美國如何反貧困

羅穎旭

美國采取多種舉措深入推進(jìn)反貧困實(shí)踐，不斷完善社會保障體系，著力編織社會保障“安全網(wǎng)”，以造福貧困群體，向貧困宣戰(zhàn)取得了重大的階段性成效，值得學(xué)習(xí)借鑒。

2015年1月至7月，根據(jù)組織選派，筆者參加了貴州省領(lǐng)導(dǎo)干部赴美國學(xué)習(xí)的培訓(xùn)班。通過半年來的學(xué)習(xí)，親身感受了美國在公共管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)力提升方面的先進(jìn)理念和具體舉措。帶著問題意識，結(jié)合自身工作，筆者重點(diǎn)對美國反貧困實(shí)踐進(jìn)行了一些觀察和思考。

在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，美國持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，采取多種舉措深入推進(jìn)反貧困實(shí)踐，不斷完善社會保障體系，著力編織社會保障“安全網(wǎng)”，以造福貧困群體，向貧困宣戰(zhàn)取得了重大的階段性成效，值得學(xué)習(xí)借鑒。

完善“社會保障安全網(wǎng)”

上世紀(jì)30年代，為應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國于1935年頒布施行了在美國社會保障歷史上具有里程碑意義的《社會保障法》，率先針對老年人、殘疾人等建立了“OASDI”（老年人、遺屬和殘疾人）項(xiàng)目，標(biāo)志著美國“社會保障安全網(wǎng)”構(gòu)筑行動(dòng)正式啟動(dòng)。

1964年，美國又根據(jù)形勢需要頒布施行了《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》，針對低收入群體出臺了大量沿用至今的諸如“開端計(jì)劃”（HEAD START）、職業(yè)培訓(xùn)等扶貧項(xiàng)目，初步形成了美國“社會保障安全網(wǎng)”的基本框架。

美國的社會福利項(xiàng)目主要是指由聯(lián)邦、州和地方三級政府財(cái)政撥款，對低收入和貧困人口進(jìn)行救助的項(xiàng)目。根據(jù)美國學(xué)者的研究成果，美國政府從宣布“向貧困宣戰(zhàn)”以來已安排22萬億美元用于反貧困項(xiàng)目。

2014年3月，美國白宮預(yù)算管理委員會在研究報(bào)告中指出，2012年僅聯(lián)邦政府就預(yù)算安排7990億美元，至少92個(gè)項(xiàng)目對低收入和貧困人口進(jìn)行救助，涵蓋了食品、住房、能源、教育以及職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療補(bǔ)助、退伍老兵補(bǔ)助等領(lǐng)域。其中補(bǔ)助金額最大和較知名的項(xiàng)目主要包括：貧困家庭臨時(shí)援助、補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃、醫(yī)療補(bǔ)助、兒童營養(yǎng)項(xiàng)目、住房補(bǔ)助以及教育補(bǔ)助等。

目前，美國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聯(lián)合國所制定的一年456美元收入的窮人標(biāo)準(zhǔn)。2015年美國國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)為：一人之家為全年稅前收入11770美元，典型的三口之家為20090元，單從收入上看就要高出20多倍。并且由于美國計(jì)算年收入時(shí)已將房屋、汽車等財(cái)產(chǎn)，特別是聯(lián)邦及地方政府給予的各類補(bǔ)貼均未考慮在內(nèi)，因此，美國一些專家認(rèn)為這也是造成美國貧困人口規(guī)模過大的原因之一。根據(jù)美國國家普查局權(quán)威發(fā)布，2013年美國貧困人口4530萬人，貧困發(fā)生率14.5%，分別比2012年下降0.5 %和118萬人，這是自2009年美國因次貸危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大衰退以來，首次實(shí)現(xiàn)貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率雙下降。

2015年5月22日，美國國家普查局發(fā)布的報(bào)告指出，2012年全美國大約有5220萬人口（占全美總?cè)丝诘?1.3%）每月至少享受著一項(xiàng)或以上政府扶貧項(xiàng)目。

正是由于美國“社會保障安全網(wǎng)”的健全和完善，因此即使是在2008年席卷全球的金融危機(jī)中，美國經(jīng)濟(jì)和社會仍然保持著穩(wěn)定發(fā)展。可以說，美國“社會保障安全網(wǎng)”對促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇避免高失業(yè)率帶來的社會震蕩起到了巨大的“兜底”作用。

鞏固“三位一體”反貧困大格局

美國在反貧困過程中，特別注重發(fā)揮政府、市場和社會三種力量的作用。目前，美國聯(lián)邦政府每年安排約有7000多億元的資金用于反貧困領(lǐng)域，地方政府和社會力量大約有3000億元的資金也同步投入扶貧事業(yè)。

特別是自20世紀(jì)80年以來，美國社會福利民營化開始大范圍興起，許多項(xiàng)目由非政府或非營利組織來具體負(fù)責(zé)實(shí)施。這些非政府或非營利組織都能夠嚴(yán)格按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，組織實(shí)施反貧困項(xiàng)目，并且隨時(shí)接受社會的監(jiān)督。實(shí)踐證明，這種模式可以更低的成本提供更富有效率的服務(wù)。

在“三位一體”反貧困大格局之下，美國窮人“吃、住、行、娛”等基本生活條件近年來已明顯得到改善。“吃”的問題上，根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦政府共安排1000億美元用于食品補(bǔ)助，并由美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)為低收入者提供“補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃”（即SNAP）。目前，全美有4700多萬低收入者領(lǐng)取聯(lián)邦政府發(fā)放的食品券。“住”的問題上，美國能源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國家庭的平均居住面積在所有西方國家中排在首位，平均每人的家庭住宅生活空間為721平方英尺（約為71平方米），而美國窮人家庭平均每人的家庭住宅生活空間為439平方英尺（約為43平方米）。“行”的問題上，約四分之三的美國窮人家庭至少擁有一輛汽車，31%的窮人家庭擁有2輛以上汽車。“娛樂”問題上，97%的美國窮人家庭擁有一臺彩色電視， 89%的窮人家庭擁有微波爐、烤箱，三分之一窮人家庭擁有計(jì)算機(jī)，91.3%的窮人家庭擁有固定電話，32.5%窮人家庭既有家庭固定電話也有手機(jī)。可以說，美國窮人基本生活條件明顯改善，與全社會參與反貧困有很大的作用。

“四大注重”推進(jìn)反貧困工作

只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)才是解決貧困問題的根本途徑，這是美國政府和社會民眾的普遍共識。同時(shí)，針對其特殊的致貧原因，經(jīng)過認(rèn)真梳理半個(gè)世紀(jì)以來美國政府“向貧困宣戰(zhàn)”的重大舉措，其反貧困實(shí)踐有一條清晰的工作主線即：強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、提素質(zhì)、穩(wěn)家庭、促就業(yè)、保基本，并呈現(xiàn)出以下鮮明的特點(diǎn)。

注重依法扶貧。美國特別注重運(yùn)用法治手段推進(jìn)扶貧，在美國國會審議通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署頒發(fā)法律后，聯(lián)邦政府立即制定相應(yīng)政策予以落實(shí)。比如1996年頒布實(shí)施《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會協(xié)調(diào)法》，為改變貧困人口不愿工作形成的“福利依賴”，將受益面最大且聯(lián)邦資金安排最多的AFDC項(xiàng)目（即對撫養(yǎng)子女的家庭補(bǔ)助項(xiàng)目）改為附有工作條件要求的TANF項(xiàng)目（即貧困家庭臨時(shí)援助項(xiàng)目），這項(xiàng)改革被高度贊譽(yù)為“最成功的福利改革”；2015年，又頒布實(shí)施《可負(fù)擔(dān)得起的醫(yī)療法案》（即奧巴馬醫(yī)保法案），決定推行全民醫(yī)保等。

注重精準(zhǔn)扶貧。美國在反貧困實(shí)踐中注重精準(zhǔn)扶貧，強(qiáng)調(diào)分類施策，其反貧困項(xiàng)目設(shè)計(jì)上具有“大、雜、快”的突出特點(diǎn)。反貧困項(xiàng)目資金量大，目前美國每年用于反貧困及社會保障資金高達(dá)1萬億美元，大致比例為聯(lián)邦政府占7成，地方政府和民間資助占3成。反貧困項(xiàng)目“雜”，目前僅聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)實(shí)施的反貧困項(xiàng)目就分為現(xiàn)金補(bǔ)助、教育和職業(yè)培訓(xùn)、能源、食品補(bǔ)助、衛(wèi)生保健、住房、社會服務(wù)和退伍老兵補(bǔ)助等7大類92個(gè)項(xiàng)目，涉及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)30多家。反貧困項(xiàng)目變化快，美國在保持反貧困主體項(xiàng)目基本不變的前提下，適時(shí)根據(jù)新形勢調(diào)整或?qū)嵤┬碌姆簇毨ы?xiàng)目。

注重區(qū)域扶貧。2013年，為改變區(qū)域貧困問題，美國提出實(shí)施“希望區(qū)”項(xiàng)目，即在全美選擇20個(gè)“集中連片貧困”地區(qū)，由聯(lián)邦健康與人類服務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部等12個(gè)機(jī)構(gòu)牽頭，通過公開競爭方式分三批按10年期限進(jìn)行專項(xiàng)扶持，以打造美國區(qū)域反貧困的“希望區(qū)”。2015年4月，全美已分兩批劃定了13個(gè)希望區(qū)。

注重社會扶貧。美國的許多慈善基金會、宗教團(tuán)體、青年志愿者等非政府組織和個(gè)人積極參與反貧困事業(yè)，比如紐約反饑餓聯(lián)盟只有30多人，每年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)200多萬美元，卻熱情服務(wù)于全市180多萬低收入群體，積極幫助他們申請聯(lián)邦政府SNAP項(xiàng)目，維護(hù)其合法權(quán)益，并且正籌劃組建全美“反饑餓聯(lián)盟”以爭取聯(lián)邦政府更大更多的支持。

當(dāng)然，美國反貧困雖取得了明顯進(jìn)步，但隨著形勢的復(fù)雜多變，美國反貧困也出現(xiàn)了一些新問題，如兩黨之爭或觀念不一導(dǎo)致在反貧困重大問題多有摯肘、傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致政策糾結(jié)、種族問題難以完全解決、收入不平等導(dǎo)致區(qū)域貧困和貧困階層固化有加劇趨勢等，這種已引起美國聯(lián)邦政府的高度重視，美國反貧困事業(yè)仍然任重道遠(yuǎn)。（作者系貴州省扶貧辦綜合處處長 責(zé)任編輯/鄧萬里）