基層協商民主：必要性、困境與對策

文/方劉松 彭懿現子

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基層協商民主：必要性、困境與對策

文/方劉松 彭懿現子

摘要：為有效推進基層協商民主發展，需要從以下三個方面努力。要以貫徹群眾路線為宗旨，構建基層黨政群協商的共治模式；要以規范化為總要求，構建基層協商的運作機制；要以改善民生促發展為目標，構建基層協商的良好環境。

關鍵詞：基層協商民主；群眾路線

一、基層協商民主的必要性

民主是國家和社會共同建構出來的。社會從國家中獨立出來，必然會釋放更大的能量，這就給人民大眾帶來更大的自主空間。隨著我國改革開放的深入和市場經濟的發展，一方面促進了人民的主體意識、自我意識，激發了政治參與的訴求；另一方面，社會在發展中也在不斷累積著各種社會矛盾。這一現實狀況，對政府而言，客觀上要求基層自上而下的政府管理方式向多元協商治理方式轉變；對個人而言，作為“理性經濟人”，多樣化的利益訴求決定了協商民主的最佳選擇。

首先，不斷增長的民主訴求倒逼政府作出積極回應。改革開放的紅利帶來了物質上的極大豐富，人民群眾的生活水平不斷改善，公民的主體意識和民主訴求不斷增強。特別是網絡的普及，其快捷性、虛擬性、多元性等優勢更是給廣大人民群眾參與政治生活帶來了便利，成為人民群眾的“第二生活空間”。“市場經濟的發展激發了人們的參與意識、民主意識和公共意識，并反過來產生了對于民主程序和民主機制的訴求。”[1]基層政府只有順勢而為，如果對廣大人民群眾的正當政治參與實行“圍堵”，必將被人民所擊垮。所以，大多數基層政府都采取更為民主的制度和方式來回應人民群眾的民主訴求，而協商民主以其強大的參與性、包容性、平等性、公開性等優勢成為回應人民群眾民主訴求的最佳選擇。

其次，不斷累積的社會矛盾需要科學化解。我國正處于社會發展的轉型期，一方面，社會生產力極大提高，物質財富不斷豐富；另一方面，也涌現出大量的社會矛盾，社會抱怨增多。這些問題事關廣大人民群眾的切身利益，處理不當必然會引起社會動蕩，甚至侵蝕政府統治的合法性基礎。協商民主作為一種有效的治理形式，它改變以往自上而下的管理方式，而采用彼此平等的協商方式，以理性求得最大共識。[2]在巨大壓力下，引入協商機制可以有效緩解緊張氛圍，密切黨群關系，化解社會矛盾。

再次，基層傳統的管理方式受阻呼喚創新思維。由于我國是一個先天民主比較缺乏的國家，當下我國仍然存在著強大的官本位意識、人治意識，而民本位意識、法治意識還相對脆弱，導致行政命令和指示牢牢占據主動地位，工作作風嚴重脫離人民。這種強制性、封閉性、地位性為特征的決策體制與現代國家治理與文明社會建設相背離，與廣大人民群眾的期望相距甚遠，在日積月累中不斷增加人民群眾的抵觸情緒。協商民主要求容納所有受決策影響的公民，實現自由、公開、理性的交流，這種決策方式對傳統的官僚行政命令方式而言無疑是一種改進和突破。

最后，是不同利益群體謀求利益最大化的最佳選擇。在市場經濟條件下，不同的利益群體都是作為“理性經濟人”而存在，都在謀求自身利益的最大化。然而，不同的利益群體在利益傾向和價值取向上具有很大的差異性，社會作為一個大“蛋糕”如何切割？政府說了算的方式已然不合時代潮流，這只有兩種途徑才能解決。一種是選舉方式，但這種存在“少數人”不滿的隱患；另一種就是協商方式，把相關的利益群體，如政府、公民個體、群體代表等召喚到一起，并請相關專家學者和媒體進行指導與監督，彼此開誠布公，敞開心扉，既堅持自我本位，又換位思考，在一種公開透明的環境中通過協商達到共贏博弈，實現自我利益的最大化。

二、基層協商民主的現實困境

協商民主的基本要件包含多元、平等、理性、共識等方面，從這些基本要件來看，基層協商民主還存在著一些不容小覷的問題。

一是包容性缺陷、參與不足與思想僵化。喬舒亞·科恩認為，多元主義具有合理性，因為人們的價值觀念、文化習俗、道德理念、行為方式等具有差異性。[3]（P305）陳家剛先生認為，只有公民積極參與，自由表達個人偏好讓其他人傾聽并傾聽他人的公共討論時，各種沖突、分歧和面臨的問題才最有可能實現公正和明智的解決。[4]（P32）協商應盡可能根據協商的目的在經濟成本適量的基礎上容納最廣泛的代表群體，然而在現實中，不管是鄉村協商民主、城市社區協商民主還是企事業單位協商民主在處理多元主義方面往往表現出包容性不足。比如，鄉村協商民主往往由基層政府主導協商議題，廣大農民只好“被參與”；協商程序不夠規范，參與的主體主要是鄉村精英、專家和德高望重者，而對廣大農民、外來務工人員、不同職業群體的代表等不能很好地容納進來，他們應有的權力被無形剝奪，導致協商代表性不夠；廣大農民特別是弱勢群體代表很難改變不公正的程序，對協商規則制定缺乏自主性。不僅如此，由于基層利益主體的多元化、利益取向的多極化，利益矛盾的顯性化，基層形成了非常復雜的利益格局。如果這些利益格局不能有效整合，當某一群體中具有極端傾向的人越來越多時協商就會走向更加極端化的結果，基層協商很容易被這種思想極端化所壓制，就會出現“山頭主義”和“群體暴政”現象，致使社會分歧進一步擴大，理性共識就很難達成。

二是平等性失真。博曼認為，民主協商觀念意味著一種規范的政治正當性理想，為使決策合法化，每個公民的理由都必須給予同等的關注和考慮。[3]（P197-199）平等是協商民主要件的基礎，它包括能力平等和機會平等。在基層協商實踐中，不同主體對協商民主制度的理性認知和技能程度存在很大差異性，直接影響著協商民主的實施。一方面，廣大農民、城市居民以及普通工人由于受教育程度、能力稟賦相對較低，他們普遍缺乏認知自我、表明政治主張的理性知識，因而占有的社會資源和能力具有一定的限制，導致無法與社會精英進行有效溝通與協調，產生所謂的“政治貧困”；[5]（P92）另一方面，相對“政治貧困”的廣大基層群體，以基層干部、社會能人和家族長老為代表的精英具有經濟資源、政治資源和社會資源方面的強大優勢，他們大多視野開闊、信息靈通、閱歷豐富，在協商中能夠較好地表達自己的意見建議，從而牢牢占據協商主導地位，廣大基層群眾淪為被支配的對象，這與協商的平等要求嚴重相悖。此外，雖然基層自治制度有效激活基層民主的活力，但基層治理也出現了過度自治化、附屬行政化、社會關系異化的問題，基層政府作為“行政代理人”，往往將重心放在政府的績效考核上，將上級的指示任務作為頭等大事，而忽視人民群眾的利益訴求，對人民群眾的訴求不能積極回應，這種“目光偏視”的現象勢必削弱廣大基層群體的平等地位。政治貧困與精英主義的存在，使協商的渠道被精英階層牢牢把持，與政策相關的群體卻往往被排除在協商大門之外，嚴重削弱了基層協商民主的實效性。

三是融合性受阻。共同的價值觀念是達成共識的基礎。市場經濟的發展、現代化的沖擊、傳統價值觀念的嬗變、基層熟人社會不斷向半熟人社會、陌生人社會演進，經濟利益越來越成為人們關注的重要因素。基層社會既有占據資源優勢的政府機關，也有根深蒂固的家族利益；既有精英代表、也有普通人民大眾，不同經濟地位和不同身份的人易于結成一定的“小圈子”，形成各種派系勢力，這些派系勢力“以協商議題控制協商議程，以巨大的政治壓力強勢影響公共權威對協商信息的采用，以信息的不對稱掌控協商的話語權力，從而排斥少數群體或弱勢力量的協商參與以及利益表達”。[6]基層協商民主因為不同群體價值觀沖突而使彼此融合性受阻，在不同的參與體中，公共理性物質化為公共利益、團體利益以及個人利益。出于經濟利益的考量，各種利益主體理性往往失去共識而趨向“碎片化”，難以形成最大化的共識。由于受傳統文化“與人為善”“以和為貴”等思想影響，大多數群眾也就選擇了被動接受，認為多一事不如少一事，讓一些分歧暫時被擱置起來，表面上也是一團和氣，但畢竟“紙包不住火”，當這些矛盾達到“臨界點”時最終就會爆發出來，影響社會的和諧穩定。

四是成效性瓶頸——程序乏力與成本過高。基層協商民主經過十多年發展，已得到長足發展，但基層協商民主還不是很完善，主要表現在制度建設比較滯后，尤其是程序上缺乏規范性，嚴重制約著基層協商民主的成效。當前，基層協商民主還存在很大的隨意性，對協商的議題、時間、參與人員、過程設置、決策形成、成效反饋沒有進行統一的安排設置，大都根據基層政府的要求來組織實施，廣大基層群眾缺乏主動參與，從而產生政治冷漠癥，這種心理侵蝕著廣大人民群眾對協商結果的認同感和對協商共識的責任感，嚴重影響了決策的有效落實。此外，基層協商民主的組織實施也需要一定的人力、財力、物力及時間等大量有形和無形的成本，如果投入缺乏合理的預算，就會影響協商的理想預期。

三、基層協商民主的基本對策

基層協商民主是社會主義民主政治的基礎，直接關系到廣大人民群眾的切身利益，有效解決基層協商民主制度存在的問題，推進基層協商民主的發展，需要從三個方面努力。

（一）以貫徹群眾路線為宗旨，構建基層黨政群協商的共治模式

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。要在基層協商民主中踐行群眾路線，重點就是要確保人民群眾的廣泛政治參與，只有人民群眾的政治參與才能形成主體力量，維護自身應有利益。

首先，要注重發揮基層黨組織的引領示范作用。一是黨組織可以采取推選與自薦相結合的方法確保協商主體中黨員應有的比例；二是建立黨支部、黨小組，制定黨代表聯系黨員制度，黨員聯系基層群眾制度，黨員向黨組織反饋制度，及時反映基層群眾的需求；三是在開展黨內協商民主制度中，堅持民主集中制原則，加強基層黨組織的先進性建設。在協商共治過程中，黨員干部要深入基層，深入每一戶家庭，深入到具體相關人，聽民情、訪民意、解民困、惠民生，切實改變工作作風，密切黨群干群關系，促進基層黨組織從管理型向服務性轉變。

其次，政府機構具體化。基層協商議題的選擇、經費的籌措以及協商共識的有效落實，都離不開基層政府的積極作為，它是基層政策的制定者和執行者，所以，在基層協商民主中應高度重視政府的作用。一是基層政府要認清職能使命，在基層黨委、黨支部的領導下，變主導型政府為協商型政府，組織公民有序政治參與，努力將協商民主發展成為決策的必要程序，讓基層決策的過程變成人民群眾廣泛參與協商、踐行群眾路線的過程。二是基層政府要努力把基層協商民主制度與基層民主自治制度有機統一起來，為社會各階層、各界群眾有序政治參與提供相關的制度與法律保障。三是基層政府要做好經費保障。

再次，人民群眾組織化。基層人民群眾人數眾多，表現為一種“原子化”形態，人人參與具有不現實性。通過加強基層組織化建設，可以提高基層群眾的政治參與的秩序和能力，提高協商成效。當前，應重點加強基層社會組織特別是農村社會組織的力量發展，并逐步提高基層社會組織的協商能力。基層黨委、黨支部和政府要盡可能創造條件，加強基層協商文化建設，并扶持一批有能力、講誠信的公益性社會組織，通過宣傳教育、行為引導、榜樣示范等途徑培養基層群眾的民主素養和技能，樹立現代民主的自由、平等、法治、和諧等理念，積極促進基層人民群眾參與公共利益活動。

（二）要以規范化為總要求，構建基層協商的運作機制

制度機制是實現基層協商民主平等、公正、有序的重要保證。完善基層協商民主制度，破解基層協商發展困境，關鍵就要從制度機制上加以保障，確保基層協商民主的規范化。制度機制首先要加強實體性制度的構建，包括協商的法律制度、主持人制度、參與人員選拔制度、信息公開制度、決策協商制度、觀察員制度以及平等機制、對話機制、互動機制，等等，通過制度的設計，能夠確保協商機會均等，有效維護基層弱勢群體的利益，促進基層社會的和諧，實現基層協商民主的長足發展。同時，還要加強協商程序性制度的構建，包括協商議題的擬定、參與人員的條件、協商過程的原則、協商時間和地點的確定、協商結果的決定和實施，等等，對協商制度的具體落實進一步細化具體化，確保協商的規范進行，防止協商的隨意性。

（三）要以改善民生促發展為目標，構建基層協商的良好環境

基層協商民主的發展，最終是由經濟基礎所決定，沒有基層社會經濟的發展，就不可能推進基層協商民主的真正發展，這也就是為什么經濟發展得比較好的地方協商民主就發展得比較好的根本原因所在。通過推進基層經濟的發展，不論是黨組織、基層政府還是廣大人民群眾，會擁有更多的經濟基礎和協商資源。推進基層協商民主制度化發展，化解基層協商民主的現實困境，黨政群應凝聚堅強的合力，以改善民生促發展為目標，大力發展經濟，促進基層人民群眾收入的不斷增長；要加大對基層社會建設的資金投入，積極改善基層基礎設施建設，提高基層社會的教育水平，努力提高基層人民群眾的文化素質和民主技能，為基層協商民主的深入推進提供深厚的經濟基礎。在經濟發展的基礎上，在不斷提高基層協商民主增量的基礎上，不斷提高基層協商民主的“存量”，努力為基層協商民主積累堅實的社會資本。基層社會資本是連接基層人民群眾與協商民主的橋梁和紐帶，是基層共同價值和共同利益的一種具有強大凝聚力的思想形態，比如信任、平等、合作、互讓等。構建基層協商民主，一方面要將基層已經形成的社會資本與基層政府的合法性權威有機統一起來，讓優秀的社會資本充分嵌入協商民主制度之中；另一方面，要克服基層人民群眾的政治冷漠癥，在推進基層協商民主中，不斷培養基層人民群眾的平等意識、參與意識、妥協意識等等，提升基層人民群眾的民主激情和政治責任感。

國家社科基金青年項目《參與式民主與可持續政治穩定實現機制研究》（13CZZ029）階段性成果。

方劉松，南京政治學院馬克思主義理論專業博士研究生，研究方向：馬克思主義中國化；彭懿現子，南京政治學院馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義政治學。

參考文獻

[1]陳家剛.溫嶺改革：開啟基層協商民主新路徑[N].學習時報，2012-11-26.

[2]昌業云，馬曉黎.協商民主在預防和處理群體性事件中的功能[J].山東社會科學，2011，（9）.

[3]（美）詹姆斯·博曼，威廉·雷擊.協商民主：論理性與政治[M].北京：中央編譯局出版社，2006.

[4]陳家剛.協商民主與當代中國政治[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[5]（美）詹姆斯·博曼.公共協商：多元主義、復雜性與民主[M].北京：中央編譯出版社，2006.

[6]王洪樹.協商民主的缺陷和面臨的踐行困境[J].湖北社會科學，2007，（1）.

責任編輯 李冬梅

作者簡介

基金項目

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.01.004

中圖分類號：D621