軌道交通項目上蓋開發的實踐與創新

上海申通地鐵集團有限公司總裁顧偉華

軌道交通項目上蓋開發的實踐與創新

上海申通地鐵集團有限公司總裁顧偉華

隨著國內各城市軌道交通的快速建設發展，將沿線土地開發與軌道交通建設結合起來已經成為一種相當普遍的做法。

一方面，這是各城市政府為解決軌道交通建設所面臨的資金難題的一個辦法。另一方面，作為重要的基礎性交通設施，軌道交通建設與城市整體的規劃建設息息相關。從2號線開始，上海就開始探索將軌道交通車站建設與周邊區域的綜合開發建設結合起來。進入21世紀以來，隨著城市經濟社會的快速發展，人口規模持續增長，建設用地資源迅速消耗。市委、市政府提出要實施最嚴格的節約用地制度，相關部門提出了“雙增雙減”、“建設用地零增長”等更加嚴格的土地管控政策。在此背景下，上海開始積極探索軌道交通停車場站的上蓋開發。

2005年開始，上海開始嘗試在軌道交通停車場站周邊進行上蓋項目的開發。目前，集團開發或參與項目共12個，總計合作開發面積近260萬平方米(申通按股權比例持有面積約70萬平方米)。目前，在建項目3個、150萬平方米，前期方案研究項目10個，預計開發總量200萬平方米。上蓋項目開發給地鐵企業帶來了可觀的收益。

在10號線吳中路停車場的上蓋開發中，上蓋開發直接減少了停車場全額動遷支出，約14億元，占地鐵全線建設總投資的8%左右；在項目股權轉讓時獲取股權溢價4億元人民幣；通過與品牌開發商的合作運營，銷售部分物業消化了項目全部的土地成本、土建成本和財務成本；雙方持有的商業物業從16年開始，每年可產生凈利潤2億元。

綜合地看，對于軌道交通企業來說，上蓋開發既減少了軌道交通一次性的建設投資，同時也補充了長期的運營虧損。更重要的是，大體量的物業開發與軌道交通的結合，是TOD開發理念在地鐵專項規劃和土地利用規劃中的應用，將大大增加地鐵客流，增加票務收入，促進軌道交通的可持續發展，并使地鐵站點周邊成為產城融合的最佳形式。

碰到的問題和挑戰

一是項目開發面臨政策環境的不匹配。地鐵上蓋與地鐵設施高度復合，在結構上是一體化項目，但在項目的政府管理上是性質截然不同的兩種類型項目，一類是公益性的基礎設施項目，一類是市場化的商業性項目。因此，兩類項目在審批管理的目標、時序、適用標準完全不同，并很容易造成項目規劃脫節、推進時序脫離、審批標準矛盾的尷尬局面。

二是上蓋項目的開發時序與地鐵建設難同步。目前的狀況是，地鐵開工建設時地鐵專項規劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國有土地劃撥，一年左右完成動遷，在此期間地鐵建設方可以進行地鐵建設設計工作，因此，地鐵一年半左右就可進入實質性開工。而地鐵上蓋綜合開發的地塊控制性詳細規劃可能需要一年才能完成，由于屬于經營性土地，還需要經過一年左右時間才能確定開發主體，開發主體根據規劃進行方案穩定和設計時間至少還有一年，因此上蓋開發方案的穩定和落實應該在三年以后。如此，軌道交通項目與上蓋開發項目就無法做到同步規劃、同步設計、同步建設。

三是項目開發面臨建設規范和技術規范的空白。上蓋開發技術復雜、與地鐵設施反復交織，對于結構抗震超限、消防、環保以及市政配套等專業來說，國內技術規范的適用性不夠，在專業與專業之間不相容，形成審批的技術瓶頸。

四是地鐵企業作為開發主體面臨開發資金的短缺。地鐵上蓋開發前期需要大量的資金投入，對于本身已經承擔巨額地鐵投資的地鐵公司而言，這無疑進一步增加了自身的融資負擔。

五是地鐵企業面臨人才資源的短缺。地鐵上蓋開發本質上是房地產開發，如果要拿出對得起城市歷史、對得起土地資源的完美開發作品，客觀地說，地鐵公司缺乏這方面的專業人才。

相關實踐與創新

一是構建鼓勵軌道交通場站開發的政策環境。為了破解監管面臨的政策難題，2014年上海市政府出臺了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》，在規劃編制、土地出讓等方面做出了創新，明確上海市軌道交通停車場周邊土地綜合開發利用專項規劃和軌道交通選項專項規劃“兩規合一”、土地可以以協議方式出讓、充分發揮軌道交通建設主體的優勢、鼓勵參與開發、場站周邊開發收益用于支持軌道交通可持續發展。

二是出臺建設技術規范。在金橋停車場上蓋項目設計和規劃期間，發現有許多技術要求與現行規范、標準、管理規定不配套，政府審批也難以突破。

為此，上海市政府相關部門與上海地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進行調研，經過與相關政府職能部門的審慎創新。2014年，上海市建委、交通、規土局聯合簽發了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則》，明確軌道交通停車場上蓋開發建設要求，在現行規范、標準、管理規定的基礎上，針對軌道交通車場上蓋開發的特殊性，在規劃、建筑、交通、市政設施、建設管理等多方面給出了針對性具體的技術標準。

三是創新開發資金籌措渠道。上海軌道交通的建設資金與上蓋物業的開發資金是相互獨立的。軌道交通建設的資金不能直接用于上蓋項目開發。因此，上蓋開發的巨額資金來源還必須另辟蹊徑。

四是尋找最好最專業的合作伙伴，并規范國有資產股權的轉讓。在通過整合軌道交通場站及周邊土地資源，并且獲取土地之后，為彌補自身在綜合開發能力、資金、運營等方面的差距，提升綜合開發效率、提升綜合開發物業的品質，我們提出，一定要尋找最專業最優秀的優質開發企業，形成雙贏。同時，在土地資產轉讓過程中，我們強調一定要嚴格按照國有資產管理辦法，通過公開、公平、公正的第三方產權交易平臺，尋找合作伙伴，公開競爭形成交易價格，在取得土地收益的同時，完成更好的城市綜合體作品。

（根據顧偉華在城市軌道交通投融資機制創新研討會的發言錄音整理，本文為節選）