觀念如何形塑制度：對溫嶺民主懇談會演進歷程的一種解釋

【摘要】顯然地，溫嶺民主懇談會是一種新的并且切合發展方向的治理機制。本文旨在以溫嶺民主懇談會為案例，探討思想觀念與制度創新、演變之間的邏輯及背后的機制。具體說來，就是探討創制這種新治理背后的“觀念”因素，即伴隨溫嶺民主懇談會演進主要有哪些觀念，而這些觀念又是通過何種方式、何種力量、在何種程度上影響到溫嶺民主懇談會的發展進程。此外，本文也討論溫嶺為何能夠通過這些觀念的輸入而形成民主懇談會這樣新治理機制的問題。

【關鍵詞】制度變遷；民主懇談會；參與式預算；協商民主

【中圖分類號】D621.4【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）01—0029—11

一、觀念導引制度變遷：解釋的問題

按照青木昌彥的界定，“制度是一系列被制定出來的規則、秩序和行為道德、倫理規范， 旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為”[1]，而諾斯則認為，“制度是社會游戲（博弈）的規則，是人們創造的用以限制人們相互交流行為的框架”[2]。可見，制度主要是一種行為規則、行為規范。而思想觀念則是個人在實踐中形成的對世界、人生等方面穩定的看法。

思想觀念本身當然并不是制度本身，可是兩者關系尤為緊密。觀念是制度的思想基礎，而制度的設計和形成則反映了觀念的內涵和要求。制度是在觀念的指導下形成的，可以說沒有觀念就沒有制度。這一點韋伯做了很好的說明：“并不是觀念， 而是物質的和概念上的利益直接支配著人們的行為。然而常常是由觀念所形成的‘世界鏡像（world images）像扳道工一樣決定著受利益動力驅動的行動運行的軌道。”[3]13在馬克斯·韋伯看來， 資本主義革命不是由源源不斷用于工業投資的新貨幣引起的， 而是由一種特殊的資本主義精神所造成。事實上，在韋伯之前，早期的經濟學家凡勃倫（T. Veblen）所建立的制度演進理論是一個長時段的關于經濟與社會組織方式變遷的理論。他發現， 在經濟與社會變遷的背后， 是人們思想習慣的演變， 制度既是思想習慣發展之結果， 又隨思想習慣的改變而演化。自由主義經濟學的代表人物哈耶克認為， 人的行為既具有遵循某種行為規則的特征， 又受著他自己所持有的觀念的引導。行為規則主要是對人的行為施加禁令和約束， 為每個人劃出自由行動的范圍， 至于在這個范圍內朝何處努力， 則受到觀念的引導。觀念對行為的引導將居于優先地位， 并將引導人們去改造同其觀念不符的行為規則。美國學者格雷夫（A.Greif） 論證了“理性的文化信念”對一個社會的制度框架的形成與演進所產生的決定性作用。常常為人們所引用的是諾思的說法：“制度變遷就其本身而言，不能僅由相對價格的變化而得到全面的解釋，在其中起重要作用的乃是一種觀念。”[4]117

觀念思想是變革的先導。正所謂任何一套制度背后都有一套觀念或價值體系，人們不難推出，制度變革或創新首要的應是變革觀念，掃除制度創新的思想障礙，發揮觀念對制度創新的導向功能。社會歷史實踐證明，觀念進步是社會變革的先導。“在社會變革與觀念變革的相互關系之中，觀念的變革往往成為社會變革的前導性因素和力量。”[5]40稍對歷史作個梳理就可以發現觀念對于制度演進或創新的重要意義。《聯邦黨人文集》作者們的理念與美國政體建構和關聯性眾所周知。而日本明治維新時代日本思想家們的“脫亞入歐”，對于日本的近代化（實為西方化）起到至關重要的作用。例如，福澤諭吉的《脫亞論》開篇說道：“世界交通，日益便捷，西洋文明之風東漸，所到之處，無不風靡于一草一木。”福澤又寫道：“文明猶如麻疹之流行，……我輩斷乎不具（治愈）其術。有害無益之流行病尚且不可阻擋其勢，何況利害相伴且常以利為主之文明乎！”近一點的例子，鄧小平的南巡為市場經濟在中國正名。鄧小平 “社會主義有市場，資本主義有計劃”的核心理念為開啟中國市場經濟奠定基礎。制度的活力，也源于思想認同和文化氛圍。中共十八屆四中全會倡導依法治國。只有法治意識、制度意識、紀律意識扎根人心，才會形成尊崇制度、遵守制度、捍衛制度的普遍自覺。

可是，以往的人們往往過多地強調觀念思想的被制約性或被決定性。馬克思的名言就是其中一個典型：“觀念的東西不外是移入人的頭腦并在人的頭腦中改造過的物質的東西而已。”[6]217例如，中國新制度經濟學對于制度變遷過程的研究主要從兩條思路展開， “一種是所謂政府主導論， 認為通過政府來供給新制度安排實現制度變革；另一種是所謂交易觀， 即制度變革是經濟活動中各當事人面臨獲利機會而自發從事制度創新”[7]3。很明顯， 這兩種觀點對于觀念包括意識形態在制度變遷中的作用沒有給予足夠的關注。

事實上，來自于地方、基層的制度創新，勢必受制于整個國家的體制，受制于其上級政府，受制于各行為主體對利益的估計，受制于地方官員的政治理念，受制于當地民眾民主的“習性”。 各個國家或地區常常會碰到不少相同或相似的問題，但是解決的方法則不盡相同。這是為什么呢？原因多方面，個中一個因素就是歷史選擇的差異性，但作出何種選擇則直接或間接與思想觀念、意識形態有關。

本文以溫嶺民主懇談會的演變為研究對象，試圖說明地方治理精英的觀念與行動對中國地方制度革新所作貢獻與意義，重點在其觀念的轉變與新理念的輸入、接受。

二、三個觀念與溫嶺民主懇談會的演進

當人們討論或溯源溫嶺民主懇談會的發生與歷程時，有三個觀念兩次更新尤其引人注目，這三個觀念就是社會主義教育、協商民主和參與式預算，第一個觀念構成了溫嶺民主懇談會的起源，只不過是反向的沖擊，而后兩個觀念則促使地方治理發生革命性的轉變，形成了所謂的溫嶺“民主懇談”模式。

（一）老觀念老方式面臨新情境：社會主義教育活動與民主懇談會的產生背景

民主懇談是浙江省溫嶺市具有原創性的基層民主形式。但是，創建民主懇談的初衷并不是為了構建一種新型的民主形式，而是探索新形勢下如何加強和改進農村基層的思想政治工作。

“民主懇談會”發端于改善干群關系。意識形態的宣傳與教育對于中國共產黨執政的合法性自然是相當重要，也是以往相當重視的一項工作。但是，傳統的單向灌輸說教模式顯然失效了。“農村基本路線教育”可以說是促發民主懇談會產生的直接背景。不過，社會主義教育活動并非新的觀念，自1987年以來，浙江省的“農村基本路線教育”持續進行了十年，年年都在搞，但是，就是這種年年都在搞的“社教”，在干部群眾中漸生厭煩情緒，因此，1998年停了一年， 1999年改名為“農業農村現代化教育”活動繼續進行。浙江省的農業農村現代化教育即農民的集中性教育已經連續搞了12年，雖然不同時期的教育內容有所不同，但教育方式都是一樣——召開動員大會、宣傳發動，然后給群眾上課，這種教育方式群眾已深為厭煩，教育成效微乎其微。老觀念老方式面臨新情境，促發了人們對此的改變。為此，臺州市領導不得不提出“社教”要有特色，要與過去不同，并且進行試點。溫嶺市推薦了松門鎮。松門鎮當時位于臺州市的中上水平，地處沿海地區，農業、工業、漁業都有，比較適宜作為試點。這樣，溫嶺市和臺州市都將松門鎮作為試點鄉鎮。在松門鎮開展“農業農村現代化教育”試點工作的工作組成員在討論方案時試圖找到一個比較好的途徑、一種新的方式來開展這種群眾反感的教育，后來采用了“農業農村現代化教育論壇”這種形式。1999 年6 月，擔任理論科副科長的陳奕敏到溫嶺市試點單位松門鎮去指導全省推行的農業農村現代化建設教育，當時的鎮黨委書記朱從才是一個有想法的干部，他說不想搞形式主義，要搞實際一點，可以考慮搞一個記者招待會一樣的形式，作為試點鎮嘗試改變傳統的單向灌輸說教模式，采取干部與群眾面對面交流的形式。“農業農村現代化教育論壇”的創意就在于變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”，對一些熱點、難點問題二者共同商討、共同解決。這個論壇類似記者招待會的形式，這便是民主懇談的最初形態。論壇的具體形式為：鎮里提前五天在每一個村以及鎮里的鬧市區等處張貼公告，告知群眾何時、何地召開何種主題的論壇，請群眾自愿參加。論壇召開時，鎮里的主要黨政領導、職能部門如財稅、工商等負責人坐在臺上，群眾坐在臺下，就他們關心的一些問題提出意見，干部解答。那時的主題一般比較寬泛，如發展經濟、社會治安等，這就是民主懇談會的雛形。

初期階段的民主懇談實質上是一種對話機制。1999年6月25日，松門鎮黨委、政府召開了主題為“推進村鎮建設、改善鎮容村貌”的第一期“農業農村現代化教育論壇”。 第二期于1999年8月17日召開，論壇的議題為：快速、健康、協調發展工業經濟。第三期于1999年9月2日召開，論壇的議題為：大力推進村鎮建設，美化村容村貌。第四期于1999年11月3日召開，論壇的議題為：推進科教興鎮，提高人口素質。共舉辦了四期，參加的群眾達600多人次，提出問題110件，當場解釋、答復84件，承諾交辦26件，被當地群眾譽為松門的“焦點訪談”（因解決問題的快速、有效）。

這個“農村思想政治教育”過程，成為“超越思想政治工作”的引擎。可以看出，“民主懇談會”實際是從原來的工作模式出發不斷總結經驗、積累發展而來的，它是溫嶺市委宣傳部在開展工作的過程中找到的一種新的形式和載體。后來，隨著工作的不斷推進，民主懇談會開始深化，轉到了基層民主政治建設的層面。“農業農村現代化教育論壇”是“民主懇懇談會”的雛形，其目的本來是宣傳政策、普及觀念，是由上而下的，其本質上是一種由上而下的政策宣傳過程。然而，因為所設置的群眾發言機制引起熱烈回響，加上當地領導干部的持續推動，該制度新增了“決策咨詢”的功能，并推廣至其它鄉鎮，使得原本僅具懇談性質的活動逐漸朝向聽證性質轉變。

（二）民主懇談形式的確認與轉化及其推廣

民主懇談作為公眾與政府平等對話的一種新的方式和機制，試圖探索用民主的方法加強和改進農村思想政治工作，已經達到了預期效果。民主懇談就是把解決群眾的思想問題與實際問題結合起來，通過解決實際問題達到思想問題的解決，它無疑是思想政治工作的一個創新載體。然而，從更深的層次考察民主懇談的形式、過程、機制和產生的實際效果所蘊涵的特性，民主懇談已經超出了思想政治工作的范疇。由此，民主懇談也就進入了它的第二個發展階段。

事實上，松門鎮第一次“農業農村現代化教育論壇”召開后，引起了巨大的社會反響，群眾熱烈擁護這種形式。在溫嶺市委的號召下，向松門鎮學習的活動在短短的一個半月時間里在全市全面鋪開。如靈山鎮的“便民服務臺”、澤國鎮的“便民直通車”，還有“村官承諾制”、“民情懇談”等等，雖然名稱各式各樣，但本質上都跟松門鎮的一樣，即搞干群對話，解決群眾的實際問題。其后，溫嶺市委及時總結推廣了松門的做法，各鎮鄉出現了形式多樣的溝通、民主對話活動。松門經驗迅速傳遍了溫嶺大地，各鎮（街道）、村出現了名目繁多的論壇活動，“村民民主日”、“農民講壇”、“現代化論壇”、“民情直通車”、“便民服務窗”、“民情懇談”等等新的名稱不斷出現。2000年8月，市委在松門鎮召開了現場會，組織各鎮鄉、街道和市政府職能部門的負責人觀摩，并將此前已經在各地開展的“民情懇談”、“村民民主日”、“農民講臺”、“民情直通車”等活動形式，統一更名為“民主懇談”， 該名稱一直沿用至今，并將活動范圍由鎮村兩級向非公有制企業、城鎮社區、事業單位和市級政府部門擴展。自2000年8月以后，溫嶺各地的民主懇談走向制度化和規范化，已經形成了包括鎮、村、社區、部門、企業的民主懇談會、鎮民主聽證制度、村民主議事制度和鎮村兩級的民情通道活動等多種形式的制度體系，而重點是鎮民主聽證制度和村民主議事制度。

為了更好地指導和規范全市的活動，2001年6月12日，中共溫嶺市委專門下發了《關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設的意見》，將其統一冠名為“民主懇談”。意見明確提出：“在活動范圍上要進一步擴大，將‘民主懇談活動推向基層和各個領域，做到縱橫延伸。要積極創造條件，使民主懇談從現在的鄉鎮（街道）、村、企業三個層面，進一步延伸到城鎮居民社區、基層事業單位、黨政機關、群團組織。”鎮（街道）一級的民主懇談會，由鎮黨委、政府主持，邀請當地人大代表、相關的各社會利益群體以及與決策事項有關的公眾參加，其他社會公眾只要有興趣均可自愿參加，不受條件、資格限制。主持人先通報本次民主懇談會議題提出的緣由及初步意見或方案，然后參與者有序自由發言、辯論、質詢，與政府平等對話、協商。民主懇談會的所有參與者具有同等的發言權，均可對討論事項提出建議、意見、要求和主張。在認真聽取群眾的意見、看法和要求后，主持人將民主懇談的討論事項和辯論發言情況提交領導班子會議，經領導班子集體研究，對本次民主懇談會的討論事項作出決定，并當場宣布決策結果。

村級民主懇談是對全村重要的村務和公益事業作出決策。凡本村村民均可自愿參加，村民代表必須參加。主要程序是，村民委員會提出需要作出決定的事項和初步意見、方案，經村民代表和村民共同討論、修改后，由村民代表以適當的方式表決，作出符合多數村民意愿的決策。對涉及全村村民利益的重要事項，則召開由全體村民（或每戶派代表）參加的懇談會進行公議公決。

街道社區民主懇談的議題，由社區黨組織和社區居委會提出并確定。街道社區民主懇談的議題范圍：居民公約等社區自我管理制度的制訂和修改；社區公益事業；社區物業管理以及居民其它合法權益的維護和保障；優扶救濟、安居福利房分配等民政福利事項；治安管理、公共衛生、社區文化、公德建設和社區服務等事項；民主評議社區工作者；其它涉及社區多數居民利益的重要公共事務。

市政府職能部門民主懇談會議題的內容主要包括，制訂出臺新的政策或調整原有的管理制度、管理方式和辦事程序，調整或增加新的服務、收費項目，以及其他涉及公眾權益的政務或公共事務，等等。其方法和程序與鎮民主懇談會基本相同。

2002年10月9日，中共溫嶺市委專門下發了《關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》，從這個文件的題目上可以看出，在這個時候民主懇談已經被定位為基層民主政治建設。意見明確規定：“今后，全市各地各部門都要把民主懇談作為重大決策的必經程序。”2004年9月29日，又正式下發了《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定（試行）》，對民主懇談的基本原則、議題范圍、參加對象、基本程序以及實施和監督環節作出了進一步的明確規定。

（三）公眾參與理念的引入與民主懇談的改造

在此后的活動中，在前來觀摩的專家學者點撥下，中共溫嶺市委開始把民主懇談的定位由思想政治工作的載體轉向基層民主。在這一階段，民主懇談與基層重大公共事務的決策過程相聯系，同時保留了初期的對話形式，著重探索如何擴大基層民主，引導和組織群眾廣泛、有序參與公共事務的決策、管理和監督。這其中兩個理念的引入至關重要，一個是“協商民主”，另一個“參與式預算”。

從2005年開始，溫嶺市在新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，積極運用民主懇談為基層人代會審查預算服務，不斷強化對預算的審查和監督，形成了對預算進行實質性審查監督的“參與式預算”模式，在預算的各個具體環節實踐上，把預算從政府職能部門內部的決策，變成一個公開的程序，把人大的監督落到了實處。在溫嶺，實踐中的預算懇談已有兩種，引進“協商民意測驗”法的澤國模式和“激活基層人大職能”的新河模式。兩者最核心的區別在于懇談主體，也就是請誰來談。澤國模式的理念可以說是“大眾”的理念，“協商民意測驗”的精髓在于隨機抽樣，所暗含的理念是，政府的錢袋子不是你或我的，而是大家的，每個納稅人都有監督財政預算的權利；而新河的是“精英”的理念，因為“財政預算遠比具體的重大項目復雜，只有精英階層才具備懇談的必備素質”。正因為出現不同的看法，由此產生了折衷的想法：“假定需要200名懇談代表，那么，一半通過乒乓球隨機搖號，另一半由人大代表組成。由于后者發表意見能力強，引導作用大，兩隊人員應分別分組討論，最后，由政府綜合吸取雙方意見。”[8]澤國后來的做法就朝向這個方向發展。

1.協商民主與技術的輸入：澤國模式

澤國鎮2005年初的試驗成為后來的“參與式預算”雛形，其主要的觀念是“協商民主”及其相關技術“協商民意測驗”（Deliberative Polling）。它通過民主懇談的形式， 將公眾的意見與政府決策對接。2004年9月溫嶺市宣傳部慕毅飛、陳奕敏和澤國鎮蔣招華書記等領導受邀請參加了浙江大學主辦的協商民主國際研討會。在這個會議上，郎友興教授等從協商民主理論角度解讀了溫嶺的經驗。①美國斯坦福大學詹姆斯·費什金（James Fishkin）教授已在許多國家運用并發展了協商民意測驗方法。他對陳奕敏的介紹很感興趣，考慮是否有可能在溫嶺嘗試“協商民意測驗”方法，以中西方法相結合作參與式重大公共事務決策的政治實驗。而陳奕敏本人也感到興奮，認識到所從事的民主懇談也屬于協商民主。回到溫嶺后他與蔣招華商量，運用費什金的方法做個城鎮項目。當年恰逢澤國鎮財政收入吃緊，需要進行預算控制。國務院2005年對基層的土地出讓進行了宏觀調控，鄉鎮財政收入明顯減少。澤國是溫嶺第一大鄉鎮，往年光用于城鎮建設的財政預算可達到一兩個億，2005年減少到只有不到5000萬，大幅縮水。可是當年排在日程表上的城鎮建設項目有30多個，全部實行的話需要資金2個多億。通過民意調查的方法選擇部分項目進行實施，正好切合了當時的鎮財政需求。會后費什金教授在何包鋼、郎友興教授的協助下前往溫嶺市，在澤國鎮介紹了他的技術與方法。

溫嶺市和澤國鎮領導深受浙江大學會議中“協商民主”理念的影響。這一影響在幾個月后就體現出來。2005年初，鎮政府經調研提出本年度涉及道路、橋梁、規劃設計、綠化園林、舊城改造、環衛設施等30個城鎮建設項目，共需資金13692萬元，由于財政收入狀況發生變化，政府預計僅可籌集4000萬元資金用于上述項目建設。該上哪些項目，班子開了幾次會，意見都不統一。鎮黨委、政府決定嘗試引入公眾參與到決策之中就2005年城鎮建設工程項目作出預選。鎮黨委決定采用民主懇談的方式，并用體彩搖號的乒乓球抽簽的方式選取民意代表。2005年4月9日澤國模式誕生，它是運用費什金教授的“協商民意測驗”方法與民主懇談相結合的產物。這一方法有兩個顯著的特征：其一是隨機抽樣。即參與的民意代表通過隨機抽樣的方式產生，隨機抽樣能最大限度地體現民意代表的真實性、廣泛性與公正性。其二為將定性的評價轉化為各種“數字”，這是對基數效用理論的一種運用。通過對各個預選項目“打分”評估的方法實現了定性分析定量表達，并使其結果能直接用于決策。例如，2005年4月9日的“協商民意測驗”如下：全鎮12萬多常住人口，每戶一個號碼，選出了275名代表，懇談當天，實到259名。這些代表被隨機分成16個小組，各小組選派出代表帶著小組討論時最關注的問題和最集中的意見參加大會發言，然后小組討論，再派出代表帶著小組討論的新的建議和問題參與第二次大會討論。會后，259名民意代表對30個項目進行投票。票決結果：12個項目被擬定為2005年城建基本項目，總投資未突破4000元，另外10個項目作為備選項目。而后，鎮政府將建設項目提交鎮人代會表決，92名鎮人大代表84人投票支持，民主懇談結果被依法通過。澤國鎮的這次試驗成為后來的“參與式預算”雛形。

2.參與式預算概念的引入：新河模式

盡管2004年3月溫嶺的“民主懇談”獲得了“中國地方政府創新獎”的肯定，但是，陳奕敏開始尋求新突破，北京的李凡認為民主懇談不夠徹底。2004年下半年李凡到溫嶺調研，建議溫嶺 “參與式預算”。這個建議得到陳奕敏的肯定，同時得到新河鎮黨委書記金良明的支持，決定在新河鎮實施“參與式預算”。為了實現真正的突破，新河鎮準備將預算100%公開。

溫嶺的參與式預算是將民主懇談與現有體制對接，融入鄉鎮的人民代表大會制度之中，把民主懇談引入鄉鎮預算的編制、審查與監督程序。溫嶺的參與式預算主要的目的是追求對基層人大制度的“激活”，使基層人大能夠更好的履行其法定權力，更有力地監督政府。2005年，溫嶺市在新河鎮率先開始探索如何將公眾參與引入到政府財政預算的討論之中，參與式預算的溫嶺模式由此產生。參與式預算在新河鎮施行三年后，2008年，溫嶺市把新河鎮的做法和經驗推廣到箬橫、澤國、濱海、大溪4個鎮。

新河參與式預算始于2005年7月27日，是在尋找如何將體制外的民主懇談與體制內的人大制度相融洽的過程中產生。當天下午，新河鎮財政預算民主懇談會上，90名人大代表和193名群眾代表人手一本《2005年度財政預算（說明）》，與鎮領導進行對話，詢問每項有疑問的預算項目的具體用途，并坦陳看法。懇談會結束后，新河鎮馬不停蹄地召開了黨委、人大、政府聯席會議，根據代表們提出的意見修改財政預算編制。7月28日上午，一份《財政預算調整說明》交到每個代表手中，再次組織討論。最終，這份調整方案得到了大多數人大代表的同意，財政預算審議通過。這是人大監督與民主懇談的首次“邂逅”。 其基本程序為：增加會次和會期——會前培訓——細化審議預算草案——設立財經小組——代表修正議案——預算執行監督。

為了更好地規范和推廣鄉鎮參與式預算，2009年1月10日，溫嶺市人大常委會專門下發了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，對鄉鎮參與式預算的基本程序作出了明確的規定，基本程序由會前初審、大會審查和會后監督三個環節組成，在會前初審階段各鄉鎮都要召開預算初審民主懇談會。

3.部門預算民主懇談

在新河鎮、澤國鎮試驗的基礎上，2008年開始，溫嶺市將參與式預算改革進一步引向深入。一方面，從兩個鎮推廣到六個鎮，即在新河、澤國、箬橫、濱海、大溪、松門等地相繼開展，直至2010年在全市各鎮（街道）全面實施；另一方面，從鎮一級延伸到市一級，堅持市人代會前民主懇談與大會期間專題審議部門預算相結合，開展交通局、水利局、建設規劃局部門預算民主懇談，對教育局、科技局、計生局等12個部門預算實行專題審議。預算由編制、審批、執行和監督這四個環節有機組成。溫嶺市的部門預算民主懇談與鄉鎮參與式預算的不同之處在于，鄉鎮參與式預算只在政府提出的范圍內進行選擇，政府的目標函數與公眾的偏好可能不相一致，沒有被政府選定的預算問題將繼續被擱置。而部門預算民主懇談將民主懇談向前移位至編制階段，在預算編制階段就開始對政府的預算草案評頭論腳。這樣一方面將不合理的預算指出來，以利于政府主動修改；另一方面又將新的問題提出來，可以起到后繼決策的作用。在這個過程中，溫嶺市人大常委會主任張學明起到關鍵性的作用。他對于民主懇談熱心有加，投入相當多的精力，而且更為重要的是他本人的理念遠遠超越了他的同僚，一直在不斷思考與探索。

談及預算過程，人們往往將注意力較多地集中在預算本身上，而卻忽略了另一個至關重要的問題——為什么有些事情（項目）被列入預算而另一些事情（項目）卻不能？這種質疑背后是一種理念推進之結果。將民主懇談引入部門預算編制階段具有十分重要的意義，這標志著一種事前選擇機制的建立，并對不合理的預算開啟了一條新的制約途徑。2014年溫嶺開始組織開展專項資金績效評價民主懇談會。

（四）成為共識的觀念與制度的鞏固和可持續

制度創新是容易的，但是創新后的制度要鞏固下來卻是不簡單的。觀察中國三十多年的地方制度創新與變遷，新制度的生命力、可持續性出現差異的問題涉及“經濟”、“個人”與“社會”諸因素，但是觀念、文化因素是造成差異的一大原因[9]16有兩個共同的因素，一是制度化，二是這些制度創新沒有形成一個習慣性的規則，既沒有成為政府的習慣行為，也沒有在民眾中扎下根來，為創新而創新而已。相反，少數能夠持續下來的一個原因就在于，這些制度創新，已經或能夠成為當地政府治理的一個新規則，民眾心中將這些制度視為當然的事了，精英所倡導的觀念已經成為社會的共識。

經過十多年的民主懇談，溫嶺民主治理機制是鞏固的、可持續的。第一，民主懇談之觀念已經成為溫嶺官民的共識。薩托利有關民主的鞏固有三條件說：（1）大眾于意識形態中取得共識；（2）政治精英對民主規則有共識；（3）政府對政策制定的共識。按薩托利的標準，這三個條件溫嶺是達到了的。而且從大的制度環境上看，上級領導的持續支持和更高層級及中央層面的寬松政策同時也保證了民主懇談的持續性。第二，民主懇談制度化、程序化和規范化。民主懇談已經形成了具體而可操作性的作業程序。這不僅保證了溫嶺民主懇談操作的標準性和未來的可預期性，而且可為中國其他地方提供模板。程序化、制度化的理念已經成為溫嶺民眾的共識。第三，民主懇談已經成為溫嶺治理過程中的一種習慣做法，一種生活工作方式，這正是走向成熟的公民政治的表現。

三、觀念導引制度演進的路徑特征與機制之分析

這部分主要將對溫嶺民主懇談會演進的路徑與機制作一個初步的分析。

（一）路徑特征

制度總是在發生著變遷，不過，不同制度或同一制度在不同情境下其演進的路徑各不相同。路徑（path）即道路也。溫嶺民主懇談會具有下列演進路徑特征。

首先，觀念導引制度演進，在溫嶺首先表現觀念轉化為政黨的文件形態，再引發或導引制度變遷：觀念——文件——制度演進。

“文件治國”無疑是中國的特色。文件一直都在中國的政治生活中起著重要作用，大到中央，小到基層，紅頭文件幾乎統領了社會經濟生活的各個領域。地方政府不斷地出臺紅頭文件，來搭建其轄域內的治理體系，溫嶺也不例外。在文件制度的視角下，地方政府的許多非制度或非正式行為都可以和正式制度關聯起來，并且最終成為正式制度。從1999年以來，溫嶺市委已經相繼發布了10個文件，一步步規范完善民主懇談制度。根據溫嶺市宣傳部陳奕敏的分析，這10個文件中， 2002年和2004年發布的最具有節點意義。早在2002年10月的市委文件《中共溫嶺市委關于進一步深化民主懇談推進基層民主政治建設的意見》（2002年10月9日）就明確提出，“全市各地各部門都要把民主懇談作為重大決策的必經程序”。從此，民主懇談不僅僅從寬泛民生議題轉向決策性議題，更從幾個鄉鎮的“自選動作”成為全市鄉鎮、街道的“規定動作”。而2004年的《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規定（試行）》，對民主懇談的議題提出、參與者產生和程序流程等進行全面規范，如此，民主懇談能夠用“一把尺子量到底”，為考核提供了依據。

“觀念——文件——制度演進”路線實質上表明的是黨政對地方制度包括政治、經濟、社會的制度變遷的控制。這一點在2009年9月23日溫嶺市民主懇談創建10周年紀念大會上，市委書記陳偉義在回顧民主懇談的發展歷程時說得相當清楚了：回顧10年的實踐，民主懇談的深化和發展必須依靠黨委政府的重視和推動，必須真正做到還權于民，必須依法、妥善處理好各方關系，必須堅持黨的領導原則、依法辦事原則、民主集中制原則和注重實效原則。[10]

其次，由非本土性觀念的輸入、試驗到制度定型。

“當今時代， 公共事務的管理單純依靠政府是管不好的， 外腦特別是專家學者的意見對政府決策和政策的完善和修正具有重要作用。‘民主懇談之所以取得相當功效， 與專家學者的智慧是分不開的。”[11]23溫嶺民主懇談會的觀念尤其得到根本改造的觀念并非本地自發產生的，而是由外向內輸入的，其路徑是國外的觀念（西方的協商民主理念、巴西的參與式預算）經由國內學者（包括同國內有緊密聯系的海外中國學者）的介紹與推薦，引起本地官員的興趣，成為他們進行創新的思想資源與依據，再在澤國、新河進行試驗，然后上升到制度性的層面，在溫嶺市全面推廣實施。當然，觀念本身也有一定形成與成熟的過程。正如清華大學景躍進教授的“火鍋”比喻：民主懇談“在它的發展過程中，不斷有新的‘食材加入其中，從民主溝通，到參與決策議事，再到參與式公共預算，民主懇談在形式上的各種創新，在各個領域上的廣泛應用，最終成就了這鍋鮮香四溢的民主‘火鍋”[12]。這“食材”中就有外來的諸種觀念。

事實也是如此，1999 年12 月， 臺州市委舉辦了由上級領導和省內外專家參加的“民主懇談”研討會， 有關專家在觀摩了松門鎮的“民主懇談”會后， 將“民主懇談”界定為一種新型的基層民主形式。專家學者的點撥，促使溫嶺市委宣傳部在此后的各項活動中有意地與“民主”掛起鉤來。這是非本土觀念與溫嶺民主懇談的第一次接觸。第二次是2002年8月， 溫嶺市委舉辦了高層次的理論研討會， 來自北京大學、人民大學、浙江大學的教授們一致認為溫嶺的“民主懇談”是一種原創性的新型基層民主形式， 對我國基層民主政治建設具有普遍的示范和借鑒意義。在現場觀摩了松門鎮的“民主懇談”會后， 學者們還提出了“民主懇談”與人大制度相銜接的必要性和建議。學者們的理論研討文章被《浙江社會科學》 2003年第1期以主題研討形式刊登， 在國內理論界產生了一定的影響。而2004年，中國地方政府創新與改革考察組兩次到溫嶺對“民主懇談”的實施及其效果進行考察， 也提出了進一步制度化和在實施過程中保護少數人合法權利的建議。專家學者的理論研究和建議無疑對溫嶺的“民主懇談”制度化進程起到了重要指導作用。2004年， 在由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學聯合發起的第二屆“中國地方政府創新獎”評選活動中，溫嶺民主懇談以其稀有的特質而躋身于十大優勝獎之中。2004年9月在浙江大學主辦的協商民主國際研討會上，溫嶺市和澤國鎮領導深受這次會議主題“協商民主”理念的影響與啟發， 陳奕敏接受了一次費什金教授“洋思想”的洗禮。2005年以后， “民主懇談”引起了美國等國外專家學者的注意， 國內外專家開始對“民主懇談”的程序細節進行技術完善和對普通公民進行參與程序和公共利益導向的行為輔導。

第三，以技術替換深層次的改革從而導致制度的變遷。

不同形式的技術以不同的方式影響著政治。例如，信息技術被視為民主制度運行的保障。在羅伯特·達爾（Robert Dahl）看來，信息技術提供了多種手段來減少政治不平等，信息技術的發展加強了獲取有關政治議程信息的能力，這反過來促進了民眾參與，它使得全體民眾對公職人員的觀察和監督總體上變得更加容易，使得政府更加透明。[13]利用信息技術實現國家治理目標，在“全球化”的當代世界是一個國家治理能力或水平的重要表征。“利用技術提高治理水平，推動人類發展正在成為全球潮流。聯合國發展署把‘利用新技術促進人類發展作為2001年人類發展報告的主題。在中國的地方治理改革中也出現了一大批富有效果的技術創新。”[14]并且現在人們討論技術與基層治理之間的關系時似乎存在著用技術解決政治、治理機制問題的傾向。技術化是當前基層治理創新中的一個新傾向。地方治理的技術化傾向具體表現為兩個方面：一是認知上的技術決定主義，二是地方治理實踐中的技術建設偏愛。[15，16]

其實，技術建設偏愛源于深層的改革難以輕易起動、推進的更不能一僦而就的經驗事實，有鑒于此，改革者往往借“道”而行，這其中一個就是以技術替換深層次的制度、體制的改革，讓技術漸漸消融于制度之中，從而使制度得到演進或變化。溫嶺民主懇談會的“觀念”其實屬于“技術性”的層面，側重的是如何解決好治理的問題，借助于“協商民意測驗”、“參與式預算”的技術，而不涉及到這些觀念背后的價值取向和制度根基。溫嶺民主懇談會技術性地使用“公共參與”理念，一個鎮、一個街道、一個村到一個部門推進地方治理，從而最終鑄成民主懇談制度，讓這個制度成為“公共參與”理念的一個載體。不過，形成的結果是制度本身，而不是技術。因此，有必要注意并防范信息技術帶給中國基層治理的一種新的風險：“數字利維坦”（digital Leviathan）[17]。事實上，在不少人看來，目前中國基層諸多的治理問題或困境，屬于政治與治理機制上的問題，并非技術能夠解決得了。

第四，有效的銜接從而使觀念導引制度演進、創新得以可能。

這是一個言必稱“制度創新”的時代。改革開放以來，所謂的政府制度創新案例應該有無數起了。但是，一個經驗現象已經引起人們的廣泛關注，那就是政府制度創新的可持續性問題。據有學者研究，大多數的創新已經無疾所終了。無疾所終了的原因是多方面的，但是，經驗表明制度創新是否可存活、持續又與既有制度是否能夠銜接有關聯。已有學者指出了，“我國目前正處于社會急劇轉型時期， 很多創新可能是打破既有制度的過程， 因此就存在兩個問題： 第一個是創新的合法性問題，第二個是創新與既有制度的銜接問題。”[18]溫嶺市民主懇談會的生命力與可持續性顯然與既有制度對接是有關聯的。“農業農村現代化教育論壇”是對“農村基本路線教育”的一種承接而不是直接的否定，使其有進一步發展的機會與空間，從而成為民主懇談會的雛形。民主懇談作為公眾與政府平等對話的一種新的方式和機制，試圖探索用民主的方法加強和改進農村思想政治工作，已經達到了預期效果。但是，民主懇談已經超出了其思想政治工作的范疇。由此，“農村基本路線教育”就終結了，而民主懇談也進入了它的第二次銜接，即將“民主懇談”與重大事項的決策相銜接、最終與人大制度相銜接起來。

應當指出的是，中國地方政府制度 “碎片化”的特征是明顯的，從銜接、融合到最終走向一體化還存在許多障礙。尤其在第一步如何有效銜接至關重要。溫嶺的經驗是值得關注的。

（二）動力機制

機制，簡單說就是工作原理，機制可以分為核心機制與輔助機制。根據唐西平教授等所倡導的社會進化理論來看，進化的核心機制有三個階段：變異、選擇和遺傳。其中，觀念的產生相當于變異；政治動員和權力斗爭相當于選擇；規則創建和使制度合法化、穩定、復制相當于遺傳。這種核心機制又與內在動力聯結在一起。內在動力，就是推動事物變化發展的深層推動力量。就人類制度變遷而言，內在動力與觀念、思想、意識形態和文化等有很大的關聯性。因此，某種意義上說，探討制度演進與創新的動力問題，實際上就是分析觀念如何被切入或置換到制度之中并從而推動其演變的問題。

這里的核心機制，主要是溫嶺民主懇談會出現與發展的機理。溫嶺民主懇談會的歷程大體上演繹了進化的核心機制的三個階段。變異來自于對原有觀念和制度安排的不滿，即“農村基本路線教育”，由此形成了溫嶺民主懇談會的最初形態，再到西方的協商民主和參與式預算現代兩大觀念的引入，從而改變并形成了地方政府治理的新理念。兩個理念的“移植性”特征是相當明顯的。選擇就是溫嶺黨政領導“超越思想政治工作”，對溫嶺民主懇談會的確認、推進轉化及其推廣，而十個文件與相關規程制度，則是保證其可持續性，即為遺傳，溫嶺主要領導人的更替并不影響民主懇談會的繼續運行。正如何包鋼教授所指出的，“溫嶺協商民主懇談的推進和重復實踐已使某些地方官員和農民喜歡這種做法，嘗到其甜頭。現在，一旦有重大問題出現，他們就會想用協商民主方法來解決。”[18]筆者在溫嶺市澤國鎮對部分村民所做的調查，也能夠充分地說明這一點：當詢問溫嶺民主懇談會有何意義或作用時，有些村民并不能很清楚地回答出來，也可能沒有深刻的體會，但是，當提出假如現在不再搞民主懇談會行不行時，他們的回答很清楚：到底有多少意義說不清楚，但不搞肯定不行，他們不會同意的。這說明了無論對于當地政府還是民眾來說，民主懇談會已成為當地治理一個不可或缺的機制，成為一種規定的“動作”了。長期關注和研究民主懇談會的溫嶺市委黨校朱圣明先生指出，“溫嶺的民主懇談堅持了十年之久，并不斷得到創新發展，逐漸成為當地干部群眾的一種生活習慣和生活方式”，“已經成為當地干部群眾的一種生活習慣和生活方式，從而形成了一種‘內生的路徑依賴”。[19]

輔助機制則著重于探討民主懇談會為什么出現在溫嶺而不是其他地方。輔助機制與外在動力相關。所謂外在動力，簡言之就是推動事物變化發展的外部條件或作用力。在制度范式中，制度創新的外在動力對應的是制度供求的非均衡。這種外在的動力即客觀條件。就溫嶺民主懇談會而言，其外在動力，主要與三個因素有關，而這三個因素構成了溫嶺民主懇談產生、演進的外部條件。

第一，經濟因素。溫嶺經濟是全國百強縣之一，并且私有經濟是其經濟發展的主要支柱，中國第一個股份制經濟就誕生于溫嶺這塊土地上。“溫嶺民營經濟較為發達，為培育和發展基層民主政治提供了合適的土壤，市場經濟的洗禮使廣大群眾思想活躍，民主意識日益增強，他們渴望了解政府是怎樣服務于公眾的？公共資源是如何分配的？等等。他們要求在基層公共事務的決策和管理方面有更多的發言權。”[19]

第二，文化因素。市場經濟的發展及其利益驅動激活了地方文化傳統資源，“極大地促進了在血緣、地緣、學緣、業緣基礎上發展起來的各種非正式關系的發育， 其所形成的盤根錯節的社會關系網絡， 為地方公共生活構筑了一個新的重要社會背景”[9]。“從當地人在歷史上所形成的自強自立的獨立精神，在今天延續成了一種較強的主人翁精神，從而對民主懇談會的產生起到催化作用”，“理性協商的文化傳統和當代市場經濟所引出的平等精神， 不但帶來了民眾的政治訴求的提升， 而且還帶來了地方官員改革意識的增強……正是在這兩種觀念的相互作用下，才形成了民主懇談會持續發展的持續動力”[20]。溫嶺人務實、進取、創新的精神“也體現在民主懇談過程中。大家不是把懇談看作一種形式，而是實實在在的參與”[21]。

第三，私營企業主群體與新社會組織的發育。溫嶺民主懇談產生有其組織、群體結構的基礎，而私營企業主群體與新社會組織的發育構成了其兩大基礎。

四、結語

溫嶺民主懇談會是一種新的并且切合發展方向的治理機制。本文以溫嶺民主懇談會為案例，探討思想觀念與制度創新、演變之間的邏輯及背后的機制。具體說來，就是探討創制這種新治理背后的“觀念”因素，即伴隨溫嶺民主懇談會演進主要有哪些觀念，而這些觀念又是通過何種方式、何種力量、在何種程度上影響到溫嶺民主懇談會的發展進程的。

新制度經濟學研究通常以“需求—供給”理論作為經典分析框架，視制度變遷的動力源于制度需求的動態變化。而社會學、政治學不少研究從理性選擇制度主義、歷史制度主義或社會進化（演化）論來討論制度演化與創新。本文重點在于對溫嶺民主懇談會的演變作出描述與歸納，至于放到何種框架（如社會演化理論，本文的傾向是否屬于社會演化論范疇）進行分析有待于未來的深入研究。

注釋：

①在這個會上，筆者主張將“deliberative democracy”譯成“商議式民主”，而不是后來流行于世的“協商民主”。郎友興：《商議式民主與中國的地方經驗：浙江省溫嶺市的“民主懇談會”》，《浙江社會科學》2005年第1期。

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