標。各國也都按總人口的一定比例來確定法官數(shù)量。如，在每萬人口中，美國有1.2名法官，日本約有0.23名法官，英國有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我國香港地區(qū)有0.23名法官。［1］截止2013年年底我國共有法官19.88萬人，每萬人擁有法官1.5人。［2］從這一比例上看，我國法官占人口比例較高。

由于歷史原因，我國現(xiàn)有法官成分較為復雜，許多沒有法律專業(yè)背景的人成為法官，導致我國法院法官的業(yè)務素質(zhì)整體處于較低水平。從現(xiàn)實看，我國法院的法官總體屬于經(jīng)驗型法官，有些是經(jīng)考試錄用的，也有些是從行政機關、教師改行而來，或是軍人復員轉(zhuǎn)業(yè)而來，這種狀況造成我國法官隊伍比較缺乏職業(yè)氣質(zhì)和職業(yè)傳統(tǒng)。

·法院管理層級化，法官無法獨立做出判斷

我國法院長期混同于行政機關，自然也導致了法官管理的行政化。審判是法院工作的中心，但一個案件要經(jīng)過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官獨立做出判斷的權力無形中被剝奪了，承辦法官不依據(jù)庭長、分管院長的指示裁判，案件就無法結案。從院長、副院長、庭長、副庭長形成了層級化的行政管理體系，法官的級別待遇按公務員的標準而定，法院人員不區(qū)分工作崗位、性質(zhì)，都統(tǒng)一納入公務員等級考核體系中?！斗ü俜ā芬?guī)定的法官級別只徒具形式。

·法官管理行政化，違背司法規(guī)律

法官管理的行政化不符合司法權運作的本質(zhì)和規(guī)律，司法活動是高度專業(yè)化和個人化的活動，“司法是一種講求親歷性的活動，對當事人言詞及證人證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察。”［3］這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。這是與強調(diào)首長權威、命令服從的行政化管理模式格格不入的。另外，行政化管理模式的價值取向在于效率和秩序，而司法強調(diào)的是通過審判程序?qū)崿F(xiàn)正義，這種正義需要通過法官獨立審理案件來保障，它屬于職業(yè)法官個性化的腦力勞動，法官管理行政化，明顯違背這一司法規(guī)律。

二、法官員額制的理論基礎及價值

法官員額制是推動法官精英化的助推器。法官作為司法審判工作的實際從事者，從某種意義上來講，法官的作為直接體現(xiàn)了司法的走向。司法是社會公平正義的最后一道防線，如果不能實現(xiàn)法官的精英化，如何守衛(wèi)這最后一道防線，保證社會的公平正義。而法官員額制的目的之一就是為法官精英化提供基礎。

法官員額制是實現(xiàn)法官職業(yè)化的前提。法官的職業(yè)化建設涉及法官遴選制度、人員分類管理制度以及職業(yè)保障制度等一系列制度。雖然看似復雜，但是法官的職業(yè)化卻能推動我國司法向前邁進一大步。法官的職業(yè)化要求法官的專業(yè)化，一個專業(yè)的法官隊伍無疑是保障司法公平公正的基本配備。

法官員額制是應對司法新形勢的選擇。社會經(jīng)濟發(fā)展日新月異，法院的工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)?！疤岣叻ü賹I(yè)水平、司法能力，建設一支業(yè)務精湛的法官隊伍尤為重要。法官員額制是解決法官數(shù)量多、整體素質(zhì)低問題的良策，對現(xiàn)有法官隊伍進行精英化重組，促使優(yōu)秀人才投入審判一線，加快法官隊伍精細化發(fā)展，保證司法公正與高效”。［4］

三、法官員額制改革中存在的問題

認真測算員額法官工作量，對各審判執(zhí)行業(yè)務庭以及每一名法官近年來案件收結數(shù)量、類型、難易程度進行深入調(diào)研摸底，可為組建審判團隊從事專業(yè)化審判和員額法官的定崗定位工作奠定基礎。

如某院向全院干警發(fā)放了《縣人民法院司法改革調(diào)查表》160份，收回160份。關于崗位選擇意向，選擇審判員額法官的有57人，選擇執(zhí)行員額法官的有14人。依據(jù)中央司法改革精神，基層法院中39%的人員可以進入員額法官，該院只能有48名法官可以入額。關于審判輔助崗位的選擇，該院在編干警中選擇法官助理意向的11人，書記員意向的4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名書記員組建審判團隊的要求，法官助理短缺30余名，書記員短缺40余名，在編輔助人員嚴重短缺。關于司法行政崗位的選擇，意向人員只有16人，說明該院廣大干警大多不愿從事司法行政工作，還需做大量思想工作。

仍以前述法院為例。該院通過對人員編制、崗位分布、年齡學歷等基本情況深入調(diào)研摸底，發(fā)現(xiàn)法官員額制改革存在以下困難：一是員額法官的入額條件對于審判隊伍穩(wěn)定的沖擊。從人員隊伍構成來看，該院11名副庭長現(xiàn)均是審判業(yè)務骨干，但都是2009年招錄2011年后任命的助理審判員。如果法官入額審判資歷限制過嚴，這些副庭長就不具備入額資格，會對法院隊伍穩(wěn)定和審判工作產(chǎn)生不利影響。二是現(xiàn)有法官的分流問題。按照中央確定的基層法院法官員額比例，該院96名法官中將有50%被分流，年長資深法官分流定崗問題面臨很多困難。三是員額法官的定崗定位問題。員額法官數(shù)量確定后，如何按照實際工作需要定崗定位，立案、審監(jiān)、執(zhí)行、監(jiān)察、信訪、審管辦、研究室等部門的員額法官安排與一線審判崗位員額法官數(shù)量的比例和平衡等問題處理難度很大。四是現(xiàn)有司法行政崗位法官的入額問題。在司法行政崗位工作具有審判資格的人員如何入額，是這部分人員比較關注的問題，也是實際操作的一大難題。

四、穩(wěn)妥推進入額法官的遴選工作

實行法官員額制不是一句空話，需要一系列的配套機制，以促成法官員額制的落實。在制度的實行之初，首先面臨的就是法官的遴選制度能確保最優(yōu)秀的法官入額，促進審判資源合理配置，這是法官員額制改革的目標。其他國家的法官遴選制度可以為我國提供參考。英國是世界上最早實行法官員額制度的國家。［5］英國的法官選任重視的是選任的結果?！坝ü俦仨殢某鐾ヂ蓭熤腥蚊?。擔任地方法官須有7年以上的律師經(jīng)歷，擔任高等法院法官的須有10年以上出庭律師經(jīng)歷。”［6］（P161-162）日本法官任命的權力，由最高裁判所掌控。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經(jīng)歷，法官候選人的基本資格是：大學法學部畢業(yè)，通過統(tǒng)一司法考試，進入司法研修所訓練并通過考試合格。除這些條件外，對不同級別的候選人還規(guī)定了特定的任職條件。

各國的法官選任制度各不相同，各具特色。但通過比較，可以發(fā)現(xiàn)這些國家法官選任制度的共同之處，一是任命法官的主體層次很高。法官的任命都是由國家元首、國王或政府首腦以國事行為方式進行。二是具有嚴格的遴選程序。法官的選任一般要經(jīng)過推薦、考察、提名、任命等階段，期間都有專門的機構對法官進行審查或評價。三是設定了較高的法官任職資格。

我國各級法院在進行法官入額遴選工作時，要緊緊依靠黨的領導，在中央統(tǒng)一部署下，積極穩(wěn)妥推進法官遴選和司法體制改革，切實做好政治輿論引導，及時回應社會關切，把法院干警的思想高度凝聚到司法體制改革的正確共識中，為司法體制改革試點工作的順利開展營造良好的輿論氛圍。要穩(wěn)妥推進法官員額制改革，不能搶跑冒進，要統(tǒng)籌兼顧，凝聚改革共識，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷。要充分了解、吃透試點法院法官員額制改革工作情況。堅持問題導向，正確把握改革重點難點問題，學好第一批試點法院的經(jīng)驗做法，做好各項準備工作，避免走彎路。

［1］朱陟峰.亟須走出的法官員額制焦慮［N］.人民法院報，2015-09-08.

［2］祁彪.砥礪前行的員額制改革［J］.民主與法制，2015，（11）.

［3］賀衛(wèi)方.中國司法管理制度的兩個問題［J］.中國社會科學，1997，（6）.

［4］湯梓龍.法官員額制度研究［J］.法制與社會，2014，（9）.

［5］李賢華.域外確定法官員額基本方法概覽［N］.人民法院報，2015-10-09.

［6］肖揚.當代司法體制［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.

石東洋，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員，法學碩士，研究方向：法治理論。

翟婷，山東省陽谷縣人民法院法官，法學碩士，研究方向：訴訟法學。

王艷，山東省陽谷縣人民法院法官，法學碩士，研究方向：訴訟法學。

責任編輯 李冬梅

D912.14

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.001