優化欠發達地區高層次人才發展環境研究——以蘇北地區為例

文/古龍高 古璇

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優化欠發達地區高層次人才發展環境研究——以蘇北地區為例

文/古龍高 古璇

1、欠發達地區高層次人才發展環境存在的問題

區域的人力資源存量不同造成的直接后果，就是區域經濟增長存在的巨大差異。由于經濟欠發達地區人力資源存量相對較弱，吸引人力資源向其流動的能力也相對較弱，一定時期和范圍內就形成了越來越大的區域經濟增長差異。

蘇北地區人均GDP是江蘇全省平均的一半，不到蘇南地區的30%，還略低于全國平均水平。專利申請數、專利授權、省重大科技成功轉化項目三個指標，蘇南地區的平均數分別是蘇北地區的5.01、5.82、4.95倍，人才資本對經濟增長貢獻率高出11.51%（具體見表1）。

蘇北地區高層次人才隊伍建設存在的問題主要表現在人才結構和人才政策兩個方面。從人才結構來看，存在以下方面問題：

一是蘇北人才在全省人才競爭中處于整體競爭劣勢。（具體見表2）。

二是人才素質絕對競爭力低。據2013年的統計數據表明，蘇北地區人才素質競爭力指數是蘇南地區的19.3%，是蘇中地區的39.8%，其中高端人才分別是31.9%、75%，R&D人員分別是23.2%、53.1%，高技能人才分別為59.6%、61.6%，在校生的差距，蘇北與蘇南的差距更大，僅占18.6%。最高城市與最低城市人才素質競爭力指數、高端人才、R&D人員、高技能人才指標的差距，分別為6.58、10、9.6倍，在校生差距甚至達到100倍，具體見表3。

表1　江蘇蘇南蘇北人才創新貢獻一覽表

表2　2013年江蘇各市人才綜合競爭力排名

表3　2013年江蘇蘇南蘇北人才素質競爭力指數一覽表

三是高層次人才相對總量低。從資本結構看，據2013年的統計，蘇北地區人才資本在總人力資本中的占比比蘇南地區低11.52個百分點，高級人才資本在總人力資本中的占比比蘇南地區低20.8、個百分點，高端人才資本在總人力資本中的占比分別比蘇南地區低1.51個百分點，具體見表4。

從人員結構看，特別是缺少國家級科學家。以院士、“973計劃”項目首席科學家、“長江學者獎勵計劃”特聘教授、國家杰出青年基金獲得者四類人才的情況看，蘇南地區累計人數分別是蘇北的21、20.25、35.75和21倍，差距驚人。具體見表5表6。

表4　江蘇省蘇南蘇北2013年度人力資本結構一覽表

表5　江蘇省蘇南蘇北各市高端人才情況表（1）單位：人

其次，從人才政策來看，存在以下方面問題：

一是沒有形成統一的“高層次專業人才”認定辦法和認定標準，高層次人才認定易受人為因素影響，不利于人才的管理和市際間的流動；

二是人才被分割為“引進人才”和“存量人才”兩部分，兩部分人才中，重視新引進人才，忽視存量人才。對于存量人才，很少有與引進增量人才相對等的政策，引進人才增量的政策與現有的同類存量人才不接軌，引進人才政策游離于現有人才之外，現有的同類人才存量很難享相同受引進人才的政策。因此，引進增量人才政策越完整、越具有吸引力，對現有同類存量人才的反作用力就越大。從而導致人才浪費，效能低下。

三是出臺的政策缺乏系統性，有些政策缺乏具體的實施操作辦法和程序，部分出臺政策兌現難，特別是向優秀人才傾斜的分配機制難以兌現。如各市雖然出臺了建立和完善向優秀人才傾斜的分配機制，對引進的高層次人才的管理、技術、資金、項目和科技成果作為生產要素可參與分配。鼓勵實行年薪制、協議工資制、項目承包、技術入股等多種分配形式。高層次人才的職務科技成果已轉化取得經濟效益的，用人單位應按國家有關規定給予個人獎勵等。但缺乏具體操作程序，實踐中很難實施。

四是各市高層次人才政策主要集中在宏觀規劃管理、人才引進、人才載體建設等方面，政策趨同，政策體系不完整人才激勵、人才服務方面的政策單薄，覆蓋面低，缺乏政策執行保障系統方面的規定。

造成上述問題存在的原因有很多，在各地制訂高層次人才政策日益趨同的情況下，政策優惠的吸引力日益降低，地區環境自身所起的作用越來越大，這種趨勢顯然給欠發達地區帶來了更大的壓力。因為，這些地區無論是在物質生活環境，還是創新環境都有很大劣勢。在同樣的吸引高層次人才的條件下，欠發達地區缺乏競爭力。

從工作生活環境看，生活水平、醫療衛生及人居環境、教育環境等物質環境是否優越，基本的工作設施、生活條件是否具備，就醫求學是否便利，看似小事，實則對個人影響很大。江蘇城市人才生活環境狀況從總體上看，較以前進步了很多，但市際間的差距仍然很大（具體見表7表8），如蘇州市的醫生數、專任教師總數分別是連云港和宿遷的3.17和3.25倍。

表7　江蘇蘇南蘇北各市人才生活環境狀況表（1）

表8　江蘇各市人才生活環境狀況表（2）

創新環境主要是平臺、載體建設，缺少平臺載體，英雄無用武之地。“欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木；水集而魚聚，木茂而鳥集”。蘇北各市的創新平臺建設在全省相對滯后（具體見下表9、10），加大平臺、載體建設是高層次人才環境建設的主要抓手。

表9　江蘇蘇南、蘇北各市企業創新平臺情況表（1）

表10　江蘇省蘇南、蘇北企業創新平臺情況表（2）

2、蘇北地區高層次人才發展面臨的機遇

一是多重國家戰略疊加江蘇帶來的發展機遇。多重機遇疊加在江蘇，就蘇北而言，絲綢之路經濟帶戰略、江蘇沿海戰略與示范區戰略形成了以連云港橋頭堡為原點，絲綢之路經濟帶東端（徐連經濟帶）、江蘇沿海為兩極的扇形區域，涵蓋了整個蘇北地區。使蘇北地區的區域地位發生了質的變化，從我國沿海經濟欠發達地區成為在我國區域協調戰略格局中具有特殊地位的區域——“戰略性區域”。標志著蘇北發展站在新的歷史起點，極大地拓展了人才發展的空間、領域和層級。

二是適應經濟發展新常態帶來的新機遇。要抓住資金、人才和體制機制創新三個關鍵環節，全面提升科技創新水平。要舍得下本錢，把錢用出最大效應，政府支持科技創新要保障投入、優化投向，更要引導企業增加創新投入，鼓勵社會資金投入創新研發，完善金融機構和資本市場支持創新的體制機制，形成多方位、多渠道的創新資金投入體系。創新驅動發展，入才引領創新。我省人才總量不小，但既懂科技、又懂市場的復合型創新人才和高端型、領軍型人才還是不多，蘇北地區更是如此。要以“鑿石索玉、剖蚌求珠”的精神，來培育和引進這方面人才，完善人才流動、培養、使用、激勵機制，優化人才發展環境，加快構建人才高地。

三是省委、省政府對蘇北高層次人才建設具體政策帶來的機遇。增量人才政策方面，從2007年開始，江蘇省財政專門設立專項資金，支持實施“江蘇省高層次創新創業人才引進計劃”，圍繞江蘇優先發展的重點產業，面向海內外引進高層次創新創業人才或團隊，一次性給予每人50萬或100萬元的資金支持，用于改善科研工作條件等，著力打造一批競爭優勢明顯的高新技術產品群和企業群。

存量人才政策方面，大規模培養培訓人才，全面提高人才隊伍素質。適應經濟社會發展的需要，實施培養科技領軍人才的“333工程”、為新興產業發展服務的“六大人才高峰行動計劃”，組織實施“科技企業家培育工程”、“產學研人才工程”等，突出培養創業創新型高層次人才。按照境內培訓與“走出去”培訓相結合的要求，加大黨政領導人才、經營管理人才和專業技術人才“三支隊伍”培訓力度。

蘇北人才專項政策方面，省政府《關于促進蘇北地區又好又快跨越發展的若干政策意見》中提出：加強人才隊伍建設，鼓勵、引導各類優秀人才向蘇北地區流動。實施“高層次創新創業人才引進計劃”和“企業博士集聚計劃”，在同等條件下對蘇北資助對象給予傾斜。

省委、省政府在關于印發《沿海開發五年推進計劃》的通知中明確提出制定重點急需緊缺高層次人才的政府調配和專才特聘制度，“進一步強化科教和人才支撐作用”。自2011年起，“蘇北發展急需人才引進專項資金”向連云港、鹽城傾斜，支持兩市引進急需專業技術人才。省財政對符合范圍且經過規定程序納入省級“高層次創業人才引進計劃”的“雙創”人才或團隊，按照相應標準給予資助。省“雙千”人才工程向沿海地區傾斜，支持沿海地區引進和培養一批科技型企業家、創新領軍人才和創業團隊。江蘇省政府《關于進一步促進沿海地區科學發展的若干政策意見》中提出：加強沿海開發高層次人才戰略需求研究，制定出臺相關辦法。

另外，高層次人才相對總量偏低，說明蘇北地區高層次人才培養政策還有很大的發展空間；缺少國家級級科學家，說明蘇北地區高層次人才的選拔與使用政策存在不足；區域分布不均衡，說明蘇北地區人才環境差別較大，也說明蘇北地區的人才吸引與激勵政策存在不足；這些，為蘇北人才的后發先至指明了路徑。

3、加快欠發達地區高層次人才發展環境建設的對策建議

一是構建以能力建設為核心的人才培養機制。

人才培養是人才發展的邏輯起點，創新人才培養機制是改革創新人才工作體制機制的重點內容。

首先，完善有利于人才培養的投入機制。建立和完善高效益的政府人才資本投入機制。蘇北各市級政府層面設立人才開發專項資金，遵循“人才優先發展”的規律，地方財政應按每年不低于一般預算收入的3.5%的比例設立，并保證人才工作財政支持力度增長與財政支出增長相適應。各單位財政用于人才引進、人才培養、人才獎勵和工作運行的投入，應按不低于當年一般預算收入的2%安排，并列入財政預算。優先保證主要用于高層次人才的獎勵、培訓、進修、創業風險投資、創新投資擔保，對重點學科、重點實驗室以及基礎性科研項目的資助，發揮政府對人才資本投資的導向作用。政府要研究制定財政、投融資等方面的優惠政策，鼓勵和支持用人單位、個人和社會多渠道進行人才引進、開發、培養投入。

發揮社會投資的補充作用，發揮用人單位的主體作用，通過強化用人單位吸納人才的主體地位，鼓勵用人單位設立人才開發資金。吸引國內外組織和個人以各種形式支持蘇北各市人才開發事業。鼓勵社會團體、企業和個人參與人才資源開發的投入。積極引導社會力量投資人才資源開發，設立各類人才獎項，形成以財政投入為引導、企業投入為主體、社會投資為補充的全社會人才隊伍建設投入機制，逐步形成能夠滿足各種人才開發項目的人才資金體系。

加強對人才開發投入資金使用情況的評估，完善政府投入資金管理辦法和績效考評指標，從社會效益、經濟效益和預算執行情況等方面加強對人才投入資金的跟蹤監管，切實提高人才開發資金的使用效益。

其次，創新人才評價發現機制。適應時代發展要求與蘇北經濟社會發展需要，人才培養應該與人才評價相結合，“突出培養造就創新型科技人才”與“大力開發經濟社會發展重點領域急需緊缺專門人才”，在人才培養過程中制定符合當前人才發展目標的人才評價標準，并不斷地用這個標準來審視、衡量、糾正人才培養過程。

突出創新能力和社會貢獻評價標準，按照人才分類管理要求，進一步完善高層次專業技術人才評價體系，建立以崗位職責為基礎、以能力素質為核心、以業績和貢獻為導向的科學化、社會化人才評價機制。

能力建設是人才培養與人才評價的核心理念，也是二者結合的理念基礎。能力建設要落實到創造新的增長點上，把創新成果變成實實在在的產業和產品，推動產業結構由中低端向中高端邁進。這就要求我們加快科技體制改革步伐，強化企業在創新中的主體地位，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，強化科技同經濟、創新成果同產業、創新項目同現實生產力、研發人員創新勞動同其利益收入“四個對接”，形成有利于出創新成果、有利于成果產業化的新機制。

二是構建以“以用為本”為核心的人才集聚機制。

首先，實施人才產業領域集聚工程。依托重點產業、重點項目、重點學科和優勢企業，聚集和培養一批既懂專業、又能開拓市場會經營管理的高層次復合型人才和掌握關鍵技術、懂得開發應用的創新型人才，以形成在省內同行業中具有領先地位的人才制高點。從蘇北各市產業發展的重點出發，量身定做高層次人才產業工程。圍繞鹽化工、電子信息、汽車及裝備制造等優勢產業和生物醫藥、海洋科技、新能源、新材料等戰略性新興產業，建立蘇北科技人才供需信息庫。圍繞提升人才國際化水平和國際競爭力，緊盯世界科技前沿和產業高端，認真落實國家、省“千人計劃”，健全引才工作機制，建立海外高層次人才遠程供需對接服務平臺。圍繞打造一批行業領先、國內一流、跨國經營的大企業大集團，提升區域競爭力，以市級大型國有企業和著名民營企業為重點，面向海內外選拔任用企業領導人員。圍繞發展先進制造業，高水平推進國家職業教育試驗區建設，依托重點職業院校、培訓機構和大型骨干企業，建設一批示范性高技能人才培養基地和公共實訓基地。圍繞發展航運物流、現代金融、旅游會展、科技服務、商貿服務、服務外包、總部經濟、文化創意等高端服務業和生產性服務業，加快連云港金融創新區、各市開發區服務外包產業園、總部經濟區等園區建設和功能開發，形成一批國際高端服務業中心，實施服務業重大項目人才引進對接計劃。

其次，制定有區別的人才政策。對于高端領軍人才，從科研經費、崗位津貼、培訓研修、報酬待遇等方面入手，加快建立人才與市場高效對接的跟蹤扶持機制、人才與資本深度契合的金融保障機制、人才與技術相互支撐的產學研合作機制，吸引集聚高端領軍人才和創業團隊。對于高層次創新人才，以提升主導產業核心競爭力為重點，從科技合作、技術入股、收益分成、知識產權等方面入手，依托高新技術產業園區，加快工程技術中心、技術創新中心建設步伐，及時發布技術政策指南、科技難題招標、創新人才供求信息及科技成果目錄，吸引高層次創新人才加盟重大關鍵技術研發，提升產業創新能力。對于高技能人才，以技師和高級技師為重點，以開展職工技能素質提升活動為抓手，從技能培訓、技能競賽、技術創新、破格選拔等方面入手，采取關鍵崗位職工技能提升集訓、選送高技能人才到職業技術院校脫產學習、開展崗位練兵和生產技術難題攻關等措施，著力培養一批主導產業領域緊缺的高技能人才隊伍。

第三，構建以“以人為本”為核心的人才管理與激勵機制

首先，構建以“以人為本”為核心的人才管理機制。人才管理是人才工作的核心與樞紐。創新人才管理體制，是改革創新人才工作機制的前提與基礎。人才管理模式必須堅持黨管人才的原則。但是，這一原則需要不斷完善。一方面，需要改進人才管理方式，“在科研、醫療等事業單位探索建立理事會、董事會等形式的法人治理結構”。另一方面，人才管理要法制化，形成有利于人才發展的法制環境。

其次，構建以“以人為本”為核心的人才激勵機制。“完善分配、激勵、保障制度，建立健全與工作業績緊密聯系、充分體現人才價值、有利于激發人才活力和維護人才合法權益的激勵保障機制”、“用機制激勵人才”。要制定以工作實績為主的獎勵辦法，對取得突出成果和顯著成績的人才，要給予物質和精神獎勵。創新人才激勵保障機制。健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的產權激勵制度，允許和鼓勵企業及經費完全自理的事業單位對高層次人才按照聘任的崗位、職責、業績定酬，實行檔案工資與實際工資相分離，實現“一流人才、一流業績、一流報酬”。完善各類優秀人才評選、表彰、獎勵制度，健全以政府獎勵為導向、用人單位和社會力量獎勵為主體的人才獎勵體系，對在加快蘇北振興中作出突出貢獻的人才給予重獎。研究制定人才補充保險辦法，支持用人單位為各類人才建立補充養老、醫療保險。

（本文為2015年度江蘇省社科應用（人才發展）研究課題《優化欠發達地區高層次人才發展環境研究》（項目編號：15SRB-30）、連云港市2014年度社科基金項目（項目編號14LKT58）《連云港各類高層次人才發展環境現狀與對策研究》階段性成果。）