特定技術創新系統結構與功能分析——可持續創新政策干預的新論據

陳卓淳

(1.華中科技大學管理學院，湖北　武漢　430074；2.文華學院經管學部，湖北　武漢　430074)

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特定技術創新系統結構與功能分析——可持續創新政策干預的新論據

陳卓淳1,2

(1.華中科技大學管理學院，湖北武漢430074；2.文華學院經管學部，湖北武漢430074)

摘要：特定技術創新系統(TSIS)思路認為主流的“市場失靈”和傳統創新系統結構上的“系統失靈”都不足以作為創新政策干預的依據，本文提出以系統功能作為政策分析的基礎。一個TSIS的成功發展必定是結構和功能相互作用的過程,將功能和結構整合納入TSIS分析框架中，可以準確識別技術系統的運行中存在的問題及形成的機制，為激勵政策提供更具體的依據和目標。本文結合中國風電技術發展的實際，說明功能—結構分析框架對可持續技術創新政策干預的意義。

關鍵詞：創新政策；特定技術創新系統(TSIS)；市場失靈；系統失靈；功能—結構分析

1引言

可持續性技術創新，被認為是破解經濟增長過程中出現的負面效應(如氣候變暖、能源供給危機等)的關鍵力量。雖然當前具有可持續特點的創新很多，每一種技術的發展狀態和存在的問題各不相同，但相同的是，這些新技術由于處于不太成熟的階段或是其應用成本太高，在當前不具備參與市場競爭的能力。如何采取有效的措施對有潛力的可持續技術進行扶持實現可持續發展，是當前創新政策干預需要解決的問題。

隨著創新系統(Innovation System，IS)理論提出后，創新政策分析的一個重要的論點是：在主流的新古典“市場失靈”思路指導下的政府干預觀點及其籠統的中性的創新激勵政策，是不足以推動新技術的形成，發展和擴散的[1]。IS理論認為創新政策干預不僅要確保市場能有效發揮作用，更要解決根植于創新系統以及制度之中的結構問題，從系統結構上提出創新過程中可能存在“系統失靈”的觀點。近年來特定技術創新系統(Technology Specific Innovation System，TSIS)及其“系統功能”分析法日益受到關注，作為可持續技術創新分析的主要研究思路為國外學者所重視。

雖然市場失靈思路讓人們獲得了有益的洞見，但提出的多是覆蓋了整個經濟的中性激勵政策，作為創新政策依據過于抽象，對創新發展的實際和具體要求，無法為政策制定者提供有力的指導。因此當前研究創新和技術的學者幾乎都拒絕將該思路作為政策行動的基礎[2]。

2創新政策干預的依據：創新系統思路的發展

2.1　傳統IS的結構分析

IS思路作為對新古典經濟學在創新分析上不足的一種回應，引入了系統，網絡和演化經濟學的相關論點，建立的分析框架，所強調的恰恰是主流分析中所缺乏的特征。創新系統被定為公共或私人機構組成的網絡，它們的活動和互動會帶來新技術的開發、引入、改變和擴散。基于對系統邊界的界定不同，學者們提出了不同的創新系統概念[3-5]，根據分析方法和關注的核心不同，TSIS思路之外的其他創新系統被稱為傳統IS[6]。

一個創新系統，不論如何界定，都是由一組結構要素構成的，學者們認同新的創新系統形成是包括行為人、網絡、制度和基礎設施這四大結構相互作用和發展的過程[7]。結構要素一旦出現問題或不足，可能引發一系列的反應和互動，阻礙甚至瓦解整個系統的發展，即存在“系統失靈”。傳統IS的研究者從四大系統結構上展開分析，提出了不同的系統失靈。基于文獻[2,7-9]，表1對其類型及形成機制進行了歸納。

傳統IS討論的不是新古典強調的(由增長、就業等衡量的)創新結果，而是創新系統的整體運行及促使創新出現和擴散的決定因素，認為政策的作用就是減弱或消除系統失靈。系統失靈替代市場失靈概念，迅速為學者和政策制定者接受，成為創新政策干預的新論據[8]。

然而該思路在分析對象和應用上也存在一定的局限性：①雖然IS的理論基礎是互動學習和演化經濟學，但多數分析都具有準靜態特征，重點是比較不同國家或地區IS的社會結構，來解釋不同系統的表現差異及原因[6]；②傳統IS的解釋力主要放在系統結構層面和制度部分上，對系統微觀層面的行為解釋力較弱，無法很好分析具體技術創新成功或失敗的原因及機制；③系統失靈的論點提出后得到了極大關注，歐盟和OECD一些國家明確宣布運用IS思路作為其創新政策的分析框架和指導準則，但政策形成的依據依然多是基于市場失靈思路[10]。因此，實際的政策操作層面上作用依然有限。

表1　結構分析：系統失靈的機制

續表1

2.2　特定技術創新系統的功能分析

近年來，TSIS思路運用其系統功能分析法成為新的關注點。TSIS是在特定的制度設施條件下，由特定技術中相互作用的行為人構成的網絡，其目的是為了該技術的形成、擴散和利用[6]。該思路認為，傳統的IS僅僅強調系統結構及系統問題是不夠的，還需要對系統的動態變化過程給予更多的思考[6]。一個技術創新系統在形成之后，系統內會發生大量的活動，要映射所有的內容是不可能的；因此，需要納入考量的是那些關鍵的活動，這些活動被稱為系統功能。

學者們先后提出了不同的系統功能組合，其中Bergek等在綜合文獻的基礎上，總結了7大系統功能：企業(家)的實驗活動F1、知識的建立和擴散F2、搜索導向F3、市場形成F4、資源調動F5、合法性的確立F6，以及正外部經濟的發展F7[6]。每一個功能都與技術創新過程的一個特定方面相關，可由一些實際的活動指標來體現。這些系統功能在一個技術創新系統中并不是完全獨立發揮作用的，功能之間表現為一種非線性的多重互動。系統功能分析法很快作為創新系統理論的一個拓廣，被國外學者應用于可再生能源技術創新系統的發展歷程的實證分析及其創新政策指導[11-13]。

目前，國內學者對IS理論和實證研究頗為豐富，但多是在國家、區域及產業層面展開的。近年，已有學者開始運用產業創新思路分析中國的光伏和風電等的發展，并對IS文獻做了較全面的梳理[14-15]。但對TSIS的關注仍相當有限。

3結構分析與功能分析的統一：具體創新政策的干預依據

上文的分析表明，IS的結構分析和TSIS的功能分析是在相對獨立的系統界定中提出來，并指導創新政策分析，但兩者都是基于系統的演化的視角來解釋技術創新的變化和發展過程。相對于其他IS概念，TSIS既不受國家地域邊界的約束，又可跨越產業部門的范疇，因而它是最具動態性的一個。本文也正是在這一創新系統層面上展開對系統結構和系統功能的整合及其政策指導意義的分析。

3.1　TSIS:結構與功能的統一

結構分析的系統失靈思路極大地彌補了市場失靈的不足，但每一個TSIS的發展都具有其獨特性，而且同一個系統在不同的發展階段面臨的問題還會改變。因此，對一個TSIS而言，如何識別不同時間點上存在的具體系統失靈，為具體的政策干預提供依據，就成為亟待解決的問題。而功能分析恰恰是強調系統內的活動和變化過程的重要性，通過對系統中7大功能的實現狀態和互動關系來識別功能不足及其阻礙機制，以此作為政策分析的基礎和方向。因此，兩者的目標是統一的，而關注的重點是互補的。

表面上，TSIS似乎完全忽略了系統結構的作用，放棄了“系統失靈”思路，甚至有的學者擔心這會導致對創新的分析陷入所謂的“功能主義”(functionism)的危險[16]。但是我們認為恰恰相反，每一種系統功能都是系統構成要素相互作用的即時表現。事實上，如果不通過分析結構要素對創新過程及其活動的影響，是難以評判一個具體的結構要素是“好”或是“壞”。比如，我們無法直接斷定已存在的一個強大的網絡對一個TSIS 而言，是有益的，還是會構成強網絡失靈[16]。這意味著系統失靈是通過系統功能表現出來，通過對系統的功能分析，可以進一步探究具體結構因素是怎樣引起功能的變化及互動，從而阻礙或促進了系統運行。同時，系統功能是在系統結構的相互作用中形成的，系統功能的改變必定會引起結構要素發生新的改變。因此，一個TSIS成功發展必定是結構和功能相互作用相互影響的動態過程。TSIS通過更細化的視角，通過可觀察的創新活動將結構問題體現出來，因而系統失靈和功能不足在一個TSIS中是統一的。

3.2　功能—結構分析框架舉例

對于一個TSIS，我們可以通過觀察和分析它的實際運行，識別系統中的功能運行狀態和模式[13,17]，對于弱勢的功能，可以進一步通過對四大結構要素的分析及存在的失靈問題；也可以從具體的結構要素出發，分析其對系統功能的影響，探討導致功能不足的原因和機制，從而為制定和實施恰當的政策提供現實指導。TSIS思路的功能分析法提出后，學者們對一些國家新技術和可持續技術情況進行了研究。我們將根據這些實證研究結果，進一步解釋功能—結構的統一與整合的可能性。由于文獻的約束和文章篇幅的限制，我們無法對每一種功能提供完整的系統失靈實證，僅以企業(家)的實驗活動和資源調動為例，旨在提供可行的分析思路，具體見表2，表3。

實證舉例表明，對于一個TSIS，同一功能的不足可能是一種或多種結構上的系統失靈導致的，而同一類系統失靈也可能同時引發多個功能表現不佳(如表2和表3中提到的，CCS研究中互動失靈同時導致了-F1，-F3)。找到了阻礙技術發展的關鍵問題，才能實施有的放矢的干預措施。一旦政策實施帶來了功能或結構的改善，就會通過功能—結構之間的互動引致系統進入良性發展的勢態，加速系統的發展。德國的生物質能混燒技術在結構調整后就經歷了功能—結構的惡性互動向良性互動轉變的過程[19]。

表2　功能—結構分析框架：企業(家)的實驗活動

4功能-結構分析的簡單應用

為實現可持續發展，中國政府制訂了積極的可再生能源發展目標和政策。在政策的激勵下，以風電和光伏發電為代表的新能源技術取得了矚目發展，但它們依然面臨著各樣的阻礙和問題。功能—結構分析框架提供一個有力的分析視角來解讀這個領域的發展。

下面以中國特許權招標制度對陸上和海上風電技術發展的影響為例，簡要地說明該分析框架的解釋力，為后續的研究拋磚引玉。

當前中國陸地風電技術創新系統已經基本建立起來[15]。期間有一項制度安排功不可沒,即自2003年開始的風電特許權招標制度。

首輪及后續幾輪招標對風電企業而言并不理想，特別是競爭導致的過低招標價格。從TSIS功能—結構分析的視角來看，在結構上該制度是有一定問題的，卻對系統的發展沒構成實質上的制度失靈。因為首輪特許權招標更多地表示了政府大力支持風電發展的強有力信息，因而確定了風電發展的合法性F7，強化了觀望中企業的信心，增強了搜索導向F3，企業(家)的實驗活動F1增加，推動風電相關技術和知識的建立和擴散F2，加速資源向這一行業的調動F6，市場得以形成和擴張F5，給企業等行為帶來了更高的預期。因此招標制度成功地帶動了結構和功能的良性循環。后續多輪招標，配套其他一些政策，如風電設備國有化和標準化要求等，機制設計不斷完善，使得已建立的功能—結構互動關系進一步強化，并引發新的制度創新，弱化并解決了自身的不足。該制度作為探索中國風電價格的一種方式，為2009年的風電上網電價這一關鍵制度的確定提供了堅實的支撐，為陸上風電技術系統的建立和強大發揮了重要的作用。

表3　功能—結構分析框架：資源調動和獲取

2007年綏中油田風電場和2010年上海東海大橋海上風電示范項目的相繼成功，標志了中國海上風電起步。鑒于特許權招標制度在陸上風電上取得的成功，政府為推動海上風電的發展，2010年9月進行了首輪海上風電特許權招標，四個項目中標。2010年一度被認為是中國海上風電元年。然而直到2014年底，中標項目均未開工，第二輪招標也被擱置。應該說海上風電發展的基礎，從發展的大背景、政策環境、預期和技術基礎(合法性的確立F6，搜索導向F3，企業(家)的實驗活動F1，知識的建立和擴散F2)等都要優于陸上風電。為何同樣的制度安排,在海上風電技術上卻難以為繼？

因為系統失靈導致了功能之間的惡性互動。而這里的系統失靈除了招標制度機制設定不足引起價格過低形成的強制度失靈，還存在另一個重要的制約因素：互動失靈(弱網絡失靈)。海上風電建設不同于陸上項目，涉及能源、海洋、環保等多個部門。當時項目招標由國家能源局主持開展，其他相關部門事后才介入。部門協調不夠，中標項目選址都因為與地方圍墾養殖、生態保護或航運航線等規劃沖突而調整，造成建設成本遠遠高于中標前的預算。兩大系統失靈使得企業的成本和風險遠遠高于預期-F3，只能以拖延和觀望的方式來消極應對-F7，企業(家)的實際參與積極性降低-F1，知識的建立和擴散減緩-F2，資源調動不積極-F3，市場也無法迅速形成-F5，整個創新系統的發展處于停滯的狀態。2014年6月國家發改委出臺《關于海上風電上網電價政策的通知》和2014年12月國家能源局發布的《全國海上風電開發建設方案》(2014—2016)等一系列利好政策，有望緩解系統失靈，打破這幾年來形成的功能—結構之間的惡性循環，突破中國海上風電發展的瓶頸。

5結論

系統結構和系統功能在一個TSIS的形成和發展過程中是不可割離的要素。將功能分析法和系統失靈思路整合為一個統一的功能—結構分析框架，不僅使單一的功能分析的基礎變得更充實，更飽滿，更有助于清晰地識別系統運行中存在的各種問題及其形成原因和機制，為創新政策干預提供具體的依據和目標。中國陸地和海上風電的對比分析，體現了系統功能和結構的統一性，也說明了對不同技術創新，政策需要具有針對性，從系統結構和動能的互動角度弱化不足，實現和強化良性的系統運行。對中國海上風電的發展及對策探討需要詳盡的實證資料和更深入的分析，這將是我們今后研究的方向。

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(責任編輯劉傳忠)

TSIS：Integration of Structure and Function Analysis——New Rationales for Sustainable Innovation Policy Intervention

Chen Zhuochun1,2

(1.Management School，Huazhong University of Science &Technology,Wuhan 430074,China；2.Wenhua College，Wuhan 430074,China)

Abstract：Technology Specific Innovation System(TSIS)approach argues that the mainstreaming market failures and system failures in structures of Traditional Innovation System as rationales for innovation policy intervention have inner flaws.It focuses on functions in a system.A TSIS must grow with the interactions of structures and functions.If linked into a consistent framework within a TSIS，they can help to identify a TSIS’ problems and performing mechanism，provide more specific policy rationales and goals.To address its implications，this paper concludes with reference to the development of the wind power technologies in China.

Key words:Innovation policy；TSIS；Market failures；System failures；System function-structure analysis

中圖分類號:F061.5

文獻標識碼:A

作者簡介：陳卓淳(1974-)，女，湖南人，經濟學博士，華中科技大學管理學院博士后，文華學院經管學部講師；研究方向：國際經濟學和創新管理。

收稿日期：2015-06-18

基金項目：湖北省教育廳人文社會科學科研項目“中國電力系統低碳轉型路徑研究”(13g527)。