小城鎮：戰略定位與產業支撐

李圣軍

【摘要】小城鎮是我國城鄉發展中的重點問題，但是小城鎮的戰略定位和產業支撐問題一直存在爭議。在“過渡論”、“非農人口蓄水池”和“城鎮化中國特色體現者”等傳統戰略定位下，小城鎮發展陷入“脫離了農村卻入不了城市”的尷尬境地。在四化同步、城鄉統籌、新型城鎮化等發展戰略下，小城鎮應確立“城鄉統籌戰略紐帶”的新型戰略定位，重塑小城鎮的支撐產業。服務城市型小城鎮要重點發展物流交通業、旅游療養業、資源開發業；服務農村型小城鎮要重點發展農產品加工業、農民公共服務業、農業生產服務業。同時，還應改革小城鎮機構設置，增強財政自主權，加大資金投入力度，將小城鎮建設成職能相對完善的一級地方政府。

【關鍵詞】小城鎮；戰略定位；產業支撐

【中圖分類號】F291.1【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）01—0128—09

小城鎮是我國城鄉體系中的重要組成部分，但是，“城之尾、鄉之首”的定位使小城鎮處于城鄉統籌中的模糊地帶，導致發展戰略定位不明確。小城鎮發展戰略既是城鎮化發展戰略的一部分，也是新農村建設中的一部分。很多小城鎮由于戰略定位模糊，僅憑其行政區域中心的地位維持簡單運轉，嚴重缺乏產業支撐，難以擺脫產業空心化的困境。在我國新型城鎮化加速推進和現代農業迅速發展的宏觀背景下，急需從城鄉統籌的角度明確小城鎮的戰略定位，確定小城鎮的產業支撐，從而促進小城鎮的可持續發展。

一、“小城鎮”的概念界定

無論是在政府公文、學術文章中，還是在大眾媒介中，小城鎮都是出現頻率較高的一個詞匯，但是對小城鎮的概念界定卻莫衷一是，并沒有一個公認的內涵界定，這與對“城”、“鎮”三個字的字面意義理解不一致，以及“小城鎮”的理解差異有密切關系。“城”字的內涵有理解歧義，歧義的核心在“城”是否包括“鎮”；“鎮”字的理解歧義主要有兩個方面，一是“鎮”和“城”的關系問題，二是是否包括集鎮問題。所以“小城鎮”的理解歧義主要是“小的城鎮”還是“小的城和鎮”。總體上，目前關于小城鎮的概念界定問題，主要有以下四種觀點：

第一，小城鎮是小的城和所有的建制鎮。“城”和“鎮”是并列關系，“城”不包括“鎮”，“鎮”不包括集鎮，“城”分大小，“鎮”不分大小。因此，這種概念下的小城鎮主要包括小城市、建制鎮。這種觀點以李炳坤（2000）[1] 180-186的概念界定為代表。

第二，小城鎮是小的城鎮（城市）。“城鎮”等同“城市”，包括所有的“城”和“鎮”，“小城鎮”則等同于“鎮”，即“小城鎮”與“鎮”概念界定相同，指建制鎮，但不包括“集鎮”。1989年《城市規劃法》、李強、陳宇琳、劉精明（2012）[2] 82-100和2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》采用此種概念界定。

第三，小城鎮等同于包括集鎮在內的“鎮”。小城鎮的概念內涵等同于“鎮”，其中鎮不僅包括建制鎮，還包括集鎮，即鄉鎮政府所在地。因此，小城鎮的內涵就包括建制鎮和集鎮。1979年《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》和馬戎（1990）[3] 131-146使用的小城鎮概念與此界定方式相同。

第四，小城鎮是“城、鎮、鄉”并列下的“鎮”。“城”不包括“鎮”，“鎮”也不屬于“城”，城、鎮和鄉之間是并列的關系，在三元社會中，小城鎮對應的則是“鎮”，即小城鎮非城也非鄉。劉尚希（2012）[4] 44-46從公共服務供給的角度使用了此種界定方式。

綜合考慮小城鎮的字面意義和政府公文、學術期刊、大眾媒體的使用習慣，本文對小城鎮界定如下：“城鎮”包括“城”和“鎮”兩部分，“小城鎮”則特指“城鎮”中的“鎮”，主要包括城關鎮和建制鎮，不包括集鎮。在整個“城鎮”體系中，“鎮”不僅規模小、人口少，而且地位獨特，連著城鄉，因此采用“小城鎮”的稱謂，而不直接采用“鎮”的稱謂，強調“城鎮”體系中的“鎮”，而不是與“城”脫離的“鎮”。從行政隸屬的角度，“鎮”一般均隸屬于“城”，從行政區域角度，“鎮”是“城”的一部分，因此，用“小城鎮”也存在突出“鎮”地位和作用的用意。

二、相關文獻綜述

圍繞本文小城鎮戰略定位和產業支撐的研究主題，主要從小城鎮規模發展問題、持續發展問題、城鄉歸屬問題和功能定位問題四個維度進行相關文獻綜述。

（一）小城鎮規模發展問題

小城鎮顧名思義為規模較小的城鎮，規模的主要衡量指標就是人口數量，小城鎮人口少一直被眾多學者認為是影響小城鎮發展壯大的重要因素或核心原因。邵秦（1986）[5] 84-93研究了臺灣人口遷移與市鎮規模之間的關系問題，發現人口凈遷入率最高地區是10萬人左右的城市。孫自鐸（1995）[6] 210-214研究指出，迄今為止世界上還沒有一個國家的城鎮化道路是通過小城鎮方式實現的，即使當代一些已經高度城市化的國家，如美、法、前蘇聯、新加坡等強調衛星城建設，但其規模也均在10萬人以上。劉茂松（2000）[7] 18-21研究認為，農村城市化的最佳人口規模是25-50萬人。夏飛、陳修謙（2004）[8] 135-136指出，小城鎮只有人口達到15萬左右才能形成一定的主導產業，才能具備較齊全的基礎設施和城鎮服務體系，才能吸引人才和投資獲取集聚經濟效益。王小魯（2010）[9] 20-32研究發現，規模在100萬至400萬人的大城市，凈規模效益最高，而規模小于10萬人的城市，則無法發揮凈規模收益。陳浩、郭力（2012）[10]71-75認為，如果將經濟發展水平、教育水平、人口健康水平、環境污染、交通狀況、占用土地等指標綜合加以比較，我國100萬-400萬人口左右的城市綜合效益最好，而小城鎮的綜合效益是最差的，這也正是小城鎮難以留住農民工的根本原因。張正河、譚向勇（1998）[11] 14-19通過各國的比較研究認為，中國并不是唯一鼓勵發展小城鎮限制大城市的國家，但絕大多數國家防止人口向大城市流動并鼓勵他們流向小城鎮的努力都失敗了。

（二）小城鎮持續發展問題

上世紀八十年代，鄉鎮企業的興起，推動了小城鎮的大繁榮，但隨著鄉鎮企業的衰落，小城鎮發展的可持續問題成為學者討論的焦點。從吸引力的角度，由于小城鎮規模較小，導致基礎設施、公共服務不到位，大部分學者認為小城鎮對農民吸引力不大。王良虎（2007）[12] 94-99、廖丹清（2001）[13] 34-37和肖金成（2012）[14]27-29均認為，農民對城市文明的追求是很高的，多數建制鎮和“小城鎮”不能圓農民的城市夢，小城市和小城鎮難以解決如此多的就業和收入問題。但是國風（1998）[15] 197-201認為，大力發展小城鎮使眾多的農業剩余勞動力主要轉移到小城鎮從事非農業，這是今后若干年內解決我國農業剩余勞動力問題的根本出路。從正面促進小城鎮持續發展的角度，吳曉華（1993）[16] 28-32認為應充分發揮農民的力量來建設小城鎮，將農民推動農村工業化的力量引入到農村城鎮化進程中。尹成杰（1999）[17] 2-8認為，一些地方沒有把小城鎮建設同發展農業和農村經濟緊密結合起來，這是當地小城鎮建設發展不快、缺乏后勁的重要原因之一。衛龍寶、胡慧洪、錢文榮、曹明華（2003）[18] 39-48分析了溫州小城鎮建設經驗，認為應按照“誰投資誰受益”的原則，建立多元化投入機制，讓銀行、企業、農民和社區集體組織及外國投資者成為城鎮建設的力量。馮云廷（2006）[19] 71-74認為，中國農村城鎮化模式基本上是農村社區、鄉鎮企業、農民家庭或個人等民間力量發動的一種由市場力量誘導的誘致性制度變遷模式，市場始終是農村城鎮化的內在推動力。

（三）小城鎮城鄉歸屬問題

從城鄉角度，小城鎮處于城鄉結合地帶，對于其城鄉歸屬問題一直存有爭議，有的認為小城鎮應歸屬于農村，有的認為小城鎮應歸屬于城市。張雨林（1985）[20] 12-18提出，除少數相當發達的縣城外，建制鎮都是農村的中心，因而應該從農村的經濟和社會發展出發來研究和規劃小城鎮的布局和建設。陳頤、印證（1986）[21] 67-71認為，我國過去已有的小城鎮（建制鎮）實際上是城市體系的一部分，即所謂“城之尾”，而新型小城鎮是在過去鄉集鎮基礎上形成的。吳曉華（1993）[16] 28-32認為發展小城鎮，要將小城鎮作為城市體系的有機組成部分，而不能將它僅僅作為農村的中心，否則發展起來的小城鎮，只能是放大的村落，并不能體現真正意義上的城鎮化。也有很多學者將小城鎮定位在城鄉結合部或中間體，洪銀興、陳雯（2000）[22] 66-71提出了“城鎮城市化”的概念，以此作為增加城市供給的途徑，城鎮成為城市現代化要素向鄉村擴展和輻射的中間環節。孔祥智（2000）[23] 156-164認為小城鎮是處于城市和農村之間的過渡性層次，其產業結構更接近于城市，但在與農村經濟的聯系上比城市更密切得多。汪小亞（2002）[24] 31-34認為小城鎮被譽為“鄉之首，城之尾”，是城鄉結合部的社會綜合體。孫濤（2004）[25] 63-65認為，在我國建制鎮是最低的城市級別，其服務對象主要是其周邊的農村地域。國務院發展研究中心課題組（2010）[26] 36-38從統計角度梳理了城鄉劃分的演變歷程及相關的國際經驗。

（四）小城鎮功能定位問題

對于小城鎮在我國城鄉發展中的功能定位，眾多學者從不同角度開展了研究。從功能角度，洪銀興、陳雯（2000）[22] 66-71認為，雖然小城鎮加速了城鎮的發展，卻在很大程度上抑制了大中小城市的發展。李尚蒲、羅必良（2012）[27] 37-42以全國308個中小城鎮為對象的研究表明，城鎮化水平每提高1個百分點，城鄉收入差距將縮小10個百分點。楊志海、王雅鵬（2012）[28] 1-5認為從全國層面來看，縣域城鎮化對糧食安全具有顯著的正向作用。從定位角度，張雨林（1986）[29] 169-181認為，小城鎮的發展前景，是成為農村的工業中心，現代化大農業的產前、產中、產后服務中心，農村商品經濟、合作經濟的中心，同時也是接受大、中城市能量擴散的重要陣地。國風（1998）[15] 197-201認為發展小城鎮的三種模式：一是以生產為主，以鄉鎮企業集中連片發展，完成產業分工為標志；二是以流通為主，以商品集散、信息快速傳遞為核心；三是以消費為主，以超前發展的社區生活服務設施為特色。蘇雪串（2003）[30] 32-34認為小城鎮經濟的主導產業是農產品加工業和服務業。夏飛、陳修謙（2004）[8]135-136認為，小城鎮數量多且分布分散卻不能有效吸引鄉鎮企業集中，目前全國鄉鎮企業80%分布在自然村，在集鎮的只有18%左右。鄭昭、楚爾鳴、劉婷等（2007）[31] 138-139認為，農村小城鎮競爭力的核心層是文化層，中間層是制度層，外圍層是營銷層。

總體上，小城鎮雖然是我國城鄉發展中的重點、熱點問題，但在很多方面均沒有達成一致意見，包括戰略定位和產業支撐這樣的重要問題。不論小城鎮是不是我國未來人口轉移的重地或城鎮化的亮點，小城鎮都是我國城鄉發展和城鄉治理的重點及難點。2014年《國家新型城鎮化發展規劃（2014-2020）》制定出臺，小城鎮發展迎來了新的戰略機遇期，小城鎮的戰略定位和產業支撐急需在新的宏觀環境下進行明確定位，從根本上解決影響小城鎮持續發展的問題，使小城鎮成為促進經濟發展和社會轉型的新戰略支撐點。

三、新時期小城鎮的戰略定位

改革開放以來，我國城鎮化戰略采取的一直是“限制大城市鼓勵小城鎮”，尤其是1998年十五屆三中全會更是提出了“小城鎮、大戰略”的發展戰略，但在實際城鎮化過程中，小城鎮的經濟、人口和產業集聚力一直不如大城市。也即是說，“政策引導”與“實際運行”出現偏差，政策雖一直鼓勵發展小城鎮，但實踐中的生產要素尤其是人口卻一直向大城市集聚，這充分說明小城鎮的傳統戰略定位有偏差，不符合經濟發展和人口轉移的一般規律。

（一）小城鎮的傳統戰略定位

根據現有學者對小城鎮的研究，在我國城鎮化的總體發展戰略中，對小城鎮主要有三種戰略定位，一是過渡論，二是非農人口蓄水池，三是城鎮化中國特色體現者，其中“城鎮化中國特色體現者”戰略定位更是在二元城鎮化的框架下，將小城鎮定位為有中國特色城鎮化道路的重要體現者。

1.過渡論

隨著我國城鎮化的推進，人口城鎮化是個不可逆轉的潮流，而在人口市民化的過程中，小城鎮一方面作為區域內的經濟中心和政治中心，周圍農村的人口、資金和企業等不斷向小城鎮集聚，小城鎮另一方面不斷承接城市轉移出的產業，包括零部件生產、生活服務等產業。隨著小城鎮經濟的繁榮和人口的集聚，小城鎮日益城市化和現代化，從而變為城市，最明顯的便是“城關鎮”轉變為“小城市”，即縣改市，從1982年到1997年，400個左右的縣成為縣級市。[32] 55-57因此，小城鎮的戰略定位便成為城市的初級階段或者由鄉村轉為城市的“過渡性”階段。

根據此種戰略定位，在城鎮化的起步階段，應重點發展小城鎮，主要原因是小城鎮投資少見效快，同時土地、勞動力等生產要素成本較低；而城鎮化發展到一定階段，則轉變為重點擴充城市規模，發揮城市集聚效應和規模效應。馮子標、焦斌龍（2001）[33] 44-49就提出了“城鎮化戰略”和“城市化戰略”兩種發展戰略，認為城鎮化戰略適應于城市化的初始階段，城市化戰略適應于城市化的高級階段。無論是從單個城鎮發展角度還是從整個城鎮化發展過程的角度，“過渡性”戰略定位均認為小城鎮的發展前途是轉為城市或轉向城市化發展戰略，不是為了發展小城鎮而發展小城鎮，而是為發展城市才發展小城鎮。

2.非農人口蓄水池

城鎮化包括人口城鎮化、土地城鎮化、資本城鎮化等內容，無論是從城鄉統籌發展的角度還是從“以人為本”的新型城鎮化發展角度，人口城鎮化都是城鎮化的關鍵和核心。而人口城鎮化涉及的首要問題便是人去哪兒？去大城市會加劇大城市現已嚴重的大城市病，去中等城市會將中等城市變成大城市從而出現大城市病，只有去小城市和小城鎮，才能既實現農民的非農化和市民化，又不產生大城市病，因此，小城鎮“非農人口蓄水池”的戰略定位便應運而生。在該戰略定位下，小城鎮成了防止農民去大城市和中等城市的大壩，也成了吸納大量非農人口的蓄水池。

1978-2013年，我國建制鎮數量從2173個增加到20113個，增加17940個，其中城關鎮①由2076個下降為2012年的1570個，建制鎮②由100個增加到2012年的18311個。參照1984年建制鎮的設置標準和1993年縣改市標準，按每個城關鎮非農人口增加2萬，單個建制鎮非農業人口在2000或3000人計算，則城關鎮和建制鎮約解決非農業人口6802萬-8633萬，占新增加5.6億城鎮人口的12.1%-15.4%，相當于少增加68-83個百萬以上人口的城市。顯然，從解決農民非農化方面，小城鎮的確發揮了“非農人口蓄水池”的作用。

3.城鎮化中國特色體現者

我國走了一條中國特色的城鎮化道路。一方面，與其他國家一樣，大力發展城市，將城市做大做強，增加城市人口規模；另一方面，鼓勵小城鎮發展，通過鄉鎮企業的集聚和行政區域經濟要素的集中，實現鄉村就地城市化，因此，形成了二元城鎮化發展戰略。在二元城鎮化發展戰略中，不僅發展城市和發展小城鎮兩種戰略是平等的、互補的、同時進行的，而且發展小城鎮，實現鄉村城市化更是中國特色城鎮化道路的核心特征。

針對我國二元城鎮化發展戰略，不同學者采用了不同的表述方式。辜勝阻（1995）[34]62-69采用的是“據點發展式”城鎮化和“網絡發展式”城鎮化。姜長云（2003）[35]26-28采用的是“雙重城鎮化”，即以中央和省級政府為主導的大中城市的迅速擴張和以縣鄉等農村基層政府為主導的小城鎮建設的迅速發展。馮云廷（2005）[36] 86-95采用的是“基于中心城市集聚與擴散的城市化模式”與“基于小城鎮和鄉鎮企業的城鎮化模式”。不管采用何種稱謂，其表達的核心意思都是我國在同步實施兩種城鎮化發展戰略，一種是國際通用的城市化戰略，一種是有中國特色的小城鎮戰略。

總體上，三種傳統的小城鎮戰略定位都具有一定的意義，反映了我國國情，也都抓住了小城鎮在我國城鎮化戰略中的作用和地位，在城鎮化的總體戰略下給小城鎮確定了戰略定位，但在城鄉統籌、四化同步和現代農業新的大發展環境下，對小城鎮的傳統戰略定位存在如下三個缺點：

第一，沒有突出小城鎮的自身特色。在城鎮化戰略中，小城鎮雖有規模小、基礎設施不健全、公共服務不完善等一系列缺點，但也存在自身的特色，是大中小城市所無法比擬或替代的。比如貼近農村、生態環境好、資源豐富、交通順暢、要素成本低等。

第二，忽視了小城鎮與農村之間的關系。傳統的城鎮化戰略對小城鎮的戰略定位均是在城市的角度進行的，將小城鎮納入整個城鎮化戰略之中，沒有重視甚至是忽略小城鎮與三農之間的天然聯系，具有較強的局限性，不利于小城鎮的可持續發展和現代農業的健康發展。

第三，沒有認識到小城鎮在城鄉互動中的紐帶作用。小城鎮聯系城鄉，城市通過小城鎮輻射農村，農村通過小城鎮接觸城市文明，小城鎮的發展不是為了轉變成城市，不是為了單純吸納農村轉移人口，也不是單純的中國特色城鎮化道路的體現者，而應是城鄉統籌的戰略紐帶。

（二）新時期小城鎮的戰略定位

新的歷史時期，我國小城鎮發展迎來了新的機遇和挑戰，必須與時俱進調整小城鎮的戰略定位，在全國整體的經濟社會發展戰略中尋求小城鎮的科學定位，一方面可借勢推動小城鎮的健康發展，另一方面可通過小城鎮促進整體經濟社會發展戰略的實現，最終實現小城鎮和整體經濟社會發展戰略的良性互動。

1.新時期的經濟社會發展戰略

從小城鎮的發展角度，對其有巨大影響的重大新型經濟發展戰略主要有三個，一是四化同步戰略，二是城鄉統籌戰略，三是新型城鎮化發展戰略，這三個戰略均是我國21世紀提出的重大的且影響全局的發展戰略。四化同步戰略包括工業化、城鎮化、信息化和農業現代化，強調不能單純推動工業化、城鎮化和信息化，也不能寄希望于通過工業化、城鎮化和信息化的帶動自動實現農業現代化，必須在推動工業化、城鎮化和信息化的同時，同步推動農業現代化，以實現四化同步。建國以來我國一直在“城市主導”的思維下處理城鄉關系，城鄉之間也一直是在不平等的狀態下開展合作。而在城鄉統籌戰略下，城市與鄉村之間實現平等，兩者在平等的前提下開展合作，政府在平等對待城市和農村的前提下實施統籌，城鄉之間將由分割進入融合階段。2014年，我國開始實施新型城鎮化發展戰略規劃，其核心便是“以人為本”，實現人的城鎮化，從城鎮角度需解決人往哪兒去的問題即就業問題，從農村角度要解決地如何種的問題，隨著農村單一主體土地經營規模的擴大，農業社會化服務需求也逐步急劇增加。

2.新時期戰略定位：城鄉統籌的戰略紐帶

在四化同步、城鄉統籌、新型城鎮化發展戰略的新時期，小城鎮迎來了發展的新戰略機遇期。小城鎮應立足自身優勢，發揮連接城鄉的作用，立足農村建設小城鎮，立足城鎮服務農村，既不全盤靠向城市，單純貪大求洋，盲目上大項目，攤大餅，也不全盤靠向農村，單純成為農村的區域性政治中心，將自己淹沒在小農的汪洋大海中，而應在保持自身相對獨立性的前提下，打造我國城鄉之外的第三極，彌合城鄉之間的巨大差距，打造城鄉之間的過渡地帶。因此，在新的歷史時期，小城鎮的戰略定位應為城鄉統籌的戰略紐帶。在此戰略定位下，小城鎮在城鄉之間必須保持相對的獨立性，立足城市服務農村，同時立足農村建設城鎮。

第一，強化小城鎮相對獨立性。小城鎮的發展目標不是為了轉變成城市，也不單純為了隸屬于城市，成為城市過于集中的產業及人口的分散地，甚至是污染行業的轉移天堂。在新型戰略定位下，小城鎮為自身發展而發展，必須立足自身資源稟賦、文化傳統、經濟基礎和地理位置確定自身的主導產業，不依附城市也不依附農村，而成為相對獨立于城鄉的社會第三極。

第二，立足城市服務農村。從產業結構角度，小城鎮是非農產業的集聚地，重點發展工商業而不是農業，因此，小城鎮不是農村，不直接從事農業生產。從就業結構看，在小城鎮至少是建成區主要是非農業人口，從事非農業生產勞動。因此，小城鎮的建設必須立足于城市，以建設城市的思維和觀念發展小城鎮，比如基礎設施建設、公共服務提供、要素市場建設等，但小城鎮的建設又必須服務于農村，為更好的服務農村而發展小城鎮。

第三，立足農村建設城鎮。小城鎮與城市相比的獨特優勢就是貼近農村，無論是地理位置、文化習俗還是生活方式都與農村更為接近，因此，小城鎮的發展必須立足農村建設城鎮，從農村的角度確立小城鎮的發展戰略，與城市展開錯位競爭，形成不同的產業結構，從農村中尋求小城鎮的發展源泉和力量源泉，在為農業服務和為農民服務中發展小城鎮，讓小城鎮的發展深深扎根于農村這片沃土。

總體上，小城鎮的獨特性注定了其是城鄉統籌的戰略紐帶，同時，小城鎮也只有堅持城鄉統籌戰略紐帶的戰略定位，才能實現自身的持續發展。從產業定位看，小城鎮與城市一樣，發展的是非農產業，但小城鎮的非農產業是服務農村、農民和農業的非農產業；從發展戰略看，城市主要從非農產業中尋求主導產業，打造立城之本，而小城鎮則主要從農村中汲取營養，尋求立鎮之本。總而言之，小城鎮立足農業發展非農產業，立足農村實現鄉村城鎮化，因此，小城鎮是天然的城鄉統籌戰略紐帶，無論是脫離農村融入城市，還是脫離城市融入農村，都將使小城鎮的發展陷入不可持續狀態。

四、小城鎮的產業支撐

在傳統的小城鎮戰略定位下，小城鎮完全納入了城鎮整體的發展戰略中，導致了小城鎮脫離農村、產業結構同質、特色不突出、主導產業不明確等問題，人口吸納能力較弱，吸引力也不強。現實中的小城鎮發展陷入了“脫離了農村卻又入不了城市”的尷尬境地。因此，在城鄉統籌戰略紐帶這一新型戰略定位下，小城鎮必須重新定位自身的產業支撐，確定發展的主導產業，提高自身的人口吸納能力和城市建設水平，從而在四化同步、城鄉統籌、新型城鎮化戰略的發展過程中，確立小城鎮獨特的戰略空間和發展生存之路。每個小城鎮均有自身獨特的地理位置、風俗習慣、歷史文化和生活方式，因此，各個小城鎮均可以從自身優勢出發確定自身的主導產業和特色產業。

（一）服務城市型小城鎮的支撐產業

服務城市型小城鎮一般在城市郊區，在城市產業外遷或自身優勢共同作用下，立足城市確立自身支撐產業，從產業類型看，服務城市型小城鎮的支撐產業主要包括物流交通業、旅游療養業和資源開發業。

1.物流交通業

對于交通便利、位置優越的小城鎮，可以充分利用自身處于交通要道的優勢，發展物流倉儲業、分揀加工業、商貿服務業、運輸維修業等產業，圍繞物流交通發展相關行業，將自身打造成物流、商流、信息流、資金流四位一體的現代物流小城鎮。

2.旅游療養業

對于風景優美、環境清潔、歷史悠久、古跡眾多的山水風情小鎮，可以大力發展旅游業、養老業、休閑業、餐飲業、酒店業等旅游休閑產業，吸引城鄉居民尤其是城市居民旅游、休閑、觀光、采摘、養老、休養等，打造旅游風情小鎮、養老療養小鎮。

3.資源開發業

對于煤、石油、天然氣或各種有色金屬豐富的資源密集小鎮，可以充分利用礦產資源優勢發展煤化工、石油化工及各種新材料產業。對于風、光資源豐富的小鎮，可以圍繞新能源發展光伏產業、風電產業及相關的裝備制造業。

（二）服務農村型小城鎮的支撐產業

對于大部分遠離大城市且無資源優勢、交通優勢和環境優勢的大量小城鎮，無法接受大城市輻射，而農村建設發展又需要非農產業的支撐，因此，必須立足農村建設小城鎮，圍繞農村繁榮、農業發展、農民需求，發展各種服務于三農的非農產業，建設服務農村型的小城鎮，發展基于農業的非農產業。

1.農產品加工業

農產品包括糧食作物、畜產品、瓜果蔬菜等。在市場經濟條件下，農產品加工業包括面粉業和基于面粉的加工業，瓜果蔬菜收購、儲存、交易行業，畜產品屠宰行業，運輸業及信息咨詢業，棉紡織廠及鞋帽廠等各種基于農產品的勞動密集型產業。

2.農民公共服務業

我國小城鎮與行政建制鎮駐地高度契合，從滿足農民需求角度，每個小城鎮均需建立包括鎮政府機關、鎮醫院、郵政儲蓄所、農村信用合作社、小學和初中等在內的公共服務機構，同時大力發展包括超市、服裝店、電影院、美容美發店等在內的各種公共服務業。

3.農業生產服務業

從服務農業生產的角度，根據服務就近的原則，每個小城鎮均可圍繞農業生產大力發展技術培訓、化肥農藥種子等生產資料銷售、農機銷售及售后維修、病蟲害防治、測土配方、集中育苗等生產服務業，為現代農業提供服務支撐。

總體上，小城鎮的產業支撐首先是非農產業，不是農業，因此，小城鎮的產業類型與城市是相同的；其次，小城鎮自身經濟規模較小，要素集聚力較差，無力與城市直接競爭，必須與城市開展差異合作，以接受大城市輻射和立足農村尋求內生性發展為主。對于大城市周邊的小城鎮或資源、位置優勢明顯的小城鎮，可以立足服務城市確定主導產業，大力發展物流交通業、旅游療養業和資源開發業；同時，小城鎮的獨特優勢是靠近農村，服務農業、農村和農民是小城鎮義不容辭的職責，也是小城鎮尋求經濟優勢和競爭優勢的根源。因此，對于大多數的小城鎮，其產業支撐應以服務三農的服務業和加工業為主，大力發展農產品加工業、農民公共服務業和農業生產服務業，在促進社會主義新農村建設和現代農業發展中實現小城鎮自身的可持續發展。

五、小城鎮新型戰略定位的政策保障

在四化同步、城鄉統籌、新型城鎮化建設的新型戰略背景下，小城鎮由傳統的“過渡論”、“非農人口蓄水池”和“城鎮化中國特色體現者”等戰略定位向“城鄉統籌戰略紐帶”這一新型戰略定位轉變，涉及產業結構轉型、管理模式創新、財稅制度改革等多個方面，是一項復雜的系統工程，必須進行科學的頂層設計和全方位的政策改革，以為小城鎮的戰略轉型和產業結構調整提供政策保障。

（一）改革小城鎮機構設置

小城鎮機構設置脫胎于鄉政府，大多數通過非農產業的發展，以“鄉改鎮”的方式成立，其機構設置與鄉政府基本相似，但隨著小城鎮非農產業的發展，鎮政府職能與鄉政府差異性越來越大，與鄉政府相比，城鎮基礎設施建設、環境治理、社會治安及交通管理、城市規劃和衛生監督等等，都是小城鎮政府應有的職能。[12] 因此，小城鎮必須從服務非農產業發展的角度重塑自身的機構設置。

1.加大“條管單位”改“塊管單位”工作力度

目前，小城鎮內部機構中眾多職能部門實行“條塊結合、以條為主”的管理模式，包括財政所、派出所、土管所、司法所等，不同的地方實行了不同的管理模式，部分地區的小城鎮農經站、農機站和農技站都實行垂直管理，這導致小城鎮沒有較多的自由決策權，僅僅是縣級政府的執行機構，不能依據自身優勢自主發展主導產業。在小城鎮“城鄉統籌戰略紐帶”的新型戰略定位下，必須加大條管單位的下放力度，能下放到鄉鎮的必須下放到鄉鎮，實在不能下放到鄉鎮的職能部門，必須堅持“條塊結合、以塊為主”的原則，增加小城鎮的決策權，釋放小城鎮的發展積極性。

2.增設服務于非農產業的非農職能部門

從產業結構的角度，小城鎮非農產業的發展，需要在小城鎮政府內部設立非農職能部門；從城鄉統籌的角度，小城鎮既要設立農業職能部門，也必須設立非農職能部門；從小城鎮自身獨立性角度，必須設立相對較全的職能部門，才能根據自身優勢確定主導產業，職能部門的殘缺不全將導致決策失誤或執行困難。根據小城鎮職能，在鎮政府機構設置中，應增設工商所、質檢所、衛生所、規劃所、環保所、交通所等各種非農職能部門，加大對小城鎮的規劃力度和交通建設力度，對各種非農產業的環保監督力度，對市場的監管力度和對產品的質量監督力度。

（二）增強小城鎮的財政自主權

在我國目前的政府層級結構中，小城鎮同鄉政府一樣是一級獨立的政權機構，但在最核心的財政權方面，我國絕大多數小城鎮均沒有獨立的財政權，既沒有獨立的財權也沒有獨立的事權，更談不上財權與事權對等的問題。我國的分稅制只明確規定了中央與省級之間的財政分配方式，至于小城鎮與縣級政府的財政分配問題并沒有涉及，大多數小城鎮的財政所僅僅是鎮政府的出納機構，鎮政府除日常一定的辦公經費開支外，其余工作經費必須向縣級政府申請，批準后縣級政府財政機構專項撥付。此外，在“村財鄉（鎮）管”的模式下，村集體經濟收入的支出權由鎮政府負責監督和管理。在一定程度上，村集體經濟收入成為鎮政府具有一定支配權的準財政資金，但家庭承包制后，村集體經濟的沒落導致這部分收入總量也不大。因此，總體上，目前的鎮政府基本沒有可以自由支配的財政資金，僅僅是縣級政府決策的執行機構和縣財政的出納機構。

在新型戰略定位下，為增強小城鎮建設和服務農村的強度和力度，必須賦予小城鎮一定的財政自治權。一方面，從鎮政府和縣級政府的角度，根據“增量分成制”的原則，以特定年份稅收收入為標準，在以后年份的稅收增量中，可探索按一定比例確定為鎮政府可自由支配的財政收入資金；同時，根據實際情況，借鑒“分稅制”的經驗，可將特定的稅種確定為鎮政府的獨享收入。在此基礎上，健全鎮一級財政預算和決算制度，在年度鎮級人大會議上進行表決，接受鎮人大代表的監督，提高鎮級財政的公開透明程度和規范科學水平，使鎮級政府成為一級完整的地方政府。另一方面，從鎮政府和村集體的角度，根據“誰受益誰支付”的原則，鎮政府可以在統一規劃的前提下，各村的事情由各村負責出資興建，提高村集體經濟收入的使用效率和使用效益，同時還可以增大鎮政府的資金支配額度，發揮集中資金辦大事的優勢，實現小城鎮的快速發展。

（三）加大小城鎮資金投入力度

小城鎮無論發展非農產業還是服務三農，都必須首先完善自身的基礎設施和公共服務機構，增強對產業和人口的吸引力，而基礎設施和公共服務機構的建設均需要大量資金的投入，這急需創新并拓寬小城鎮的資金籌集渠道，加大對小城鎮的資金投入力度。從資金來源角度，小城鎮目前主要有三種資金籌集渠道，一是財政資金投入，二是負債資金投入，三是農民自籌資金投入。

1.加大對小城鎮的財政資金投入

鎮級政府自身財力有限，縣級及上級政府必須加大對小城鎮的財政資金投入。一方面，縣級政府不能只從鎮級政府抽取稅收而不進行投入，也不能僅建設城關鎮或市區而不建設其它小城鎮；另一方面，從小城鎮數量較多、基礎各異的現狀出發，縣級及以上政府短期內可確定一些條件較好的小城鎮進行集中建設。為保障財政資金投向小城鎮，縣級及以上政府可在財政中設定一部分資金專門用于小城鎮建設。

2.賦予小城鎮一定的負債權

在《預算法》修改并賦予地方政府一定負債權的情況下，小城鎮作為一級相對獨立的地方政府，也應有一定的負債權，比如銀行借款、發行債券等。從貸款抵押的角度，鎮級政府所有的農村集體經營性建設用地不僅可以轉讓，還可抵押，賦予其與城市建設用地相同的權能，讓小城鎮以集體經營性建設用地入市為契機，開拓各種融資渠道，加大從各種金融機構融資的力度，為小城鎮發展提供充足的資金保障。

3.鼓勵農民自籌資金建設小城鎮

小城鎮作為服務于三農的區域政治經濟中心，可以集中區域內農民的自有資金，調動農民的積極性，讓農民建設服務于自己的小城鎮。小城鎮提供土地和政策，農民提供資金和勞動力，實現小城鎮和農民的合作共贏。從土地角度，可以通過置換將分散在各村的集體建設用地集中到小城鎮，在小城鎮周圍劃給各村同樣面積的建設用地，由各村負責規劃建設并低價提供給本村農民進行開發建設。

總體上，小城鎮的新型戰略定位和產業支撐需要全方位的政策保障，主要是小城鎮的機構設置、財稅政策及資金籌集制度，核心目標是把小城鎮建設成一級相對獨立的地方政府，包括較完整的財稅權、借債權和決策權，充分調動小城鎮的發展積極性。在具備條件的地方，可以探索“鎮改市”的方式全方位改革小城鎮的機構設置、管理模式和決策機制；在不具備條件的地方，也可以探索賦予小城鎮市級的管理決策權限。只有小城鎮擁有相對獨立的決策權尤其是財政權和負債權，小城鎮才能從“城鄉統籌戰略紐帶”的新戰略定位出發，根據自身優勢確定主導產業，統籌鎮域范圍內的農業和非農產業，建設環境優美、交通便捷、設施齊全、城鄉統籌的新型小城鎮。

注釋：

①城關鎮的數量是縣數與自治縣數之和。

②建制鎮的數量是鎮數減去城關鎮數。

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【責任編輯劉傳磊】