我國自然壟斷行業政府監管評述

文/張鞏

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我國自然壟斷行業政府監管評述

文/張鞏

摘要：通常認為，由于自然壟斷行業固有的技術經濟特征，如果任由市場競爭機制發揮作用，極易導致規模不經濟和惡性競爭，不利于社會福利的改進以及資源的優化配置，所以政府對自然壟斷行業必須加以適當的規制，對其進行監管。政府監管體系包括監管機制、監管體制、監管制度三個部分，目前，亟需通盤考慮監管機制、監管體制、監管制度三者之間的關系，構建能夠改善監管理念、提升監管質量的監管體系。

關鍵詞：自然壟斷；政府監管；監管機制；監管體制；監管制度

中圖分類號：F249

與西方國家相比，我國對自然壟斷行業政府監管體系的研究起步較晚，研究成果也多是建立在西方國家研究成果的基礎上。例如，我國對自然壟斷行業的監管改革主要參照的是西方激勵性監管理論。然而，這種理論適用于市場經濟體制成熟的國家，并且需要完備的法律體系作為支撐，顯然，將其實踐于我國的自然壟斷行業就會出現諸多問題。由于監管體系的改革不僅涉及到監管機制的調整、監管體制的建立，還涉及到監管制度的安排，需要通盤考慮監管機制、監管體制、監管制度三者之間的適應性關系，對此，國內學界主要圍繞以下三個方面展開研究。

一、監管手段：放松與強化

在我國，政府對自然壟斷行業的進入一直實行較為嚴格的監管，然而，隨著市場經濟體制改革的深入，國內學者對是否應該放松進入監管展開了爭論。關于進入監管的定義，陳明森（2001）認為在市場失靈領域，為保證資源的最優配置和社會福利的最大化，避免規模不經濟及惡性競爭所帶來的低效率，政府有必要通過許可或批準等手段，對進入自然壟斷行業的企業進行限制。同時，應該考慮到自然壟斷行業進入監管存在辯證的兩個方面，第一，自然壟斷行業的技術經濟特征決定了進入監管的必要性；第二，限制進入并非完全禁止，適當的競爭有利于盤活企業、提升服務質量。[1]（P128）謝地（2003）主張對具有自然壟斷性質的公交業務仍然應該實施嚴格的進入監管政策，但是對車輛維修保養、場站管理、后勤服務、廣告宣傳等競爭性業務應放松進入監管。[2]（P291）謝地（2011）認為，在自然壟斷行業尤其是公用事業中引入競爭機制確實有助于打破國有企業壟斷的局面，但是過度競爭也會導致行業的惡性競爭和市場秩序的混亂，并且會忽視公用事業的公益性，從而損害公眾利益。[3]（P20）

20世紀70年代，隨著西方規制俘虜理論的盛行，放松監管的呼聲不絕于耳，受此影響，我國理論界開始對自然壟斷行業是否需要放松進入監管展開討論。王俊豪（2001）認為，特許投標制度、區域間競爭、社會契約制度等激勵性舉措可以作為放松對自然壟斷行業進入監管的機制。[4]李博文認為，競爭機制的引入是自然壟斷行業的發展趨勢，有利于提高企業生產效率，推動技術創新。門建輝（1999）認為，之所以要放松對自然壟斷行業的進入監管以及由此會帶來的高效率，一是監管失靈的產生；二是受西方國家“監管質疑”的影響；三是激勵性機制成功經驗的的廣泛運用。[5]然而，爭論之所以存在，是因為還有一些觀點與此相悖。陳明森（2001）認為，對新進入自然壟斷行業的企業實行進入監管是有必要的，可以避免重復建設所帶來的不必要的沉淀成本，保證行業運行的穩定性、連續性。[6]戚聿東主張放松監管的前提是分拆行業，而分拆行業的前提是政企分開。目前，在我國，自然壟斷行業的政企分開只停留在理論研究的層面，并沒有付諸于實踐。

在進入監管的問題上，筆者認為，應該依據各自然壟斷行業的特定情況以及發展的不同階段區別對待。在經濟低速增長時期實行較為嚴格的進入監管，以實現規模經濟；待經濟發展到一定程度時，應適當地放松進入監管，允許符合條件的企業進入，促進有效競爭；當經濟發展進入到成熟期，可全面放開市場，引入競爭機制。我國目前正處于第二階段，必須解決政府監管中存在的壟斷經營問題，對此，自然壟斷行業民營化勢在必行，推進產權改革是核心，建立市場機制是關鍵，其中包括有效競爭機制、完善的價格機制、通暢的投融資機制、特許經營機制，以此來推動政府監管改革。

二、監管主體：反“行政壟斷”與“獨立性”

在我國，經營自然壟斷行業的企業多為國有企業，而國有企業通常都存在政企不分的現象，因此，如何打破行政壟斷，賦予自然壟斷行業的“自然”性，成為監管改革的關鍵，也是學術界關注的焦點。

對于行政壟斷，國外學者鮮有研究，即便有，也是針對我國行政壟斷的問題。王俊豪指出：在西方國家，進入監管不是以限制自然壟斷行業競爭為目的的，而是為了實現社會效益的最大化，監管目的不同必然導致監管主體行為的差異。于良春（2010）認為行政壟斷下的經營管理體制存在種種弊端，如生產效率較低、產品質量較差、服務水平不高、管理模式滯后、營銷不暢、監管失靈導致腐敗等問題。[7]于良春、張偉（2010）認為行政壟斷給鐵路運輸、電力、石油、燃氣等自然壟斷行業造成了巨大的低效率，嚴重影響了它們的績效水平。張維迎、謝地等學者一致認為，反行政壟斷是我國反壟斷的主要內容。

因此，建立獨立的監管主體，必須改革監管體制，切斷監管者與被監管者之間建立的微妙聯系。肖興志（2002）認為監管主體的獨立性主要指政企分開，即企業的管理權與經營權分開，而政企分開在我國自然壟斷行業中還沒有實現，所以，監管主體的獨立性目前為止還只是停留在理論層面。[8]王俊豪（2001）認為監管主體的獨立并不意味著沒有與之相制衡的因素，應制定監管法律制度，明確監管權限。劉樹杰（2011）認為為確保監管機構的獨立性，應盡量做到監管者的決策信息公開、被監管者的經營信息公開，同時，提高公眾影響力，對二者的行為及信息透明度進行監督。[9]陳富良、萬衛紅認為要以改革自然壟斷行業的監管體制為首，實現政企分開，這樣才能保證其他改革的順利進行，實現自然壟斷行業的有效競爭。[10]謝地（2003）認為加大監管體制改革力度，要把自然壟斷行業的監管機構改造為純粹的政府職能機構，與行業企業在產權和經濟利益上徹底脫離關系，使其只履行監管職能。徐俊、傅寧、王東梅（2007）進一步明確了自然壟斷行業政府監管體制改革需要實現“三種職能”的分開，即管理職能、所有者職能和經營者職能的分開。筆者認為，監管機構的設置應采取綜合一體化模式，將關聯性強的行業進行歸類，統一監管，如鐵路、公路、航空、水運都屬于交通運輸行業，可以設立統一的監管機構進行監管。

三、監管制度：匹配性與完備性的兼顧

自然壟斷行業的監管制度指的是中央和地方各級人民代表大會制定的有關自然壟斷行業監管的法律法規，以及各級政府和行業監管部門制定的相關政策。目前，在我國自然壟斷行業中出現的監管機制缺陷、監管體制障礙，主要源于監管制度即監管法律、法規的不健全。行政體制改革一直是我國全面深化改革的重點，推進行政體制改革必須明確政府職能，十八屆三中全會再次強調了政府的監管職能，而履行監管職能尤其是對自然壟斷行業的監管亟需建立一套行之有效的監管制度。經過了多年的探索與實踐，政府監管職能的法律制度已經初步建立，在一些特殊的行業監管領域也基本上做到了有法可依。陳富良（2001）指出，進入21世紀以來，政府監管改革取得了顯著的成效，在監管的法制層面形成了初步框架，尤其在自然壟斷行業等特殊領域，法律體系建設的步伐明顯加快。

但是，作為政府監管制度的重要組成部分，我國自然壟斷行業的監管制度建設明顯滯后于市場經濟的發展速度，跟不上技術進步、行業發展的步伐，在監管主體職能、監管機構配置、監管目標原則等方面都存在著許多盲點和空白，與現有的監管機制和監管體制不相匹配。李郁芳認為，我國雖然明確了自然壟斷行業的監管機構，但卻缺少法律制度對其監管權力與職能進行制約。王俊豪（2005）指出之所以導致監管機構的權力濫用、職能分散，主要是因為法律法規，即監管制度的缺失。任俊生認為在健全自然壟斷行業政府監管法律的同時，還要規定監管機構的職權，杜絕多頭管理，權責不明晰的現象，并把對監管機構的監督也納入到法律法規體系當中。謝地（2007）認為，應結合實際情況不斷完善特殊領域尤其是自然壟斷行業監管的法律、法規、政策，加強行業管理，規范自然壟斷行業的經營服務、價格、投資渠道和經營方式，保護公平競爭，使行業的發展步入良性循環。

筆者認為，在制定我國自然壟斷行業的政府監管法律、法規并提高其權威性的同時，應把立法的權力更多地下放給各級政府，由他們根據本地區的實際情況開展立法工作，這樣就可以使監管更有效、更有針對性。同時，為提升監管效率，應當加快出臺針對自然壟斷行業績效評價體系的法律法規或政策性文件，使績效考核不再僅僅停留于口頭上，從國家層面上確立績效評價的重要地位和作用，明確績效考核的方法和規范，從根本上提高自然壟斷行業的運營效率。

通過對國內自然壟斷行業政府監管問題的理論研究進行梳理，我們可以看到，國內學者都是從以下三方面入手進行研究的，改進自然壟斷行業政府監管的方式、手段（監管機制）、強調政府監管機構（監管體制）的設置與構建、完善政府監管法律法規（監管制度）。但是，卻沒有人把監管機制、監管體制、監管制度三者的關系進行互動和有機結合起來，以此來推動自然壟斷行業政府監管問題的研究。

四、結論

國內外學者對自然壟斷行業政府監管問題上的研究可謂是汗牛充棟，筆者認為，目前，亟需通盤考慮監管機制、監管體制、監管制度三者之間的關系，構建能夠改善監管理念、提升監管質量的監管體系。在監管機制的選擇上，要充分考慮其與監管體制、監管制度的匹配，不同地區，要因地制宜。放開競爭機制，使企業充分地參與市場競爭，監管者要恰當地處理好與被監管者之間的關系，使雙方形成合力，共同推進自然壟斷行業的發展。合理構建監管體制，銜接監管機制的實施與監管制度的安排。政府要強化監管理念，把監管貫穿到企業經營活動的全過程，與相關利益集團劃清界限，與企業保持距離、劃分界限，把權力關進制度的籠子里，嚴格按照監管制度履行監管職責，運用合適的監管模式對自然壟斷行業實行監管。監管制度要充分考量其與監管體制、監管機制的協調性，監管必須以立法為先導，法律的制定應為監管體制與監管機制的完善提供強大的制度支撐。

參考文獻

[1]陳明森.市場進入退出與企業競爭戰略[M].北京中國經濟出版社，2001.

[2]謝地.政府規制經濟學[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3]謝地,肖愷.我國城市公共交通行業的政府規制改革亟待深化[J].貴州財經學院學報，2011，（4）.

[4]王俊豪.政府管制經濟學導論[M].北京：商務印書館，2001.

[5]門建輝.自然壟斷行業：政府管制與放松[J].經濟評論，1999，（1）.

[6]陳明森.市場進入退出與企業競爭戰略[J].經濟學動態，2001，（10）.

[7]于良春.中國行業性行政壟斷的強度和效率損失研究[J].中國工業經濟，2010，（3）. [8]肖興志.中國自然壟斷產業規制改革模式研究[J].中國工業經濟，2002，（4）.

[9]劉樹杰.論現代監管理念與我國監管現代化[J].經濟縱橫，2011，（6）.

[10] 陳富良,萬衛紅.企業行為與政府規制[M].經濟管理出版社，2001.

張鞏，中共長春市委黨校公務員培訓處助教，經濟學碩士，研究方向：政治經濟學。

責任編輯 解梅娟

作者簡介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.009