北京實施大氣污染防治條例驅散霧霾天

姜青新++張淼

3月1日，北京市環境監察總隊向北京宏翔鴻熱力公司送達了行政處罰決定書，該公司因鍋爐房超標排放，成為《北京市大氣污染防治條例》正式實施后的“第一案”。

當日，備受關注的《北京市大氣污染防治條例》正式開始實施。北京市環保部門在全市開展“零點行動”，以燃煤鍋爐為重點，對涉及大氣污染物排放的重點行業進行檢查和監測，特別是對2013年以來在執法檢查中發現問題的單位進行復查。在檢查、檢測過程中執法人員發現，籠罩京城數日的霧霾剛剛過去，不少單位在排放等環節繼續放任自由。

據統計，截至1日3時30分，執法人員已發現10余家單位存在違法行為。環保部門表示，將按照《北京市大氣污染防治條例》對這些違法單位從嚴處罰，并派執法人員定期復查，對于多次出現同類違法行為的單位將加倍處罰，對于造成嚴重污染、構成犯罪的及時移送公安機關處理。

《北京市大氣污染防治條例》實施后的“第一案”標志著北京向近年來以高濃度PM2.5污染為代表的持續多日的重污染天氣正式宣戰。《北京市大氣污染防治條例》的實施，是北京市政府在十八屆三中全會決定精神指導下，針對當前霧霾等一系列大氣污染問題，開展立法協商的一次有益探索和創新，主要內容和創新點如下：

重點污染物排放總量控制

重點污染物排放總量控制制度是該《條例》的一個創新。《條例》專設總量控制一章，對總量控制制度進行了系統設計，確定了削減存量與控制增量相結合的制度。《條例》提出，在總量不增加的前提下，盡快削減總量，實現2017年的治理目標。第41條到第43條，分別對總量控制和逐步減少排放總量，總量控制的目標區域、重點行業和重點企業排放總量的控制、要求以及如何確定實施并向社會公布，排污許可制度做了規定。并且要按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。

對于廣受熱議的“大氣污染物排污權交易”，《條例》第45條作出嚴格規定：北京市在嚴格控制重點大氣污染物排放總量，實行排放總量削減計劃的前提下，按照有利于總量減少的原則，可以試行大氣污染物排污權交易制度。北京市環境保護行政主管部門會同有關部門制定相關辦法，報市人民政府批準后實施。

固定污染源污染防治

針對固定污染源，《條例》重點強調要綜合運用產業結構調整、能源結構調整和優化工業布局的手段。一是調整工業產業結構，《條例》規定制定禁止新建、擴建的高污染項目名錄、高污染工業行業調整名錄和高污染工藝設備淘汰名錄；二是調整優化能源結構，《條例》規定對燃煤消耗總量進行控制，削減燃煤存量，北京市發展改革行政主管部門和區縣政府應當制定能源清潔利用發展規劃、清潔能源改造計劃、劃定和嚴格管理禁止燃煤的區域；三是優化產業布局，對工業企業實施集中治理，《條例》規定新建工業項目應當按照規定進入相應的生態工業園區。

機動車和非道路移動機械排放污染防治

1.備受關注的“停車三分鐘熄火”未設罰則

條例規定，北京提倡環保駕駛。在學校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區、醫院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員在停車三分鐘以上時，應當熄滅發動機。法制委員會認為，對停車熄火設定處罰，存在執法主體難確定、現場取證困難等實際問題，難以執行到位。為維護法律嚴肅性、權威性，建議不設處罰。

2.減少怠速低速行駛污染首入法

“減少機動車怠速和低速行駛造成的污染”首次納入立法。對機動車實施數量調控的同時，條例新增規定，本市優化道路設置和管理，減少機動車怠速和低速行駛造成的污染。所謂怠速，是指車輛處于駐車狀態啟動發動機，發動機穩定運轉的最低轉速。而汽車行駛中不給油，發動機轉數還維持在怠速的階段就是怠速行駛。一般汽車怠速運轉一分鐘以上所消耗的燃油要比重新起動所消耗燃油多，對空氣污染自然影響不小。

揚塵污染防治

《條例》對施工工地揚塵污染規定了細化的行為控制措施，明確建設單位和施工單位的責任：一是明確建設單位應當將防治揚塵污染的費用列入工程造價，并在工程承發包合同中明確施工單位防治揚塵污染的責任；二是細化施工工地的揚塵污染控制措施；三是規定將施工單位的施工現場揚塵違法行為，納入北京市施工企業市場行為信用評價系統。

總共130條的條例中，有1/3是罰則，且罰則由39條增加到40條。為防治揚塵污染，罰則中新增了一條：針對無準運證件或者不符合要求的運輸車輛，由城市管理綜合執法部門責令改正，并處五百元以上三千元以下罰款。此外罰則還增加一款：環境保護行政主管部門與公安機關應當建立健全大氣污染案件行政執法和司法銜接機制，完善案件移送、線索通報等制度。

法律責任

《條例》專設法律責任一章，定稿40條法律責任特別劍指惡意違法、多次違法。中外法治建設經驗證明，如果法律僅僅對行為主體提出義務性要求，而沒有賦予執法機關以必要的執法手段，那么，將無法實現立法的目標。有的法律實施不好，經過分析，發現原因在于其中的規定過“軟”、過“虛”，執法機關對違法行為無能為力。

《條例》根據上位法規定和北京的實際情況，具體設立了40條法律責任。設計這些條款的指導思想是要提高違法成本，使排污者不敢排污，起到法懸人懼的作用。同時也考慮了“過罰相當”和“可操作，可執行”原則。特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規定了加倍處罰的條款。同時，正在審議中的國家《環境保護法（草案）》中還有按日處罰制度，如正式頒布，執法部門可直接依法實施按日計罰。

《條例》中明確了治理大氣污染中各方的責任，在對環保執法部門提供完善的法律支持的同時，針對遭受損失的單位和個人也提供了完善的法律保障。

相關保留

此次《條例》審議過程中與會代表針對許多市民關注的熱點問題提出建議，但法制委員會綜合個方面因素決定予以保留，并作出解釋。

1.禁放禁煙未納入條例

審議中，有多位代表還提出增加環境公益訴訟、舉證責任倒置、環境損害賠償權，增加航空器大氣污染防治、設立大氣污染防治基金，增加禁止燃放煙花爆竹、禁止在公共場所吸煙等意見。法制委員會表示，考慮到這些建議中，有的超出了地方立法權限、有的屬于國務院管理范圍、有的已經制定或者正在研究制定法規，所以未對條例做相應修改。

2.“按日計罰”期待上位法

不少代表在審議中提出，當前守法成本高、違法成本低，應當加大處罰力度。一些省份在條款設定中，有“按日計罰”的規定，即企業只要違法，每日均罰，這樣處罰力度很大，可以形成高壓態勢。法制委員會認為，由于國家《環境保護法（草案）》正在研究，里面有“按日計罰”條款，如果確定并正式頒布實施，北京執法部門可以直接依法實施，因此不增加按日計罰。

3.自由裁量權另有配套規定

在審議時，不少代表建議提高處罰額度。也有代表提出，罰款有1至10倍的幅度，自由裁量權過大。法制委員會認為，由于國家立法法、行政處罰法明確規定了地方設立行政處罰的權限，按照維護法制統一的原則，地方性法規對國家大氣污染防治法中已規定的處罰數額，不宜突破。不過，《條例》中專門規定了加倍處罰制度，對受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上，還惡意繼續違法的，可以實行加倍處罰。自由裁量權問題，法制委員會建議，政府應抓緊制定配套規定，合理確定處罰數額。（作者單位： 姜青新，山東財經大學電子商務學院；張淼，中國礦業大學（北京）化學與環境工程學院）endprint