家庭公共服務：內涵、問題與對策

劉中一

【摘要】家庭公共服務是由政府基于公共利益的需要，以滿足廣大家庭的生存和發展需求為目的，通過使用公權力和公共資源，向所有家庭直接或間接供給的公共產品和服務。在當前家庭功能發揮日益受到影響的背景下，家庭公共服務的價值尤為凸顯。我國家庭公共服務現存的主要問題包括：產品供需不均衡、總體框架未建立、相關非政府組織發育不健全和人才隊伍結構不合理。完善家庭公共服務，應該準確定位家庭公共服務方向、整合家庭公共服務資源、推動家庭公共服務社會化、培育家庭公共服務專業人才。

【關鍵詞】家庭公共服務；家庭功能；公共服務資源

【中圖分類號】D669.7【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）01—0108—05

進入21世紀以來，隨著我國人口出生率的穩步下降，人口老齡化進程的加快，家庭規模不斷減小，家庭模式越來越多元化等等，我國家庭的養老和撫幼功能逐步弱化。由此，原有以家庭自我服務為主的社會政策和制度安排己經無法適應形勢變化。政府需要探索建立新的制度或出臺新的政策，來應對家庭投射到公共服務層面的需求。與此同時，隨著“家庭發展”和“家庭政策”概念在行政決策層面的運用以及原有人口和計劃生育服務模式轉型，如何加快建立健全符合國情的家庭公共服務體系和平臺已成為實際工作部門廣泛討論和探索的問題。一定程度上也可以說，家庭與社會轉型和以原人口和計劃生育部門為主的實踐探索給理論界提出了一項新課題——如何正確認識家庭公共服務。

一、家庭公共服務及其內涵

與人口和計劃生育部門的大膽探索相比，理論界對于“家庭公共服務”這一概念的內涵和外延卻沒有明確的界定。在中國知網中檢索主題為“家庭公共服務”的相關研究，顯示結果以新聞報道類文章居多，內容以介紹家庭公共服務的創新實踐和各地家庭公共服務信息為主。理論界從學術角度對家庭公共服務的研究還很少。

雖然“家庭公共服務”的概念在已有文獻中很少被提及，但是相關文獻中對此問題已經有一定的研究。比如，有研究者提出家庭福利服務的概念。[1]4-10在一定程度來講，家庭公共服務基本等同于家庭福利服務，雖然兩者本質上大有不同。家庭公共服務是由政府主導的，面向所有家庭提供的綜合性社會服務，其內在的要求是讓社會上各種類型的家庭都有機會公平地享有公共服務；而家庭福利服務主要是針對那些需要福利服務，但又不能或者不愿意入住福利設施接受服務的家庭和個人，為他們提供居家福利服務。在實踐中，由于各種主客觀方面的原因，現階段我國的家庭福利服務有將家庭工具化的趨向。即名義上是為家庭服務，實質上是利用家庭來解決相關成員的困難，而沒有考慮到這些家庭本身需要全方位的公共服務支持。

另外，家庭公共服務以強化家庭功能發揮為目標。這一點和家庭社會工作是一致的，兩者都是以對家庭的支持和支撐為出發點，以使家庭更好地發揮功能。但是，兩者的側重點還是有一定的不同。家庭公共服務更傾向于“家庭問題”和“問題家庭”的預防，通過綜合性和系統性的框架設計，來支持和幫助所有的家庭。相比較而言，家庭社會工作主要是以補救性策略為主，更傾向于“家庭問題”和“問題家庭”的救治。正如有研究者指出的那樣，以解決家庭特殊困難為主要目標，其實踐有效地解決了一些家庭中的困難， 但卻難以實現對家庭的整體社會支持。[2]1-7簡言之，與家庭公共服務相比，家庭社會工作缺乏明確的家庭政策目標和宏觀戰略規劃。

再者，家庭公共服務本是家庭政策不可或缺的一部分。家庭政策本來由家庭經濟安全保障和家庭公共服務兩部分組成。[3]72-79但是由于我國正在建設的社會保障體系（家庭政策在我國主要的實施載體）偏重對家庭的經濟支持，對于家庭公共服務相對忽視。因此，我們有必要根據我國家庭發展的具體現實，對家庭公共服務進行重點的分析和討論。

從公共行政和公共管理學的角度講，家庭公共服務是由政府基于公共利益的需要，以滿足廣大家庭的生存和發展需求為目的，通過使用公權力和公共資源，向所有家庭直接或間接供給的公共產品和服務。廣義上的“家庭公共服務”還包括各種無償或有償的家庭公共服務平臺。雖然家庭公共服務的內容、標準、覆蓋面和優先事項安排是隨著經濟社會發展水平的提高而動態發展的。但其內容主要包括：家庭生存和發展服務、家政和家庭關系協調服務、家庭計劃生育和家庭健康指導服務等。家庭發展服務既包括為一些有需要的家庭提供安全又方便的居住空間服務，也包括通過協助辦理或技能培訓等方式為有需要的家庭解決在經濟生活中的困難，比如協助辦理領取最低生活保障金的手續等。家政和家庭關系協調服務包括飲食提供、兒童和老人照料、購物、清掃等日常生活的服務以及家庭成員、親屬和鄰里關系的協調服務等。家庭計劃生育和家庭健康服務建立以生命階段為基礎的家庭計劃生育和家庭健康指導服務模式，內容包括生殖健康指導、登門醫療和護理、康復訓練、伴陪住院以及對照顧對象的家屬進行醫療保健常識和護理知識培訓等。

一般地講，家庭公共服務形式有三種：第一種，支持性公共服務，即為支持或增強發揮家庭功能的公共服務。這也是最常見的家庭公共服務形式，包括了各種類型的家政服務。第二種，補充性公共服務是指用于補充家庭功能的家庭公共服務；比如，家庭基本所得維持（經濟安全）和減輕家庭運行的壓力或緊張的公共服務。第三種，替代性家庭公共服務，即代替家庭功能（部分或全部）的家庭公共服務。比如，托老或托幼家庭公共服務。這一服務是為減輕家庭照料負擔而提供的服務，以使家庭獲得休息的機會，同時也是為家庭因緊急情況而不能照料所提供的替代性服務。

二、家庭公共服務的價值和意義

由于家庭屬于私人領域，關于政府在多大程度上提供公共服務供給一直存在爭議。不過，在當前家庭問題數量和類型不斷多發、家庭功能發揮日益受到影響的背景下，家庭公共服務問題已經引起了理論界和政府管理部門的高度關注，家庭公共服務的價值尤為凸顯。

首先，家庭公共服務是家庭功能正常發揮的重要保障。目前，在家庭結構小型化的趨勢下，來自于親屬的支援必然弱化，使得社會對家庭公共服務的需求不斷增大。離婚率攀升，婚外情、啃老等社會問題日益凸顯，家庭成員之間的凝聚力降低，家庭內部的代際關系向下傾斜，城鄉家庭養老和照料問題陷入困境。此外，經濟的迅速發展加速了勞動力的遷移和流動，導致了大量的家庭分散異地，形成了大量的留守老人、留守妻子、留守兒童家庭，這些家庭在家庭服務方面面臨著更大的困境。上述因素交織在一起，使得家庭作為基本社會制度的地位已經逐漸喪失，無法為家庭成員提供傳統意義上的有力支持。為了應對日益增加的家庭壓力與日益弱化的家庭能力之間的失衡狀態，需要通過家庭公共服務的政策設計和體系建設對家庭發展予以支持。家庭變遷及其弱化的趨勢顯然不是一個暫時的波動，在未來長期的變化中，家庭對社會政策和公共服務的需求是強烈且持久的。[4]23-37

其次，家庭公共服務是社會治理的有效補充。在現代社會中，政府對社會的控制能力在相當程度上取決于政府滿足社會公共需求的能力。能否為社會提供適當的公共服務，不僅是實行有效的社會管理的基礎，也是政治穩定和社會發展的基礎。隨著家庭相關問題的范圍不斷擴大和復雜化，人們逐漸認識到，制定和實施社會政策時，家庭作為一種重要的環境和條件變量，直接影響著社會政策的成效。[5]12-15在社會結構轉型過程中，家庭不僅通過影響人們消費的行為來對經濟發展產生影響，而且家庭也會激勵人們承擔更多的社會責任，甚至成為國家控制政治秩序的一個操作性因素（比如通過家庭成員的政治連坐等方式）。[6]21-27因此，我們要反對政府在家庭事務上的漠不關心和無所作為。惟有對家庭提供相關預防性、支持性及補充性服務措施，以分擔家庭照顧壓力、提升家庭照顧能力，才能減少社會問題的發生，降低社會治理成本的支出。

再次，發展家庭公共服務是歐美社會風險應對的寶貴經驗。家庭公共服務最早產生于西方社會。到了20世紀20年代，隨著西方社會的經濟大蕭條，家庭成員失業導致的家庭暴力增多，離婚率飆升，以及單親和空巢家庭越來越普遍等。這些問題在一定程度上促成了公共服務在西方家庭領域的拓展。目前，歐美各國采取了支持家庭或重返家庭的行動，紛紛加強家庭公共服務，試圖實施以家庭為中心的家庭政策與家庭公共服務，進而為可持續生計與經濟增長奠定基礎。從西方國家福利政策的改革趨勢來看，目前主要的政策取向呈現出從“去家庭化”到“再家庭化”的轉變，家庭公共服務在其中扮演著極其重要的角色。我國政府應借鑒國際上的經驗，立足本國文化傳統和社會現實，推動家庭公共服務。

三、我國家庭公共服務現存的問題

由于社會歷史的原因，我國在很長的一段歷史時期內，幾乎沒有專門提供家庭公共服務的機構，單位、街道、工會、婦聯、民政等組織往往承擔了家庭公共服務的部分職能。隨著城市“單位制”和農村集體經濟制度的衰落，以前由城市單位和農村集體承擔的很多家庭公共服務失去了依托。我國政府主動放棄了對于家庭領域公共責任的承擔，國家重新把滿足家庭服務需求的責任變成了私事，無論是在城市還是在農村都是如此。

近年來，隨著經濟社會轉型，特別是老齡化社會的到來，人口和計劃生育部門在基層廣泛開展了各種以扶植家庭和彌補家庭功能不足為目標的家庭公共服務平臺體系的創建和探索活動。江蘇省根據當地的實際情況，建立了“世代服務體系”，將原有的“人口和計劃生育公共服務”體系更名為“人口和家庭公共服務”體系，通過實施“世代服務—幸福家庭”工程，著眼于優質服務、優生促進、優育健康和家庭發展。這實際上是人口和計劃生育家庭公共服務體系建設的先導。此后，天津、重慶、河北、河南、江西等地也陸續地建立了人口和計劃生育家庭公共服務體系。目前各地區由于受經濟、社會等多種原因的影響，家庭公共服務的內涵不盡相同，地區經濟發展水平在很大程度上決定了該地區家庭公共服務需求的具體內容，同時也影響了政府在家庭公共服務探索方面所采取的措施。各地的探索雖然取得了一定的成績，但是還存在一些不足。

（一）家庭公共服務產品供需不均衡

長久以來，我國的家庭公共服務供給體制在運營過程中實行的是自上而下的決策機制。家庭公共服務并不是根據家庭的實際需要，而是根據政府的偏好或功利原則來進行。這就容易導致家庭需要的公共服務存在缺失，而提供的公共服務卻又存在無效供給的過剩。其突出表現為：家庭公共服務主要集中在婚姻避孕節育、婦幼保健托幼和婦幼計生技術服務方面。公共服務內容單一，公共服務設施數量不足，覆蓋群體主要集中在一些計劃生育家庭，覆蓋家庭類型有限。此外，行政化的家庭公共服務運作機制往往屏蔽信息反饋渠道，導致家庭公共服務供給“一刀切”或供給錯位。如近年來一些地方根據促進家庭發展的目標要求，設置了家庭綜合服務中心，但人員卻仍然由政府聘用和考核。這樣一來，家庭綜合服務中心實際上成為街道辦事處等政府行政部門的下屬單位，而非家庭公共服務供給中平等的合作主體。

（二）家庭公共服務總體框架未建立

我國在家庭公共服務資源的連結與服務的整體提供上仍顯得相當零散，家庭公共服務涉及民政、婦聯、人口與計劃生育、殘聯、老齡委、文化等眾多部門，缺乏完善的協調聯系，更未能建立起體系。雖然政府希望整合官方與民間力量，藉由家庭、社區、民間機構、團體及政府力量，結合正式及非正式支持系統的資源，彌補專業人力物力的不足，但國內對于家庭公共服務的整體政策與服務模式仍相當缺乏了解，以致于在政策制定多年后仍未能完全落實。各個單位各行其事的狀況下，始終不能形成一個經過整合的家庭公共服務網絡或體系。

（三）家庭公共服務相關非政府組織發育不健全

由于我國民間組織市場發育不充分、公民自組織機制比較薄弱。目前，非政府組織與政府組織在彼此的關系、職能及監管等諸多問題上存在著很多不盡合理的方面，非政府組織在利益、權利的維護方面也缺少相應的制度保障，這些因素已經成為制約非政府組織進一步發展壯大的瓶頸。大量的社會資源和企業力量無法參與到家庭公共服務中，致使政府在試圖向非政府組織購買家庭公共服務時，難以找到合適的非政府組織承接。

（四）家庭公共服務人才隊伍結構不合理

家庭公共服務具有很強的專業性，而我國從事家庭公共服務工作的人員大多數是從原來的計劃生育服務站轉崗而來，家庭公共服務人才缺口大。與此同時，目前僅有的一些以“社會工作”為專業的培訓和教學組織也脫離現實，學生的知識幾乎都停留在書本上和紙面上，再加上缺乏綜合能力，導致很多家庭公共服務人員既“?！辈簧先?，又“通”不起來，在開展家庭公共服務時捉襟見肘。

四、完善我國家庭公共服務的策略思考

針對我國家庭公共服務中出現的問題，我們認為應該大力加強家庭公共服務及其體系的建設，可以在借鑒西方發達國家經驗和總結國內先進地區做法的基礎上，著力從以下幾個方面入手。

（一）準確定位家庭公共服務方向

家庭公共服務不在于構建理想的家庭模式，而是通過一系列的公共服務“支持”家庭自身更好地行使職能。其目標群體不僅包括困境家庭，還包括一般家庭；不僅提供應急或修補性的服務，更應該提供預防和支持性的幫助。現在家庭模式多樣化已經成為不可逆轉的潮流，應該包容和認同多元的家庭模式，而不是僅僅支持傳統的家庭。在制定家庭政策受益者的標準時，婚姻關系等不應該成為衡量的標準。應以平等的態度對待每個家庭，同時承認每個家庭都有潛在的能量和資源，家庭公共服務應協助家庭發展自身潛能，并適時對家庭給予社會性的支持，注重增強家庭自身解決問題的能力，而不是居高臨下地指導困難家庭如何解決當前問題。

（二）整合家庭公共服務資源

如何使每個家庭平等共享有限的公共服務資源，這是家庭公共服務運作過程中至關重要的問題。而解決這一問題的關鍵所在是對各種公共服務資源的整合。公共服務整合是在單一機構中提供多元的服務；其目標則是整合公共服務體系以填補公共服務需求的落差，并透過無縫隙的公共服務來使既有的服務發揮最大效率。具體到家庭公共服務，就是政府要對家庭公共服務需求做出評估，然后由政府主導來連結各類家庭公共服務資源，進而將家庭與社會服務有效地聯系起來，幫助有需要家庭在更大的社會范圍內尋找并獲得適合的服務。最終建立起一個基于政府信用的家庭公共服務體系或家庭公共服務平臺。這不僅讓家庭在服務內容和方式上擁有多元化選擇與自主性空間，也有利于社區內部公共精神的培育。

（三）推動家庭公共服務社會化

家庭公共服務的運作方式有兩種：一種方式是政府直接提供家庭公共服務；另一種方式是采取準市場的形式，政府不直接提供家庭公共服務，而是由政府出資向各種非政府組織購買，或向所有家庭發放數額不等的服務券，由其在市場上自主選擇服務提供者。各國的實踐表明，由政府購買家庭公共服務是改善家庭公共服務提供方式，滿足不同家庭對多元化家庭公共服務需求的重要手段。我國的一些地方也已經進行了這方面的成功探索。[7]228-229各級政府可以考慮嘗試將一些家庭公共服務項目具體化，通過招標，外包給較為成熟的非政府組織。如街道或者社區居委會在管理家庭公共服務供給時，可以通過合同外包的方式與各種民間社會組織建立起契約關系，向他們提供資金，并由這些組織向轄區內的所有家庭提供服務。

（四）培育家庭公共服務專業人才

家庭公共服務作為政府公共服務平臺，是公益性事業，政府應從人才和資金兩方面給予保障。各級政府要繼續支持原有計劃生育技術服務人員職業轉型，同時，各級衛生和計生部門作為家庭公共服務的牽頭部門，可與民政以及勞動人事部門合作，建立家庭公共服務師資培訓體系，完善家庭服務咨詢師資質評定、培訓考核等管理服務。另外，要提升高校社會工作教學的理論和實踐相結合的能力，發揮社會工作者家庭公共服務的優勢，建立專家隊伍、志愿者和社會工作者協同配合的家庭公共服務人才隊伍。

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【責任編輯劉傳磊】