循環(huán)經濟政策分析—以張家港冶金工業(yè)園為列

陶高偉

摘 要：循環(huán)經濟，它按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質循環(huán)和能量流動規(guī)律重構經濟系統(tǒng)，使經濟系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質循環(huán)的過程中，建立起一種新形態(tài)的經濟。循環(huán)經濟的發(fā)展離不開一定的政策體系條件，同時由于經濟負外部性的存在，循環(huán)經濟的發(fā)展受到限制，因此，需要政府介入，對循環(huán)經濟發(fā)展進行干預。本文結合張家港冶金工業(yè)園實際，對現有循環(huán)經濟政策進行分析，并提出促進冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經濟的改善建議。

關鍵詞：循環(huán)經濟 政策分析 冶金工業(yè)園 改善建議

前言：循環(huán)型工業(yè)園區(qū)，主要是用循環(huán)經濟的理念來指導工業(yè)園區(qū)的發(fā)展、規(guī)范園區(qū)的經濟運行和生產過程。與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)不同，循環(huán)型工業(yè)園區(qū)主要有生態(tài)環(huán)境、循環(huán)產業(yè)鏈、園區(qū)服務機構和公共設施等構成[1]。冶金工業(yè)園位于張家港市北部，緊鄰“黃金水道”長江，具有良好的岸線、港口資源和基礎設施條件，同時享有廣闊的長江腹地。冶金工業(yè)園是國內首家以冶金產業(yè)為主導產業(yè)的省級特色工業(yè)園區(qū)，現有工業(yè)企業(yè)600多家，形成了產業(yè)布局相對集中的冶金、鋼鐵生產群，具有一定的產業(yè)集群優(yōu)勢。2005年10月，冶金工業(yè)園被批準為國家產業(yè)園區(qū)循環(huán)經濟試點第一批單位，成為全國第一批十三家循環(huán)經濟試點產業(yè)園區(qū)之一。圍繞著國家提出的生態(tài)文明建設“五位一體”的總體戰(zhàn)略部署，園區(qū)積極按照生態(tài)化、循環(huán)化和低碳化的要求發(fā)展循環(huán)經濟，并于2013年9月17日被列入省級循環(huán)化改造示范試點園區(qū)。

一、冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經濟國家、地方政策基礎

冶金工業(yè)園產業(yè)發(fā)展是以冶金行業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)為主，多是資源消耗量很大的資源密集型產業(yè)。隨著園區(qū)經濟飛速發(fā)展，資源消耗飛速增長，目前園區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)總能耗占整個張家港市的65%左右，占整個蘇州市的20%左右，受到資源形勢及區(qū)域環(huán)境承載力的影響，推進循環(huán)型工業(yè)園區(qū)建設刻不容緩。但是循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的發(fā)展既需要前期的規(guī)劃布局，更需要國家和地方配套政策的大力支持及機制的完善跟進。

從國家政策來看，循環(huán)經濟發(fā)展涉及的法律法規(guī)有《循環(huán)經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《太湖流域管理條例》等；規(guī)劃引導方面有國家“十一五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃等；鼓勵、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《產業(yè)結構調整指導目錄（2011）》、高耗能落后機電設備（產品）淘汰目錄（第一、二、三批）、針對各重點行業(yè)制定的單位產品能耗限額標準；激勵政策方面有財稅〔2015〕78號、《節(jié)能技術改造財政獎勵資金管理暫行辦法》等。

從地方政策來看，循環(huán)經濟涉及的法規(guī)有《江蘇省節(jié)約能源條例》（2011），規(guī)劃引導方面有《江蘇省“十二五”循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃》、《張家港“十一五”規(guī)劃》、《張家港“十二五”規(guī)劃》、《張家港市節(jié)能規(guī)劃（2012-2015）》、《江蘇揚子江國際冶金工業(yè)園循環(huán)經濟示范園區(qū)建設規(guī)劃（2004）》、《江蘇揚子江國際冶金工業(yè)園循環(huán)經濟規(guī)劃（2011）》等；鼓勵、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《江蘇省工業(yè)和信息產業(yè)結構調整限制、淘汰目錄和能耗限額（2015）》；激勵政策方面有《江蘇省省級工業(yè)和信息化產業(yè)轉型升級專項資金管理辦法》、《張家港市節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經濟專項資金管理辦法》等。

二、冶金工業(yè)園循環(huán)經濟發(fā)展目標

根據循環(huán)經濟理論和工業(yè)生態(tài)學原理，依托區(qū)內、區(qū)外項目的縱向延伸，建立各生產廠家之間的鏈接關系，形成比較完整的產業(yè)鏈；統(tǒng)一規(guī)劃布局，通過相關產業(yè)的橫向拓展，形成關聯(lián)度高的企業(yè)群落，促進以冶金工業(yè)為主導的產業(yè)基地的發(fā)展和完善；在鋼鐵冶煉業(yè)的基礎上，大力發(fā)展后道加工和相關產業(yè)以及環(huán)保綜合利用項目，形成園區(qū)集聚效應和綜合效應，高標準建設現代化工業(yè)園區(qū)；遵照“全面管理、污染預防和持續(xù)改進的原則”，全面推行ISO14000系列標準，積極推進清潔生產，將揚子江冶金工業(yè)園建成以循環(huán)經濟方式運行的生態(tài)工業(yè)園[5]。

三、冶金工業(yè)園循環(huán)經濟政策體系存在問題分析

（一）法律法規(guī)方面

目前，循環(huán)經濟國家有關法律法規(guī)的實施對象多集中在企業(yè)，針對整個園區(qū)的配套政策缺失，沒有一個政策引導企業(yè)加入循環(huán)型工業(yè)園區(qū)，導致園區(qū)無法有效構建區(qū)域循環(huán)產業(yè)鏈。循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的產業(yè)鏈仍舊依托企業(yè)自身配套相關企業(yè)來完成資源的一個循環(huán)利用，由于企業(yè)的局限性和利益至上性，導致其配套資源綜合利用企業(yè)的技術性、全面性無法和專一處理資源循環(huán)利用的大型企業(yè)相比，從而導致固體廢棄物處理成本較高，資源回收效率較低。而循環(huán)經濟地方政策的資金扶持多集中在節(jié)能減排方面，也就是末端治理支持較多，對于企業(yè)實施資源循環(huán)利用項目及新建循環(huán)利用企業(yè)的支持較少。另外某些環(huán)境法規(guī)嚴格限制污染性項目的實施，而這些項目恰恰是完成循環(huán)產業(yè)鏈的關鍵一環(huán)，這從另一方面也制約了循環(huán)型園區(qū)產業(yè)鏈的構建。

（二）生態(tài)管理機制方面

目前園區(qū)的節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經濟領導小組由企服科、環(huán)保辦、宣傳辦、科技辦、秘書科、統(tǒng)計站等多部門組成，組長為冶金工業(yè)園管委會主任，副組長為經濟服務局（安全環(huán)保局）局長。由于經濟服務局（安全環(huán)保局）具體管理企業(yè)節(jié)能減排工作，因此日常工作由經濟服務局（安全環(huán)保局）牽頭，但是由于園區(qū)各辦公室、局是相互獨立的，沒有一個統(tǒng)一協(xié)調的辦公室來協(xié)調解決各類問題，導致園區(qū)推進循環(huán)經濟存在一定程度的溝通問題。比如規(guī)劃局負責園區(qū)規(guī)劃，發(fā)改局負責項目引進，經濟服務局（安全環(huán)保局）負責企業(yè)的節(jié)能減排、資金扶持等后續(xù)服務，各部門的獨立性最終導致循環(huán)經濟產業(yè)鏈無法有效整合。另外由于園區(qū)各部門人員變動頻繁，導致節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經濟領導小組成員需要經常更新，對推進循環(huán)經濟工作產生了一定影響。

（三）產業(yè)規(guī)劃方面

園區(qū)目前的規(guī)劃是以冶金行業(yè)循環(huán)產業(yè)鏈為主，近年來通過節(jié)能減排等一批重點項目的實施，園區(qū)資源利用效率已經得到了較大的提高，但總體上看，仍然存在資源消耗大，附加值低、產業(yè)鏈條短等問題，區(qū)域環(huán)境承載力依舊面臨著較大的挑戰(zhàn)。一是產業(yè)結構方面，由于園區(qū)的產業(yè)結構以冶金行業(yè)為主，產業(yè)鏈配套多是圍繞冶金行業(yè)的，其他行業(yè)的循環(huán)產業(yè)鏈基本沒有。二是循環(huán)產業(yè)鏈方面，園區(qū)的產業(yè)鏈循環(huán)多集中于冶金企業(yè)內部的循環(huán)，企業(yè)與外部企業(yè)之間的循環(huán)較少，并且上下游產業(yè)鏈企業(yè)較為分散，缺乏集聚效應。另外園區(qū)現有產業(yè)鏈技術單一，部分產業(yè)鏈接主要集中在冶金行業(yè)幾家龍頭冶金企業(yè)及其配套子企業(yè)中。因此目前園區(qū)缺乏針對產業(yè)鏈上下游企業(yè)的一個集中部署規(guī)劃，缺乏協(xié)調性政策引導。

（四）財稅政策方面

目前國家及地方政府已經出臺了一系列扶持政策，如對節(jié)能改造項目給予補貼，對開展資源綜合利用的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠，但是還是存在一些不足，一是針對中小型循環(huán)經濟項目的激勵政策較少，由于國家層面的政策扶持多針對大型循環(huán)經濟項目，對于棄物綜合利用的量都有很高的要求，企業(yè)實施的小規(guī)模資源循環(huán)利用顯然達不到要求，地方政府雖然出臺了一些政策，但是由于循環(huán)經濟項目界定方面存在一定的難度，最終企業(yè)實施中小型循環(huán)經濟項目很難得到政策優(yōu)惠。二是資源綜合利用稅收優(yōu)惠目錄更新較慢，已經遠遠跟不上循環(huán)經濟的發(fā)展。

（五）技術信息支撐方面

冶金工業(yè)園循環(huán)經濟建設所依賴的循環(huán)經濟技術水平低下，大多局限于末端治理方面，缺乏現代科技的有效支撐，如清潔生產技術、資源綜合利用技術、資源重復利用和替代技術。另外由于園區(qū)沒有建立循環(huán)經濟信息公共平臺，使得園區(qū)企業(yè)之間缺少聯(lián)動，循環(huán)經濟產業(yè)鏈構建協(xié)調還存在不足，資源綜合利用效率不高。

四、冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經濟政策優(yōu)化建議

（一）健全政策法律體系

目前我國的循環(huán)經濟政策法律體系離日本、德國等循環(huán)經濟強國還有很長一段距離，循環(huán)經濟政策法律體系急需進一步完善，使其能真正推動循環(huán)經濟發(fā)展及生態(tài)園區(qū)建設。一是循環(huán)經濟政策導向應從政府主導轉向政府、企業(yè)、社會團體及個人多方面協(xié)作；二是國家應該加大針對循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的政策激勵，提高企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)的積極性；三是完善循環(huán)經濟法律法規(guī)，進一步明確地方政府、園區(qū)管理部門和企業(yè)在推進循環(huán)經濟發(fā)展中的責任和義務。

（二）強化技術信息支撐

循環(huán)經濟產業(yè)鏈的形成離不開循環(huán)經濟關鍵技術的發(fā)展，目前這些技術很多都掌握在國外及國內大型企業(yè)。冶金工業(yè)園周邊具備龍頭企業(yè)的國家級技術研究中心及豐富的教育資源等優(yōu)勢，因此園區(qū)可以以本地高校、循環(huán)產業(yè)鏈企業(yè)、地方政府主管部門、園區(qū)主管部門為依托，建立循環(huán)經濟產業(yè)聯(lián)盟。聯(lián)盟主要完成以下幾方面功能：一是引進循環(huán)經濟關鍵技術，由園區(qū)主管部門根據產業(yè)鏈企業(yè)需求，洽談引進相關循環(huán)經濟關鍵技術；二是引進資源循環(huán)利用高端人才，由園區(qū)主管部門負責考察、調研，地方政府、園區(qū)政府出臺配套人才補貼政策。園區(qū)主管部門根據人才實際提供相關平臺。如將人才引薦給產業(yè)鏈企業(yè)，由本地企業(yè)出資金、場地，引進人才提供技術，或者園區(qū)主管部門協(xié)助人才獨自成立企業(yè)，并做好產業(yè)鏈企業(yè)的溝通協(xié)調；三是做好人員培訓。由園區(qū)主管部門聯(lián)系循環(huán)經濟領域的專家為園區(qū)產業(yè)鏈企業(yè)高層及政府相關職能部門人員進行培訓，提高企業(yè)管理者對循環(huán)經濟的認識，從而正確引導園區(qū)完善循環(huán)經濟產業(yè)部署及企業(yè)加快循環(huán)經濟發(fā)展進程；四是建立信息服務平臺，為園區(qū)產業(yè)鏈企業(yè)提供資源共享、信息查詢和網上幫助。

（三）完善財稅政策措施

財稅政策是生態(tài)園區(qū)及企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的外在動力，對促進資源節(jié)約和綜合利用起著重要的作用。目前園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展還需要政策扶持力度的持續(xù)加強：一是需要國家有關部門加快推進資源綜合利用稅收優(yōu)惠目錄的更新速度，從而使更多循環(huán)經濟企業(yè)得到政策扶持；二是需要地方政府及園區(qū)政府加大循環(huán)經濟項目扶持配套力度，進一步細化項目實施層次，按照項目貢獻度給予政策支持。

（四）調整園區(qū)產業(yè)規(guī)劃。

產業(yè)規(guī)劃對于構建循環(huán)型工業(yè)園區(qū)起著舉重輕重的作用，考慮到園區(qū)以冶金行業(yè)循環(huán)產業(yè)鏈為主的實際，改進措施如下：一是通過引進優(yōu)秀的廢棄物處理補鏈企業(yè)，延伸原有循環(huán)經濟產業(yè)鏈；二是規(guī)劃新的循環(huán)經濟產業(yè)鏈條，如玻璃行業(yè)、機械行業(yè)等產業(yè)鏈，使之與冶金行業(yè)產業(yè)鏈完成有效對接，從而完成園區(qū)整個區(qū)域的大循環(huán)；三是限制高能耗高污染企業(yè)進駐園區(qū)，降低傳統(tǒng)行業(yè)對環(huán)境的壓力。

參考文獻：

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[2]王朝全.李仁方.胡樹林等.2015.機制與對策：循環(huán)經濟之中國探索.北京：科學出版社

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[4]謝海燕.2010.中國循環(huán)經濟政策體系研究報告.北京：知識產權出版社

[5] 武漢科技大學.2011.江蘇揚子江國際冶金工業(yè)園循環(huán)經濟規(guī)劃