我國城市生活垃圾處理的PPP模式研究

孟驚雷，趙寶玉，劉 夢，朱 烜

（哈爾濱學院，哈爾濱150086）

我國城市生活垃圾處理的PPP模式研究

孟驚雷，趙寶玉，劉 夢，朱 烜

（哈爾濱學院，哈爾濱150086）

通過剖析PPP模式在城市生活垃圾處理中應用的機理，并以成都市某垃圾處理廠PPP項目為案例分析相關參與方的責權利劃分以及收益與風險的分配問題，提出包括法律法規和政策框架的完善、環衛體制的改革等建議，希望可以為我國城市生活垃圾處理找到適合的融資模式。

PPP；城市生活垃圾處理；市場化

隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快，人們的生活水平穩步提高，然而與經濟發展和城市化發展不和諧的，卻是城市生活垃圾的不斷增加，垃圾占用土地、污染環境以及對市民健康的潛在影響等問題日益突出。城市垃圾問題已變得十分嚴峻，城市生活垃圾治理已是經濟社會協調發展中的一個薄弱環節，迫切需要解決。上述問題的出現，表面上看是因為缺乏資金和技術，但深層次的原因則是我國垃圾管理體制的問題。中國現行的垃圾管理體制是計劃經濟時代的產物，由政府包干，采取非盈利性收費，政府投資、經營。這種科層制行政行為一直受到各種批評，比如說無效率、僵化、繁文縟節、非人性化等。

目前，國內外用于參與治理較成熟的制度安排當屬公私伙伴關系PPP模式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP模式代表的是一個完整的項目融資的概念。目前，我國多個城市已經在城市供水和污水處理的項目中，成功引入了PPP模式，而在解決城市垃圾的處理問題上，只有在經濟發達的城市應用較多，而在東北城市的應用相對較少，因此研究PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用，解決我國日益嚴重的城市生活垃圾處理問題，具有重要的學術意義。另一方面，學習發達城市應用PPP模式解決垃圾處理的寶貴應驗，在成熟的理論研究的基礎上，努力將這一融資模式推向市場。

一、文獻綜述

目前國外對于PPP模式在城市生活垃圾處理中應用的文獻研究已經比較深入，而我國專家也對PPP模式的理論以及應用進行了探索，主要集中在以下方面。

Miao Chang等認為，PPP亞洲發展中國家在提高城市環境基礎設施服務最可行的解決辦法，并提出了借鑒國際經驗提高中國城市環境基礎設施服務的觀點。Sandra Cointreau-Levine對比分析了發展中國家政府部門和私人部門參與城市垃圾服務時，在效率、成本回收、公共責任、融資、制度等方面的區別，并提出了私人參與的幾種模式。Adrian Coad完成了“私人部門參與城市垃圾管理”的指導手冊，對私人企業參與城市垃圾服務提供了具有很強的可操作性的分析框架。

李仕林等對重慶市的污水處理和垃圾處理在引入私人企業參與方面進行了大量研究，并提出了污水、垃圾處理市場化方案的構架。并提出了市場化與城市生活垃圾處理采用PPP模式的區別，提出PPP模式是一種“半市場化”的狀態，存在著競爭，但政府依然不能完全與城市生活垃圾處理脫鉤，還要進行財政補貼。龍佑義對BOT模式在城市生活垃圾污染治理方面的操作程序和應用實例、政府的支持與承諾、項目的融資和運營中的稅收等問題進行了探討。朱詠提出，與城市生活污水處理設施的建設相似，BOT模式同樣適合區位比較分散、排污量較小的居民和小企業的固體垃圾排放治理。

另外，國家環保總局環境與經濟政策研究中心在調研的基礎上，對現有垃圾處理設施建設和運營中存在的三種模式進行了分析，并從政策和管理體制方面提出了在市場化中存在的主要問題，對改進措施提出了建議。

關于PPP模式的應用方面，目前PPP模式在包括發展中國家在內的許多國家，已經在提供城市垃圾處理服務方面得到了廣泛的應用。馬來西亞以及菲律賓、泰國、香港、澳門和新加坡等東亞國家和地區，都出現了以授權合同和租賃合同形式讓私人部分參與垃圾填埋或焚燒等垃圾處理場的建設和運營。日本采用的方式是由地方政府出資興建垃圾焚燒發電廠，然后委托私人企業運行，政府根據垃圾處置量給予垃圾處置費用及補貼，歐美的做法與此大同小異。

我國的PPP模式應用起步較晚，1999年，深圳龍崗中心區第一次將該模式引入到垃圾焚燒發電廠中。近幾年，深圳市通過特許經營方式進一步將垃圾處理推向市場，深圳能源環保公司采用特許經營方式負責南山垃圾場、鹽田垃圾場以及龍崗大工業區垃圾處理場的建設和運營。此外，上海的江橋垃圾焚燒場也通過管理等方式交給由ONYX公司和上海振環實業公司共同提供運營服務。廣州的興豐垃圾處理廠則是國內首家由國外公司參與運營的垃圾處理場。同時，一些上市公司也將垃圾焚燒處理作為自己業務的一部分。另外，溫東莊的垃圾發電場和四川崇州垃圾綜合處理場是國內私人企業采用BOT模式建設的城市生活垃圾處理場，在運用PPP模式提高中小城市的垃圾處理能力方面進行了積極的探索和嘗試。

二、PPP模式在我國城市生活垃圾處理中應用的機理

（一）定義

PPP(Publie—PrivatePartnerships)指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。其主要特點表現在，合作是建立在各參與方具有共同或者相一致的目標的基礎之上，以合同方式確定合作各方的權利和義務，共享收益、共擔責任和風險。通過合作各參與方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。

PPP模式與生活緊密相關，主要應用于城市公共基礎設施建設和公用事業項目。目前PPP模式在包括發展中國家在內的許多國家，已經在提供城市垃圾處理服務方面得到了廣泛的應用。很多東南亞國家和地區都出現了以授權合同和租賃合同形式讓私人部分參與垃圾填埋或焚燒等垃圾處理廠的建設和運營。日本與歐美的做法大同小異，采用的方式是由地方政府出資興建垃圾焚燒發電廠，然后委托私人企業運行，政府根據垃圾處置量給與處置費用及補貼。我國的PPP模式應用起步較晚，其中包括深圳龍崗中心區、上海的江橋垃圾焚燒廠、廣州的興豐垃圾處理廠以及一些上市公司，均將垃圾焚燒處理作為自己業務的一部分。

（二）主要模式

1.國有企業模式(Pubilcutiilyt)

指由政府投資建設城市基礎設施，國有企業(包括國有企業、地方企業和集體企業)實施企業化管理。它對過去政府部門獨立運作的城市基礎設施方式進行相當大的改進，通過事業單位轉制，使其獲得獨立的財政預算并擁有財政自主權，自主管理并實施企業化運作，從而提高效率更好發揮政府對資源的管理職能。

2.服務合約(ServiceContract)

指為了降低運營成本或從私人企業獲得一些特殊的技術和經驗，將設施運營中的某一部分承包給私人企業的方式。該模式要求政府部門為基礎設施提供基本的建設，并負責擴大生產和技術改造所需投資；私人企業按照政府部門確定的服務標準負責部分設施的運營，并按合約規定收取費用。政府一般通過競標的方式確定合作的私人企業。服務合同是最具競爭力的合作方式。

3.管理合約(Managementcontract)

指為了增加企業對設施管理的自主性和決策權，減少政府對日常管理的干預，將整個設施運營的所有管理責任委托給私人企業。該模式要求政府按照合同向企業支付管理費用，同時企業也必須承擔一定的商業風險。管理合約是服務合同的進一步擴展，延伸到范圍更廣的運作和維護中。

4.租賃合約(Leaisgn)

指私人企業通過向政府或其授權機構支付一定費用而獲取某一城市基礎設施排他性的經營權。該模式同樣要求政府負責基礎設施投資和建設及固定設備的更新和修理費用;私人企業向政府支付一定的租賃費用并負責運營資金和日常維護費用。

5.特許權合約(Cocnesisosn)

指政府部門通過特許權合同給予合同持有人一定期限內在指定地區內提供基礎設施服務的全部責任和權利，BOT、BOOT、TOT等都屬于特許權合約。特許權合同包含了租賃合約的所有特征，在此基礎上，私人企業還必須為具體設施進行融資，包括建設、運營、革新或擴大生產，通過收費滿足其運營費用以及回收投資，獲取利潤;政府部門的職責則從服務的提供者完全轉變到服務的管理者，政府負責項目的投資規劃、制定服務準則，選擇合作企業并對私人企業的履約行為進行監管;特許權合約期限較長，一般為10～30年，具體的時間根據設備壽命以及私人方收回投資成本所需要的時間。特許權合同使私人方在某一時期內，完全擁有了項目的經營權和所有權，更大程度上刺激私人方采用最有效的投資決策和技術革新方式，以便從效率提高中獲得收益。因而，在建設新的基礎設施或對已有設施進行根本性改造時，特許權方式具有很強優勢;受政府干涉較少也有利于企業自主生產。

6.合資模式(JointventuresorMixed—CapitalPartnerships)

指政府和私人公司通過共同建立個新的公司，或者對已有的單一所有權的公司通過改組或股份化，使之成為混合所有權的公司，按照市場方式運作，雙方在項目的初期開始合作，共享收益，共擔風險合資模式，將私人方和政府部門的優勢集于一體。但在合資模式中，地方政府具有企業股東和地方資源管理者的雙重身份，導致了政府在維護公共權力的職責與追求投資效益最大化兩方面產生沖突。

7.用戶和社區自助模式

指因為資金限制或其它原因使政府不能為這些地區提供充分的基礎設施服務，而要求居民依靠其它方式取得服務。由于社區組織對當地的資源非常了解，可以大大降低投資成本，達到成本最小化的目標，從而保持低費用的運作;社區組織作為對外聯絡的主要機構，能夠更好的代表居民的利益，也有利于服務供給的可持續性。對于某些不宜通過普通方式提供服務的地區，這是很好的補充。

（三）選擇原則

選擇何種PPP模式應當基于當地的社會經濟發展狀況、垃圾處理的水平、以及當地的法律政策體制等實際情況選擇不同的模式。無論選擇何種模式，其目標都應是改善服務質量，提高效率，使公眾獲得更好的，更廉價的服務。國家環保總局環境與經濟政策研究中心在調研的基礎上，根據我國的實際提出了“東部地區可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區要有重點、有步驟地逐步推進”的建議，并針對不同情況，提出了東部地區可以選擇的四種市場化模式:國有企業模式、管理合同、租賃經營、TOT、BOT或準BOT方式。對西部地區收費政策不到位、費率過低以及市場化意識和能力不足等原因引起的市場化的基本條件差，可以先行進行企業化改制，優先探索準BOT模式，逐步實踐TOT和BOT模式。需要指出的是，盡管各種模式有其使用的范圍，但相互并不抵觸，一個項目可以運用多種模式。

三、案例分析

（一）社會環境及合作情況

成都某城市地處平原地區，面積1090KM2，1994年6月經國務院批準設市。總人口有65萬，其中城區人口16萬，轄15鎮19個鄉。近年來，啟動了大規模的城鎮、交通、通訊能源、水利等方面的基礎設施建設，聚集資金近十億元，實施了一百多項城市建設工程，新建和拓寬城市道路50萬立方米，8KM2的城市新城區建設正式啟動。該市生活垃圾產生量為3.9萬噸/年，實際日產生量為100～130噸/天。新建項目需要大量的建設資金，政府財力遠遠無法滿足其需要，因此與私人企業合作解決資金來源問題，提高運行效率，成為政府尋求私人企業合作的動力，最終A公司中標。在各項政策的支持下，通過收取垃圾處理費來回收資金并獲得合理的回報率完全可行。在雙方目標一致的情況下，政府采用BOT模式確定了合作關系。由企業負責建設資金的籌集，工藝選擇以及設備的設計制造，在固定投資回報率的基礎上根據成本計算垃圾處理費支付標準，政府按月支付垃圾處理費。合約期10年，期滿后企業無償將整個垃圾處理廠移交給市政府。合作中涉及了多個政府部門。

（二）垃圾處理廠基本情況

該垃圾處理場在城區的東南方，距城區7.8KM，周圍為農田且有農戶居住。整個垃圾處理廠占地面積54畝，所征用的土地均來源于農田和河灘地。設計處理能力為200噸/天；設計服務期限為15年，采用“好氧發酵高溫堆肥輔以焚燒、填埋”的處理工藝，建設預算投資1 302萬元，具體投資構成見表1。

表1 城市生活垃圾處理場總投資構成表

在兩個月的試運行之后，由省環保部門對項目進行驗收。在試運營中，通過對排放物的監測表明，運營情況良好。根據雙方簽訂的特許權協議，按表1的計算方法，在固定投資回收率的基礎上，確定政府應支付的垃圾處理費。政府在每月的25～30日將上個月收費劃撥到垃圾廠，按協議規定應支付的費用為40.47萬元/月，但協商后實際支付費用為38.04萬元/月。

表2 城市生活垃圾處理場收費計算方法

垃圾處理費包括居民企事業單位交納的垃圾處理費和政府補貼兩部分組成，政府補貼按每月支付10萬元。按照計劃如果垃圾處理費全部征收到位，每年可達到三百萬元。

（三）分析結果

1.項目參與方及責權利

PPP項目應用于城市生活垃圾處理行業具有特殊性:一方面，城市生活垃圾處理具有一般基礎設施的公共屬性，另一方面，它在消費上具有排他性，在供給上也有一定競爭性，在垃圾運輸、資源回收方面甚至具有很強的競爭性，而這與純公共物品的屬性并不相符。這一屬性也決定了把PPP模式應用到城市生活垃圾處理行業時涉及到的參與單位較多，既包括市政府、建委、環保局、環衛局等政府部門，也包括私人投資商。

一是市政府相關部門的責權利。成都該市由于新建垃圾處理廠項目需要大量的建設資金，政府財力無法滿足需要，因此與私人企業合作解決資金來源問題，提高運行效率，成為政府尋求私人企業合作的動力。經協商，雙方采用BOT模式確定了合作關系。市政府相關部門主要負責項目前期的推動及審批等，修建垃圾場是城市規劃和環境保護的必然要求，因此市政府有力推動該項目的發展；市建設委員會作為市政府的指定代表，參與項目前期的選址、規劃、申請立項、論證和談判工作；市環衛局主要負責垃圾的清掃、收集，并承擔了將垃圾運輸到垃圾場以及垃圾費的收取工作；市環保局負責審批項目的環境影響評價報告書，以及對工程是否符合“三同時”工程的標準進行竣工驗收，并由環境監測站對排放的污染物進行監測；省環保部門負責驗收項目。另外，政府部門也會在政策上保證項目的順利實施。

二是私人投資企業的責權利。A公司與成都該市政府簽訂了合同，并在固定投資回收率6.5%的基礎上，確定政府應支付的垃圾處理費。私人投資企業則具體負責項目前期的建設和后期的運營，包括項目前期建設資金的籌集等。私人部門借助政府的支持，順利從銀行拿到貸款，進而借助自己的技術和商業風險處理的能力，使垃圾處理廠得到順利的運營，并獲得收益。在項目經營期內，全權負責項目的運營。10年項目期滿，按照合同規定，無償移交給該市的政府部門。

2.項目雙方的收益與風險

一是政府部門和投資商的收益。政府通過借助私人部門的技術和資金，緩解了在城市垃圾處理中的財政壓力，同時也很好的處理了垃圾帶來的一些負面效應，取得了社會效益。中標單位A公司投資PPP項目，一方面可以通過項目的實施與政府部門建立關系，為未來其他項目的順利實施打下基礎，另一方面也可以借助自己在資金和技術上的優勢，通過政府的垃圾收費、財政補貼以及垃圾回收利用等在城市生活垃圾處理這種量大利薄的行業獲取收益。

二是項目風險的分擔。PPP項目的風險分擔原則是由更適宜處理某一風險的一方承擔。政府穩定性、選址風險等由政府來承擔，而一些商業風險則主要由投資方來承擔。案例中的居民處理費的收取的風險由A公司承擔，在目前我國垃圾處理費收取率較低的情況下，無疑會加大企業投資的風險，甚至打擊私人企業的投資積極性。

四、PPP模式在我國城市生活垃圾處理中應用的建議

（一）完善相關法規政策

城市垃圾處理產業作為一項特殊的公益事業，其產生與發育既符合市場發育的一般規律，又有著其自身的特殊性，即具有政策法律引導型的特點，這也相應地對法規政策提出了更高的要求。在垃圾處理產業方面，盡管原國家計委、建設部、國家環保總局等部門出臺了一系列推進垃圾處理產業化、市場化的文件，部分省市也出臺了相應文件，但都停留在文件層次，沒有形成法律層次的保障，系統性也不強。

1.完善配套政策。當前垃圾處理市場還處在市場化、產業化的初期，雖然從國家和地方制定的環境保護目標中表現出巨大的市場需求，但由于城市垃圾產業具有周期長、投資大等特點，而相關的投融資、信貸、稅收等方面的政策法規尚不完善。因此在垃圾處理領域要吸引私人企業投資，必須從政策和法規上保證企業合法利益，以實現合作的持續進行。

2.制定優惠的廢舊物品回收利用政策。環境稅費制度是實現環境政策目標的重要經濟手段，也是環境保護引入市場機制的保證。在城市垃圾處理方面，廢舊物品的回收及相關產品的銷售收入，是實現垃圾處理產業化的重要來源。但我國自1993年稅制改革，對再生利用行業實行17%的企業增值稅，嚴重的稅務負擔使多年來靠國家優惠政策維持的廢品再生行業連年虧損，廢品回收呈萎縮狀態。因此，對物質再生行業減免增值稅，以優惠政策進行扶持，不僅是垃圾處理行業私人企業參與的保證，也有利于我國節約資源，符合可持續發展的要求。

3.建立完善的特許經營制度及其支撐體系。特許經營作為PPP模式中最為復雜的模式之一，應建立完善相應制度，并配套相應的規范性條例文本及標準化合同文本。健全行業的技術標準、管理規范和服務規范，使其成為行業監管的重要依據和標尺。最后，根據地方實際，要求和鼓勵地方城市出臺可操作性強的、符合地方實情的制度規范。

（二）提高和轉變政府職能

成功的PPP項目要求政府在市場化方面具有更高的能力，政府需要從“大包大攬”全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”轉換。由于城市垃圾處理具明顯的地域性，地方政府承擔著重要責任，但目前地方政府實施市場化的能力嚴重不足，沒有明確的監管服務體制。因此在市場化過程中提高并轉變地方政府能力尤為迫切。

1.簽約談判能力有待提高。合作成功的關鍵是制訂詳細規范的合同條款。在合約的簽訂中，必須深入細致的對服務標準進行明確的表述，否則這種模糊不明的條款在遇到沖突時，難以協調，也為將來的矛盾和糾紛埋下隱患。但由于缺少訂立合約專項的規章和指導，地方政府，尤其是中小城市政府在這方面能力嚴重欠缺。當合作項目規模較大時，地方政府部門還能夠得到上級管理部門的幫助和指導，簽訂比較規范的合同；但中小城市垃圾處理項目一般規模較小，地方政府難以得到類似的幫助。因此，通過聘請專業咨詢隊伍或借助上級主管單位的幫助和指導等方式，提高政府簽約談判的能力，簽訂標準規范的合同成為必要。

2.提高技術和經濟財務知識。由于城市垃圾處理的工藝選擇較多，而且城市垃圾成份復雜，工藝選擇對項目能否成功非常重要，政府在吸引私人企業參與之前，應當對選擇工藝、處理廠的規模、所需人員進行初步估算。提高政府人員的財務能力也有利于加強政府對合作的控制力，在對企業履約行為的監督也更加有效。盡管合作的初衷是利用企業在技術和管理方面的優勢，但通過國外一些案例研究，發現政府具有一定的技術和財務知識是非常有必要的。

3.提高政府作為企業競爭伙伴的服務水平。由于過去城市垃圾處理全部由政府進行，在市場化的初期，有經驗的企業并不多，要促使企業降低成本，需要政府作為參照，提高政府服務水平也有利于更好的與企業合作。

（三）加強政府監督和管理

有效監管是合作成功的關鍵因素之一，在缺乏監督的情況下，可能出現的違規行為，這不僅不能提高服務質量，甚至垃圾處理會成為企業謀取不正當利益的途徑，這些現象也在實踐中得到了證明。例如，借建垃圾處理廠之名，企業征用大量土地，并將其中一部分做商業開發用地：不按規定進行垃圾處理，在回收有價值廢品后，經過簡單壓縮處理就進行填埋等。世界其它國家也有類似情況，并導致了不良后果。在柬埔寨首都金邊，最初多家私人企業負責城市所有的垃圾收運服務，但政府方面的僅有7個檢查人員，最終由于監管不力，導致了私人企業壟斷了整個城市垃圾收運服務。同樣，在毛里西斯，私人企業為全島提供垃圾的運輸和處理服務。但也只有兩個工作人員進行監督，很難確保私人企業提供良好的服務。因此，形成一個良好的監管框架并能得到有效的執行，是PPP項目能否得以順利進行并取得成功的一個很重要的環節。

在我國包括城市垃圾處理在內的被管制產業，過去絕大多數是壟斷經營，實行政企合一的管理體制，監管不足。由此導致我國目前的政府管制還非常不完善，尤其在經濟性管制方面缺乏有效的法規支持，具有獨立性的政府管制機構也較為缺乏。在城市垃圾處理行業采用PPP模式，必須加強政府管制，尤其對以下幾個方面的管制非常關鍵。

1.市場進入和退出管制。由于城市垃圾處理屬于公用事業，其服務質量關系到廣大居民的生活質量。因此，對于從事這一行業的企業必須規定資質條件，對進入行業的企業需要進行資格審查。國家環保總局從1999年開始實行《環境保護設施運營資質認可管理辦法(試行)》，為進入管制提供了依據。同時，為保持服務供給的穩定性，也要限制企業任意退出，但目前尚缺乏針對企業退出的法律法規。

2.價格管制。價格管制指政府管制者要制定特定產業，在一定時期內的最高限價(有時也要制定最低限價)，規定價格調整的周期。價格管制作為重要的管制手段，通過制定最高管制價格，不僅保護消費者利益，實現分配效率，而且還可以刺激企業提高生產效率。盡管目前我國城市居民的垃圾處理費征收尚處于起步階段，而且征收費用尚不能滿足處理所需費用，但隨著改革的進行，垃圾處理費將成為垃圾處理的主要資金來源，其價格不僅影響消費者的利益也將成為影響合作的重要因素。

價格管制具有相當的復雜性，美國采用的投資回報率價格管制模型和英國采用的最高限價管制模型具有一定的代表性，但在我國目前還屬于價格調整階段，物價變動幅度大。因此，在價格管制方面，應該以需求和成本作為定價基礎，嚴格執行聽證制度，加強社會監督。

3.運營監督。運營監管不僅包括監督企業是否履約，還要和其他可比城市進行橫向對比。同時，隨著合約簽訂期的變化，對企業的履約行為的變化進行縱向對比也是必要的。需要指出的是，政府監管的目的是提高企業的運營效率及降低服務成本。對企業的監管要盡可能防止腐敗和“尋租”現象的產生，把對企業正常運營的擾亂減到最小化。此外，對企業的監督可以由政府直接進行，也可以委托第三部門進行。

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［責任編輯：譚志遠］

F812.2

A

1005-913X（2016）11-0134-05

2016-07-19

黑龍江省大學生創新創業訓練計劃項目(201610234005)

孟驚雷(1979-)，女，遼寧錦州人，副教授，博士研究生，研究方向：項目管理及風險控制。