中美交流后再看中國國家公園

畢東林

建立國家公園是體制，是十八大提出建設(shè)生態(tài)文明的重點任務(wù)之一。2015年6月8日，國家發(fā)改委和美國保爾森基金會簽署了《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，雙方將在國家公園試點技術(shù)指南、案例研究、試點地區(qū)國家公園管理體制和政策實證研究等方面開展具體合作，標志著國家公園體制試點工作正式試水。

在此之前，國家住建部風景名勝管理部門已經(jīng)與美國國家公園管理部門進行了長期的合作，國內(nèi)幾個著名的國家級風景名勝區(qū)也與美國的國家公園建立了友好景區(qū)關(guān)系，在生態(tài)保護、管理體制、科普教育等方面進行了卓有成效的交流合作。河南云臺山風景名勝區(qū)和美國大峽谷國家公園就是其中的一個典范。

云臺山風景名勝區(qū)位于河南省西北部的千年古縣、長壽之鄉(xiāng)——焦作市修武縣境內(nèi)，總面積280平方公里，含紅石峽、泉瀑峽、潭瀑峽、峰林峽、青龍峽、子房湖、疊彩洞、茱萸峰、獼猴谷、云溪谷、百家?guī)r、鳳凰嶺等12大景點，是中國最具特色和人氣最旺的國家級風景名勝區(qū)和首批國家自然遺產(chǎn)之一。近年來，景區(qū)嚴格按照《風景名勝條例》“科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理，嚴格保護，永續(xù)利用”的原則，不斷加大景區(qū)的保護和管理力度，取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。2014年，景區(qū)接待游客520多萬人次，門票收入4.8億元，創(chuàng)造了業(yè)內(nèi)人士矚目的“云臺山速度”和“云臺山效應(yīng)”。

美國大峽谷國家公園位于美國亞利桑那州西北部，科羅拉多高原西南部，1893年被命名為國家級森林保護區(qū)，1908年被命名為國家保護區(qū)，1919年在美國國家公園管理署成立3年之后被命名為國家公園，1979年被聯(lián)合國教科文組織批準為世界自然遺產(chǎn)，是全世界最著名的景區(qū)之一，每年接待游客400多萬人。

2007年8月27日，由國家住建部城建司牽頭，云臺山與美國大峽谷國家公園締結(jié)為友好公園，成為我國第二個與美國國家公園建立官方合作關(guān)系的景區(qū)，并被列入當年胡錦濤主席訪美時兩國政府簽署的合作備忘錄。雙方的合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學(xué)研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域的合作與技術(shù)支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場運作、人員培訓(xùn)等多方面的交流。

建立友好公園的背景

位于河南省的云臺山景區(qū)，為什么會前瞻性的與國際知名的美國大峽谷國家公園建立友好公園關(guān)系？是出于以下幾方面考慮：

首先，雙方有共同的合作需求。云臺山認為，國家級風景名勝區(qū)是國家的名片，是對外開放的窗口。走出國門加強國際合作和交流，學(xué)習與借鑒國外先進經(jīng)驗，是住建部風景名勝區(qū)主管部門的要求，也是云臺山景區(qū)自身做大做強得到迫切需要。同樣，大峽谷作為美國國家公園，也希望通過合作來了解中國，通過交流來加強合作，也有加強國際合作的愿望。

其次，雙方有相似的資源特色。云臺山景區(qū)以峽谷奇觀著稱，景區(qū)內(nèi)有被譽為華夏第一奇峽的紅石峽、有華夏第一秀水之稱的潭瀑峽、有被稱為“云臺天池”的峰林峽等五大峽谷，是中國罕見的峽谷景觀群。大峽谷國家公園顧名思義，也是以峽谷景觀聞名于世，兩個景區(qū)在資源上有共同的特色。

同時，雙方有相近的經(jīng)營理念。大峽谷國家公園在經(jīng)營管理上堅持“人性化管理”，多年來，云臺山景區(qū)也秉承了這樣的理念，對景區(qū)開發(fā)建設(shè)和管理上都突出了“人性化”。兩個景區(qū)雖然相隔萬里，卻有著相同的經(jīng)營理念，都非常注重資源的保護和傳承。

基于以上考慮，云臺山景區(qū)在住建部的牽頭下，通過有關(guān)渠道和大峽谷國家公園進行了聯(lián)系，并邀請當時的大峽谷國家公園主任斯蒂文先生來云臺山進行了實地考察。云臺山的資源稟賦和真誠深深的打動了斯蒂文先生，雙方順利達成了締結(jié)友好公園的意向，并在人民大會堂舉行了高規(guī)格的簽約儀式。

建立友好公園的效果

與大峽谷國家公園簽約后，云臺山景區(qū)充分利用這個平臺，認真學(xué)習世界一流的國家公園管理模式和經(jīng)驗，加強雙方的交流合作，起到了非常好的效果。

第一，樹立了中國風景名勝區(qū)的對外形象。通過交流，讓美國國家公園管理人員感受到了中國景區(qū)的自然資源稟賦和管理水平，改變了中國景區(qū)在他們眼中的形象。大峽谷公園講解部主任杰克博就多次說，他們沒想到我們中國的風景名勝區(qū)資源稟賦這么好，管理這么規(guī)范，團隊這么高效。

第二，加強了中國風景名勝資源的研究推廣。2007年以來，云臺山與大峽谷國家公園管理人員進行了多次互訪（平均一年一次互訪）。我們在大峽谷的游客中心擺放了云臺山的宣傳片。每個到大峽谷的游客都可以通過大峽谷的介紹，了解中國的風景名勝區(qū)。

第三，建立了中美景區(qū)友好合作的模式。云臺山與大峽谷之間的合作交流，不僅使兩個景區(qū)在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場運作、人員培訓(xùn)等方面得到了提升，而且建立了一種合作模式，樹立了一個中外景區(qū)合作的典范。2012年11月，應(yīng)大峽谷公園的要求，云臺山與美國大峽谷又續(xù)簽了新的友好公園合作協(xié)議，雙方將進一步加強在人員互訪、解說教育、搜索救援、建設(shè)維護等方面的交流合作。

中外公園的交流對比

通過云臺山與大峽谷國家公園幾年來的交流合作，我們感受到，美國的國家公園和中國國家級風景名勝區(qū)比較起來各具特點，以大峽谷和云臺山為例，共同點很多：

首先，都是依法設(shè)立的?！皣夜珗@”的概念是源自美國，英文為“National Park”，據(jù)說最早是由美國藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）首先提出的。1832年，他在旅行的路上，對美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深感憂慮，認為“它們可以被保護起來，只要政府通過一些保護政策設(shè)立一個大公園，一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。從此之后，這個概念被全世界許多國家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國國會頒布了《國家公園組織法》，規(guī)定了美國國家公園管理局的基本職責和設(shè)立程序。大峽谷國家公園就是根據(jù)此法進行設(shè)立的。 同樣，中國國家級風景名勝區(qū)也有相似的法律依據(jù)，即國務(wù)院頒布的《風景名勝條例》，云臺山風景名勝區(qū)的建立、申報、審批都是依據(jù)此條例。

其次，都非常注重規(guī)劃。大峽谷國家公園在設(shè)立之初就對規(guī)劃進行了嚴格的要求，并由美國內(nèi)政部國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心對公園進行了規(guī)劃設(shè)計。云臺山作為國家級風景名勝區(qū)，多年來非常重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不僅根據(jù)《風景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對景區(qū)進行了嚴格管理。

另外，都非常注重資源的保護。美國大峽谷國家公園的一個重要理念就是在“保護自然環(huán)境”的同時也要“保證子孫后代不受影響”和“提供當代人欣賞上述資源的機會”，因此對景區(qū)開發(fā)要求的十分嚴格，除了必要的旅游設(shè)施外，嚴禁在國家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺山景區(qū)多年來也一直堅持了對資源“嚴格保護”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性，維持了生態(tài)平衡，又實現(xiàn)人與自然的和諧共進，促進了景區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

同時，兩個公園還有很多不同點，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在管理范圍上。大峽谷國家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本上是封閉式管理。而云臺山景區(qū)則不同，景區(qū)里面還有20多個行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路也是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實行的是開方式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠遠大于大峽谷。

二是在管理標準上。 根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國家公園標準》要求和美國《國家公園組織法》，大峽谷國家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設(shè)、管理標準是全國統(tǒng)一的。而云臺山景區(qū)，在嚴格執(zhí)行《風景名勝條例》各項程序標準的同時，因為同時還是世界地質(zhì)公園、5a級旅游景區(qū)、國家森林公園、國家級自然保護區(qū)、國家水利風景區(qū)，還要按照其相應(yīng)行業(yè)主管部門、管理機構(gòu)的要求，執(zhí)行非風景名勝區(qū)標準體系的另外的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理標準。

三是在管理體制上。大峽谷國家公園隸屬于美國內(nèi)政部國家公園管理局，實行的是垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國家隊”，人員由總局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國家公園的管理。而云臺山則是人、財、物都屬于地方的一個事業(yè)單位，在管理上對應(yīng)上級各個主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。

四是在經(jīng)營收益上。大峽谷國家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護好國家公園的自然景觀和人文景觀。國家公園管理經(jīng)費主要靠財政撥款和出版書刊、舉辦培訓(xùn)班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來自國家公園的門票收入。大峽谷國家公園的門票售價只有10美元，比一些大城市的停車費還要便宜。而云臺山風景名勝區(qū)目前還是典型的“門票經(jīng)濟”，日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來源于門票，不僅沒有財政撥款，每年還要向地方財政上繳稅收一個多億。

五是在規(guī)劃執(zhí)行上。大峽谷國家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃的執(zhí)行上也非常嚴格。而云臺山景區(qū)除了風景名勝區(qū)法定的需要國務(wù)院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關(guān)相關(guān)部門的要求編制森林旅游規(guī)、水利利用、地質(zhì)保護、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個規(guī)劃，數(shù)量多，程序多，投入大，也給規(guī)劃的執(zhí)行造成了很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村，在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。

友好公園交流的啟示

他山之石，可以攻玉。通過云臺山景區(qū)與大峽谷國家公園的交流，對我國的國家公園試點有幾點啟示：

首先，建立法律體系是前提。對照美國國家公園體制，中國國家公園的設(shè)立一定要有法定基礎(chǔ)，同時還要考慮功能定位、制度對應(yīng)、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實際情況來看，和這幾個條件相近的是風景名勝區(qū)（法定性上有風景名勝條例、功能定位同樣是保護與游憩、制度對應(yīng)性上也實行特許經(jīng)營和資源有償使用費），而且風景名勝區(qū)在國外就被翻譯為國家公園。

其次，理順管理體制是基礎(chǔ)。美國的國家公園體制給我們提供了一個樣板。設(shè)立國家公園，如果不能有效解決各主管部門之間各行其是，各自為戰(zhàn)的體制問題，其他所有的問題都是風中浮萍。因此，建立國家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)，大力整合資源，打破行業(yè)壁壘，理順管理體制，把原來分散于各個部門的職權(quán)集中整合進公園管理部門，實現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。

此外，協(xié)調(diào)各方利益是關(guān)鍵。美國國家公園的利益屬于國家和全民。我們的風景名勝資源收益根據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對象。如何處理好所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關(guān)方的利益，處理好存量和增量的關(guān)系，是國家公園試點的關(guān)鍵，這個問題處理好了，其他問題也就迎刃而解。

第四，保護生態(tài)資源是核心。風景名勝資源作為人類共有的財富，是不可再生和脆弱的。我們應(yīng)該借鑒美國國家公園的保護理念，在國家公園的試點中，通過頂層設(shè)計和統(tǒng)一嚴格的規(guī)劃，強化對資源的保護力度。

最后，堅持嚴格執(zhí)法是保障。應(yīng)借鑒學(xué)習美國國家公園對自然地敬畏和對法律的尊重，建立國家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過法律的嚴格執(zhí)行，來保障國家公園的規(guī)劃、保護，以及開發(fā)和建設(shè)。從而在一個法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進國家公園體制的順利實施，推動中國風景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。