福建省林業生態補償中的金融制度研究

林曉薇

(福州外語外貿學院財會系，福建 福州 350202)

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福建省林業生態補償中的金融制度研究

林曉薇

(福州外語外貿學院財會系，福建 福州 350202)

福建省在全國率先推進集體林權改革，探索建立林業生態補償機制。當前，財政主導的生態補償資金具有較大壓力，應繼續深化發展金融工具，可采取森林資源的證券化，采取入股分紅的方式，增量籌集生態補償資金和經營資金。深入推進林權低息長期抵押貸款。完善林業保險，降低商業林地開發經營的風險。有條件的地方可采取PPP合作的方式，解決森林開發項目的融資問題，促進森林保護性開發的可持續發展。

林業生態補償；金融制度；福建省

生態補償是對生態功能認同的物質化，是環境資源受益人、國家、社會、其他組織對因生態保護而利益受到損害或者付出經濟代價的人給予的經濟補償。林業生態補償是生態補償制度的重要組成部分。加強林業生態補償是保護森林資源、推進水土保持以及凈化空氣的重要舉措。當前，眾多學者對林業生態補償制度進行研究，研究結果對林業生態補償制度的完善具有重要的導向作用。如認為生態補償的理論基礎有外部性理論和公共物品理論[1]。森林生態補償的域外實踐與經驗也是學者關注的重點，主要討論美國、哥斯達黎加、墨西哥等國的森林生態補償實踐。不同的學者還結合本省森林生態補償的實踐提出森林生態補償制度存在的問題：如補償資金籌措渠道單一，生態補償還未形成多元投資機制。補償費用與管護支出不對等、補償資金管理存在問題等[2]。但是研究成果主要集中于財政性生態補償，提到的生態補償標準單一、資金有限、生態補償制度缺乏評價等都是建立在財政資金補償的基礎上。林業生態補償較多的采用財政生態補償，無法滿足日益增長的補償需求，補償資金的缺口日益增大，補償的持續性具有壓力。因此，在進行林業財政生態補償的同時，應當引入金融補償機制，充分發揮財政金融的互補作用。學術界少量文獻提到森林生態補償引入金融，雖然提到環境金融、金融保險等，但都不夠具體，操作性和借鑒性不強。本文以福建省林業生態補償為例，探討金融介入林業生態補償的具體路徑。

一 福建省林業生態補償的發展歷程與存在的問題

(一)福建省林業生態補償發展歷程

為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》(中發[2003]9號)精神，福建省委省政府較早開展林業改革與建設，提出“生態公益林保護、沿海防護林、綠色通道和城鄉綠化一體化、森林災害防治和生物多樣性”等五大工程。并提出“建立速生豐產林、豐產竹林、珍貴樹種和名特優經濟林、種苗和花卉、森林食品和藥材”等基地。集中發展“人造板、制漿造紙、林產化工、木竹制品和森林旅游業”等產業。此后，福建省委政府繼續深化林業改革，對經營方式、采伐等都根據時代發展做出規定。為保證林業改革的成功，福建省較早提出并實行林業生態補償，由摸索到逐漸完善。大致經歷如下發展歷程：

2004年在《關于加快林業發展建設綠色海峽西岸的決定》提出:“建立森林生態效益補償資金制度。按照政府投入為主，受益者合理承擔的原則，多渠道籌集森林生態效益補償資金。森林生態效益補償資金的主要來源：中央財政補助資金。福建省市各級政府安排的財政資金。”如2005—2007年，福建省財政每年新增1500萬元用于生態資金補助。2007年籌措8590萬元進行統一管理。同時在2007年提出“實施江河下游地區對上游地區森林生態效益補償。以2005年城市工業用水和生活用水量為依據，綜合考慮生態區位及其對流域的貢獻大小和經濟發展水平，確定福州市、廈門市、泉州市等各設區市承擔補償資金額度”。

在積極籌集財政資金的同時，福建省也積極盤活林業林地資源。對林業林地開發收取部分費用補充生態補償資金。如2004年提出從利用水資源發電收入中提取的資金和對以森林景觀為主要旅游資源的景點門票收入中提取的資金；2012年提出“通過收取森林資源補償費，適當提高用地成本，控制林地不合理消耗，引導科學合理節約利用林地。從2013年起，對使用重點生態區位商品林、省級生態公益林、國家級生態公益林林地的，分別按照每平方米30元、60元、90元的標準收取森林資源補償費”。

此外，福建省也積極鼓勵社會各界捐贈的資金補充生態補償基金。

隨著支持資金增多和商品林的發展，林業生態補償標準也是逐漸提高的。2007年按照2元/畝標準對全省4294.3萬畝生態公益的所有者進行補償。“2010年起省級以上重點生態公益林補償標準提高到每年每畝12元(省級以上自然保護區15元)，其中江河下游地區對上游地區生態公益林補償標準，從2010年起由原來的每年每畝2元提高到3元。”2012年對經認定符合補助條件的擇伐每畝給予70元補助。2013年起對擇伐作業給予 100 元/畝補助，市、縣(區)財政予以配套。

在使用財政政策時，福建省也積極發展金融支持。如2004年提出林業實行長期限、低利息的信貸扶持政策。各級財政要安排專項資金，按實際貸款規模和年限給予貼息。金融機構對個私造林育林，要適當放寬貸款條件，參照農戶小額貸款政策，擴大面向林業生產經營者的小額信貸和聯保貸款。2009年對林權抵押貸款進行更為細致的規定。2013年提出“將林權抵押貸款業務全部納入福建省小微企業貸款風險補償范圍，按有關規定給予風險補償。并在當年提出有條件的地方，可由市、縣(區)林業投資公司成立林木收儲中心，對林農林權抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權進行收儲，有效化解金融風險。林木收儲中心和林業擔保機構為林農生產性貸款提供擔保的，由省級財政按年度擔保額的1.6%給予風險補償。”

2016年繼續深化金融政策，提出加快開發適合營造林需要的貸款品種，使信貸產品與林業生產周期相適應。推廣林權抵押按揭貸款業務，最長貸款期限可達30年。拓展可抵押林權范圍，將中幼林、毛竹、果樹、設施花卉、苗木等納入抵押物范圍。

另外，福建省還提出林業生態補償的保險制度。如2009年提出完善政策性森林保險制度，健全森林保險保費補貼和省級風險賠償準備金制度。2016年推進森林綜合保險、設施花卉種植保險，依據保險合同約定及時開展理賠，確保受災戶足額獲得賠款，用于恢復生產。

(二)福建省林業生態補償制度存在的問題

綜上，福建省對完善林業生態補償機制做了許多有益的探索。初期以財政資金為主，到當代積極發揮金融的作用，形成財政與金融互補的做法。雖然福建省森林生態補償機制日益完善，但也存在些問題亟待解決。

首先，補償標準偏低，無法滿足公益林管護的需要。即使每畝12—15元的補助，在部分偏遠地區，不能完全滿足管護、育苗等支出，每個護林員獲得實際收入偏低。

其次，補償資金來源渠道雖然多，但以財政資金為主。通過對福建省歷年生態補償資金的梳理不難發現，福建省生態補償資金主要來源于中央和省市財政資金、森林資源發展資金和社會捐贈資金。但主要以財政資金為主。日益增長的補償費用讓財政有難以承受之重。而且還不能實現全面覆蓋。林業生態補償的對象——公益林是公有林，私有林沒有補償[3]。如福建省四大造紙企業，就因為林業新政，需要擇伐而不能皆伐，降低營業收入，處于虧損和盈虧邊緣線。有些繼續掙扎經營，另外些積極轉行，以謀求可持續發展[4]。顯然，林業生態補償制度需要完善。對這些為林業生態建設提供支持的私有林應當提供政策性支持，如減免稅收，或者開展綠色信貸，幫助企業和個人度過難關。

第三，金融工具主要發揮銀行和保險的作用，政策性金融居多，金融工具的多元化有待加強。政策性金融靈活性不強，不能滿足市場多元化需求，而且沒有充分發揮民間資本和社會資本的作用。因此，應繼續深化金融創新，大力發展綠色普惠金融。

二 福建省林業生態補償的金融制度安排路徑

建立森林生態補償，目的是保護森林資源，但并不是絕對禁止森林開發。目前對于森林的規劃主要分為公益林和商品林。對商品林可以進行限制性開發，將保護與開發利用有機結合。但是森林的的培育和開發需要一定的周期，并可能會經歷些病蟲害和災害。因此，對森林的開發，在進行生態補償時，還可以引導金融介入，多元籌措資金，滿足森林開發的需要。福建省應當充分發揮財政與金融的互補和協同工程，促進林業生態補償的可持續發展。金融工具的應用在原有的成果上繼續完善，主要可以有這些制度安排：

(一)推動森林資源的證券化

采取入股分紅的方式，增量籌集生態補償資金和森林開發資金。僅僅依托財政資金的生態補償基金，只是起到補助的作用。不能完全滿足森林防護的需要，也不能完全補助所有利益相關方。因此，應當盤活森林資源，利用林業所具有的土地和林業資源，適當性開發，增強森林本身的造血功能。如可采用入股分紅的方式，獲取分紅收益。如有些地方依托森林公園，開發森林旅游。森林旅游的收入應當進行提取，補充林業生態補償基金。還有些地方開展濕地公園旅游，也提取營業收入補充生態補償資金。森林流通的水域開發的水電站提取資金等。同時，福建省應當深入盤活存量資產，開發多種形式的資產證券化。如林地林權資源的流轉，采用入股分紅的方式，讓龍頭企業或者優勢社會資本、管理人員開發性經營，降低經營風險。私有林或者分散的集體林權通過流轉集中，林業所有人員成為林業開發工人，參與森林維護與管護，能增加收入。

(二)深入推進林權低息長期抵押貸款

森林保護理念由原初的單純保護演變到保護性開發。依托森林可以進行限制性開發。這種限制性開發主要包括：對保護的樹木進行擇伐，既穩定生產，又滿足生產對樹木的需要，如林木造紙、家具制作等。其次，開展苗木經營。再者可以利用森林經營藥材等。但是這些開發性經營需要資金，尤其是樹木和藥材等，需要一定的生產周期，有5年、10年的，甚至有30年的。而且林業投資受到自然因素的影響，具有不確定性，資本循環周期較長，成本核算比較復雜，外部資本啟動概率偏低[5]。商業銀行應當為開發者提供經營貸款。根據福建省已經形成的做法和經驗，商業銀行應當盡量降低貸款利率，降低經營者的成本。福建省政府在生態補償資金充沛時可以進行貼息。當然，為降低商業銀行貸款的風險，福建省應當繼續深化探索林地林權的抵押權，允許林地林權抵押。還可以允許林地林權在不改變用途和性質時進行流轉，讓有能力的企業和社會資金參與。對于政策性銀行福建支(分)行，福建省政府應當應當引導其參與林業林權林地開發的貸款支持。

(三)完善林業保險，降低商業林地開發經營的風險

對林地林權進行開發，有許多不同的風險。主要包括這幾類：首先是病蟲害風險。像苗木、樹木、藥材等，可能因為病蟲害帶來不可估量的損失。其次，是巨災風險。水災、旱災和火災等會對林業開發帶來嚴重的風險，會讓開發者傾家蕩產。最后，是經營性風險。由于投資不力造成的虧損和壞賬。因此，福建省可引導保險公司根據森林資源開發的需要設計相關的保險品種，通過保險保障林業開發者的生產經營。具體來看，可以設計這些保險品種：第一，巨災保險，相應的開發水災險、火災險、旱災險和地震險等。第二是病蟲害保險。第三，食品流通保險。對于經營產生的壞賬，保險公司可以開展再保險服務，降低壞賬承接風險。

(四)引導互聯網金融參與森林生態補償與開發

互聯網金融借助政策春風，如雨后春筍般的發展。當前互聯網金融發展越來越規范。如國家最新發布P2P行業規定，能有效保障互聯網金融的穩定與安全。互聯網金融積累大量的資金。互聯網金融具有“長尾效應”，基于其草根特征和縫隙市場的作用，能覆蓋傳統金融服務盲區，增加金融有效供給，使普惠金融成為可能[6]。福建省有關部門可以引導P2P、P2B以及眾籌金融等參與具有環保屬性的森林開發項目。考慮互聯網金融較多開發中短期理財，因此要對接那種見效快、周期短的項目，如林木盆栽等。通過這種周轉快的項目培育能提高全社會森林開發的積極性和主動性，同時保障互聯網金融的安全，防止大規模的擠兌風險。

(五)吸收社會公眾資金，實現森林資源的可持續經營

打破森林屬于國家管理的固有理念，引進社會團體、個人參與到森林的經營管理之中[7]。建立相應的制度，吸收社會公眾資金，充實生態保護資金，緩解政府生態補償資金的不足。鼓勵民眾出資，成為森林資源的“經營者”，享受參與森林資源的開發、利用、經營與管理的權力，參與項目決策，并享有項目收益的分享權。政府需要通過以法律的形式規定社會組織、部門、個人等出資者的權力與義務，保障利益各方的權益。對于市場效益好的，可以采用PPP的模式，進行政府、金融機構與社會資本的合作，多方面引導金融資本支持林業林地開發[8]。

(六)鼓勵評估機構提供森林資源資產的評估

無論是森林資源的證券化、還是金融機構為森林開發提供貸款與保險，互聯網金融與社會資本的參與，都離不開對森林資源的合理評估和估值。為促進金融制度安排的順利推進，福建省政府應出臺相關的政策，鼓勵評估機構向社會提供森林資源資產評估服務，為森林資源資產在市場流動過程中的真實價值保駕護航，促進森林資源資產市場的良性發展，保障國家、森林資源資產的經營者等各方的權益。

本文以福建省為例，探討金融在森林補償制度中的優勢以及發揮作用的方式，對完善森林補償制度具有重要的意義。金融制度的安排并不限制于本文提到的方式，在實踐中應當積極創新。同時，應當加強政策指導，防止金融介入森林開發的系統性風險，保障金融安全。進一步研究，應關注金融與財政的協同機制，發揮財政與金融的優勢，促進森林生態補償制度的可持續發展。

[1]闕占文.比較視野下的林業生態補償制度[J].經濟問題探索，2011，(7).

[2]金成波.實施生態補償政策對林業發展的影響探討[J].林業科技情報，2015，(3).

[3]程鳳飛，李媛輝.林業生態建設視野下的補償機制[J].蘭州工業學院學報，2014，(2).

[4]穎.福建森林保護傷及林紙企業 業內呼吁政府生態補償[J].福建輕紡，2013，(7).

[5]張媛.森林生態補償的新視角：生態資本理論的應用[J].生態經濟，2015，(1).

[6]李克穆.互聯網金融的創新與風險[J].管理世界，2016，(2).

[7]楊建洲.森林可持續經營的基本途徑[J].林業經濟，2001，(9).

[8]潘華，徐星.生態補償投融資市場化機制研究綜述[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2016，(1).

(責任編校：陳婷)

Study on Financial System of Forestry Ecological Compensation in Fujian

LIN Xiaowei

(Department of Accounting, Fuzhou University of International Studies and Trade, Fuzhou Fujian 350202, China)

Fujian Province takes the lead in promoting the reformation of collective forest rights and exploring the establishment of forestry ecological compensation mechanism. At present, the fiscal-led eco-compensation fund is faced with great pressure, and it is necessary to continue to deepen the development of financial instruments. We could take advantages of the forest resources securitization and profit sharing method, and raise ecological compensation funds and operating funds incrementally. We should promote the forest right of low-interest and long-term mortgage loans in further, and improve the forestry insurance to reduce the risk of commercial forest land development and management. If conditions permitted, some place can adopt PPP cooperation to solve the financing problems of forest development projects and promote the sustainable development of forest development.

forestry ecological compensation; financial system; Fujian province

2016-10-08

林曉薇(1982— )，女，福建福州人，福州外語外貿學院財會系講師，碩士。研究方向：企業財務核算。

F832.7;X321

A

1008-4681(2016)06-0015-03