公路養護管理問題與策略研究

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養護管理問題與策略研究

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養護是國家道路交通系統高效運營的有效保障。近幾年，隨著我國公路基礎設施建設的快速推進，公路養護管理方面的問題日益凸顯，嚴重制約了公路事業的可持續發展。為了提高公路養護管理水平，針對當前我國當前公路養護管理中存在的問題，從問題的根源進行深入分析，提出相關建議和策略。

公路養護；養護機制改革；養護管理

0　引言

隨著經濟的飛速發展和基礎設施建設的快速推進，我國已建成公路里程數不斷攀升，截至2014年底，我國公路通車總里程為446.39萬km[1]，已超過美國，躍居世界第一。由于管理機制、資金保障、專業技術等原因，導致了公路養護生產效率和資金使用效率較差，養護運行機制缺乏生機和活力，使得我國公路養護管理狀況十分令人擔憂，“重建設，輕養護”現象十分嚴重，嚴重制約了公路事業的可持續發展。

1　現有公路養護管理中存在的問題

我國公路資產所有權為國家、使用權具有公共性，傳統的公路養護服務長期由政府直接生產和提供，養護機構定位為事業單位性質。由政府壟斷從養護管理到生產全面負責的方式向全社會提供[2]。但是隨著社會主義市場經濟的發展，這種模式的弊端日益顯現，制約公路事業的健康發展，存在問題如下：

1.1管養合一，政企不分

長期以來，傳統觀念認為公路具有社會公益性和基礎性，公路管理機構既擔負著公路管理的行政職能，又承擔著公路養護、施工等生產任務，是政事企合一的管理體制。這種計劃經營管理模式造成競爭意識單淡薄、生效效率低下[4]。不僅影響了公路事業的發展，也不利于完善市場經濟體制。公路的資金撥付和事權、管理權的脫離造成了公路養護工作的事企部分在管理與生產上的不清晰。

1.2養護運行機制落后

目前我國公路的養護與管理大多仍采用事業型的管理體制，養護經費依靠上級撥付，資金支付采用撥款方式[4]。這不利于社會市場形成，不利于社會融資，嚴重影響養護技術的革新與管理機制的創新，制約著養護質量的提高和養護規模的擴大。

1.3缺乏科學性和規范性

我國的公路事業一直“重建設輕養護”[3]，在平時養護管理時，缺少科學合理、行之有效的養護計劃，平時養護無規律，施工不規范，等到顯現出來的時候，再出些大力氣進行短時間的養護，造成公路使用壽命不達標，養護成本居高不下等問題。

2　國外先進案例

2.1美國

美國高速公路由聯邦政府進行宏觀管理，具體的養護工作委托州及地方公路部門。其公路養護分為交通維護和專項養護兩大類。

交通維護：日常性路面檢查、清理，類似我國養護巡查、小修保養和緊急情況的處理。交通維護有兩種運營形式：

（1）州公路管理機構直接設立巡查快隊負責，每個小隊配備養護裝備，并在沿線設置服務區。一般將公路劃分為段，每個巡查快隊3～5人，負責8～10 km，每10～12個小隊設一個督察員，公路平均每60 km設置一個服務區。

（2）州公路管理機構整體發包給私人養護公司。合同費用是固定的，由公路管理機構一次付清，養護公司按照技術標準進行養護，并承擔不可預測的成本風險，效益顯著。

專項養護：包括大中修和特殊專項養護工程。公路管理機構委托專業的養護公司承擔養護作業，監督合同的執行和驗收[5]。

2.2英國

英國干線公路養護由公路局統一負責，實行三級管理體制，各級管理機構的職責主要是進行公路養護的技術、財務和合同管理，但沒有自己的施工隊伍。養護工程的具體施工及專項路況檢測工作，視工程規模大小，分別采取公開招標、邀請招標和指定承包三種方式。

2.3德國

公路養護以地方為主。州政府設公路局，公路局設聯邦高速公路管理段（每段養護高速公路里程為55 km左右）和聯邦公路管理段（每段養護普通公路里程為215 km左右）。州以下的縣鄉公路大多數委托州公路管理局代養，少數由縣公路工程處負責養護。

德國公路養護分為四級，只有第四級也即最高級的養護工程（翻新或大修）才向社會招標，其它低等級養護主要由聯邦高速公路管理段或聯邦公路管理段直接承擔。

2.4小結

從這些經驗實例中可以看出，發達國家公路養護管理市場化有以下特點：

（1）日常性養護

發達國家日常性養護包括完全市場化和不完全市場化。如英國和瑞典實行完全市場化的日常性養護，與其他養護工程實現市場資源配置。而有些國家采取不完全市場化的日常性養護，部分日常性養護仍有政府管理的專業養護機構承擔，但單項發包的仍采用市場化招標方式選擇私人公司承包。

（2）完善的合同管理

合同期限長：新西蘭和英國基于產出的合同通常為3～5 a，而基于績效的PSMC合同在新西蘭和澳大利亞合同期固定為10 a。英國的DBFO采購模式特許經營期為30 a，馬來西亞南北高速公路的特許經營期也是30 a。特許經營期最長的市場加拿大多倫多407公路，為100 a。

合同針對性強。澳大利亞為適應不同路網不同養護需求的公路養護合同，分別制定了一次邀約合同、路面性能規范養護合同、計劃定額合同、賠償合同等。而且這些養護合同的內容從“基于對投入的要求”轉向“基于對產出的要求”，更加注重產出質量和效果。

（3）有效的養護中介組織

發達國家在養護市場化過程中，均高度依仗中介組織和機構的作用。如美國各州公路工作者協會，它制定了一系列公路維修養護和養護機械的技術標準和規范，如《養護手冊》、《路面修復手冊》等。此外還有英國的養護代理咨詢公司、新西蘭的咨詢顧問機構等。

3　公路養護與管理的對策

3.1加快公路養護體制市場化改革

隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，傳統的公路養護管理體制已不符合當前我國社會主義市場經濟發展的需要，也無法適應公路養護管理發展的客觀要求，已成為制約我國公路事業發展的瓶頸。因此急需對我國公路養護行業體制進行改革，明確“事企脫鉤，管養分離，轉換機制，減員增效”的改革總體要求，培育市場環境，鼓勵優質企業進入，并逐漸將養護生產部門則剝離出去，只保留養護管理機構，對養護工程實行招標承包，實現養護管理走向社會化。養護工作由管理處負責，綠化工程、日常小修保養工作交由相對固定的專業公司負責，專項工程和大修工程向社會公開招標?！肮莛B分離”使高速公路管理結構從日常養護生產中解脫出來，集中精力做好路況調查、計劃編制、質量監督、招投標等工作，這種模式目前在吉林、上海等地已經實施，效果較好。

3.2提高養護機械化水平

機械替代人力是一種一種創新，可以大大的節約工作時間，對環境的污染也會減小到很多。由此可見，養護機械化是公路現代化的必由之路，是實現公路使用功能，提高服務水平的關鍵。因此必須不失時機地搶抓目前我國公路大發展的機遇，立足養護作業機械化、專業化，不斷提高公路養護機械的裝備率、配套率。

3.3提高養護管理的科學性和規范性

公路承受較大的交通負荷，路況不斷變化，其養護作業多樣且技術復雜，必須走養護科學化、規范化之路。需加強施工過程的檢查和質量監督，工程的驗收必須按相關規范的要求進行，確保養護工程能符合公路的設計標準，維持公路的運營標準和服務水平。

同時，公路養護是一個長周期項目，科學化的養護不僅能夠提高公路的使用壽命，還能夠使養護成本顯著下降。要根據現有的公路的標準、質量、實際路況、交通量大小及其他經濟技術參數，制定詳細的年度養護計劃，并綜合考慮施工項目的季節性將其分解為季度養護計劃，再按照“先預防后處治”、“先重后輕”、“綜合處治”的基本原則編制月度養護計劃，并嚴格按計劃執行養護工作。從而有效提高養護管理的科學性。

3.4建立養護工程監管、考核體系

養護管理部門應該結合工程實際，建立一套完整的養護工程監管、考核體系，從養護計劃完成率、施工進度、質量、成本、安全等多方面出發制定相關控制指標，按季度對養護單位進行考核，通報考核結果，并依此對養護單位進行獎懲。從而有效保障公路養護工程的施工質量。

4　結　論

隨著我國公路建設進程的加快，公路養護的工作任務更加艱巨，因此急需對公路養護管理體制進行完善和改革，相信通過上述措施，提高公路養護的市場化、機械化、科學化和規范化水平，能夠使得我國的公路養護更加及時，更加規范。

[1]中國公路水路交通運輸發展報告(1978-2012)[R].

[2]陳松儉.基于我國高速公路養護管理體制分析[J].技術與市場, 2015,22(9):236-237.

[3]蔣玲.探析公路養護管理體制的改革[J].新建設:現代物業, 2015(5):6-7.

[4]劉少偉.公路養護體制及運行機制改革的研究[D].陜西西安:長安大學,2005.

[5]鄭娟.公路養護市場化改革研究[D].陜西西安:長安大學,2008.

U418

B

1009-7716（2016）10-0098-02

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2016.10.030

2015-12-25

慈維超（1979-），男，天津人，工程師，從事公路工程建設與養護管理工作。