國際人權公約視野下的少數民族權利保障

【摘 要】少數民族的權利保障是國際社會少數人權利保障的重要內容，國際社會由此制定了一系列國際公約表明了對少數人權利保護的鮮明立場。這種保護既有一般性的平等保護，也有關于對少數人在政治參與、語言文字、宗教信仰和社會發展方面的特殊保護，因此成為少數民族權利保障的重要國際法依據。中國遵守國際公約的相關規則，堅定地履行保障少數民族合法權益的國家義務，在保障本國少數民族的權利方面進行了長期而且卓有成效的工作，但是少數民族在社會、經濟、文化等方面與漢族仍然存在較大的差距，需要進一步加大對少數民族權利的保障力度，以實現共同繁榮進步。

【關鍵詞】國際人權公約；少數民族；權利保障

【作 者】楊鳳寧，廣西民族大學法學院副教授。南寧，530007

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）01 - 0035 - 008

當今世界上，約有3000多個人口多少不等的大小民族，分布在200多個國家和地區，[1 ]1民族文化各呈異彩，民族關系錯綜復雜。少數民族問題是當今世界普遍存在的重大社會問題，它在很大程度上影響著社會的發展進程，少數民族問題也因此在國際社會受到越來越多的關注。聯合國成立以來所制定的80個國際人權文書，論及少數民族人權的內容占相當比重。[2 ]112尤其是到20世紀七八十年代后，少數民族權利更是得到不同程度的承認和保護。盡管有很多國際人權公約中并沒有專門性的針對少數民族權利的規定，但有關保護“少數人”的國際公約并不少見。少數人是那些數量上居于少數，政治上不處于支配地位，在民族、種族、宗教和語言方面具有不同于其他人的特征，并且具有維系自己文化、傳統、宗教和語言向心力，需要國家應當給予積極援助的群體。根據“少數人”權利保護的權威性文件《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》對少數人劃分的 4 個類型，即民族少數人（相當于通常意義上的少數民族）、族裔少數人（相當于少數族群）、宗教少數人和語言少數人。由此看來，少數民族的權利無疑屬于國際公約中關于少數人權利的重要組成部分。對少數民族權利的承認、尊重和保障不僅是很多國家不能無視的國內重大事務，而且也是當今國際社會普遍重視的問題，因而對少數民族權利的保護成為國際人權保護的重要內容之一。

一、少數民族權利國際保護的歷史流變

國際社會對少數人權利的關注始于對宗教上的少數人的宗教信仰自由的保護。早在1555年德皇與各諸侯簽訂的《奧格斯堡和約》中就確立了“教隨國定”的原則，承認各邦諸侯有權自由選定其自身及其臣民信仰天主教或路德宗新教，隨著宗教改革而出現的少數人，也在一些國家得到認可，在這種時代背景和條件下，少數人及其權益問題也開始出現在雙邊和多邊的國際協議和條約等文書之中。[3 ] 17世紀歐洲一些國家間的條約或戰爭和約中就有關于保護少數民族的內容。如1606年匈牙利國王與特蘭瓦尼亞王儲簽訂的維也納條約，其中就有規定相互保護居住在本國境內而民族主體在對方國家的少數民族的相關內容。1654年《林茨條約》，確認了新教徒的禮拜權，象征“三十年戰爭”結束，而在1648年10月簽訂的《威斯特伐利亞條約》后，使少數人問題能夠成為近代國際關系的重要組成部分。從此，在各種國際條約和雙邊條約中，經常出現有關少數人權利的條款。[3 ]到18、19世紀，提出少數民族權利保護的僅僅是少數的一些國家，并且只涉及國籍和宗教寬容等內容，但這些條約顯然已經提出了跨國界的少數民族權利的保護問題。

少數民族保護問題引起國際社會的注意是第一次世界大戰之后的事情，第一次世界大戰后由于國界的變動使少數民族問題變得日益突出，特別是在歐洲，如何保護少數民族問題曾一度成為巴黎和會的議題，遺憾的是最終沒有納入盟約的內容，但國際聯盟秘書長在其辦事機構中設立少數民族問題辦公室，調查對少數民族造成損害的情況。[2 ]112

第二次世界大戰期間，德、意、日法西斯肆意踐踏人權，給世界人民造成了空前的人道災難，使得戰后維護普遍的人權和自由成為國際社會的共識。1945年6月誕生的聯合國重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念，將促進人權的國際合作納入了其活動范圍，《聯合國憲章》明確了：“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重”為其宗旨之一。隨著1981年《非洲人權和民族權利憲章》的簽訂，民族的群體權利得到承認，聯合國對少數人的保護的關注也進一步增長。

二、國際人權公約有關少數民族權利的規定

國際人權公約對少數民族權利的保障集中體現在兩方面，一為平等保護；二為特殊保護。

（一）平等對待和不歧視少數民族

平等對待和不得歧視是人權的首要品質，也是國際公約公認的基本原則，少數民族與其他民族一樣，平等地享有國際人權公約中所有的權利和自由且不受侵犯，因此有關國際公約對少數民族權利的保障首先體現為平等對待和不得歧視。1945年的《聯合國憲章》第一條明確將“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重?！弊鳛槁摵蠂谥即_立下來，憲章第五十五條同時指出：“全體人類之人權及基本自由之普遍尊重與遵守，不分種族、性別、語言或宗教?！北M管這些規定并沒有明確提到少數民族的概念，但從其基本含義來理解，可以視為聯合國在少數民族問題上所秉持的原則和立場，即不分民族不分其他的身份區別普遍地平等地享有各項人權。作為聯合國基本法的《世界人權宣言》也在第一條開宗明義地指出：“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應以兄弟關系的精神相對待。”第二條緊接著再次強調：“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別?！边@些規定重申了聯合國在保障人類尊嚴和權利上人人平等的鮮明態度和立場。作為世界人權公約核心公約的《公民權利和政治權利國際公約》和《公民經濟、社會和文化權利國際公約》共同規定了不歧視原則，兩個公約分別規定每一個締約國“承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本盟約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別”。《公民權利和政治權利國際公約》第二十六條還規定：“所有的人在法律前平等，并有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產，出生或其他身份等任何理由的歧視?！?幾乎所有的國際公約都無一例外地規定了平等對待和不歧視的原則，在少數民族問題方面致力于民族平等和民族之間的共同發展也成為國際社會追求的首要目標。

（二）保障少數民族的特殊權利

對少數民族權利的保障僅僅停留于平等對待和不得歧視是遠遠不夠的，由于少數民族有其語言、宗教、文化、習慣及心理等方面的獨特性，其政治、經濟、文化等方面存在事實上的不平等，他們不但與一國國內的多數人相區別，作為一國國內的少數人，他們容易為社會所邊緣化，也極易受到多數人的欺壓。因此，在平等的基礎上對少數民族進行特殊的保護具有現實性和必要性，國際社會也采取了積極的措施來保護和促進。國際人權法文件中把“存在著人種的、宗教的或語言的少數人”專門進行強調，并且在許多公約中都有這樣的強調，本身就是對少數民族的特殊保護。[4 ]

《公民權利和政治權利公約》第二十七條及1992年聯合國通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》最集中體現了給予民族特性的特殊保護?！豆駲嗬驼螜嗬s》第二十七條構成了對少數民族權利保護的基礎性規定：在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利。有關少數民族權利保障的最權威的國際文件《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》，更是全面和完整地規定了少數民族參與社會、經濟、文化、宗教和公共生活的權利。上述國際公約中少數民族的特殊權利主要體現為：

一是有效的政治參與權。對于任何一個群體來說，政治參與是掌控自己命運的最有效途徑。代議制民主下的多數人決定問題，勢必造成對少數民族的不利，因此從反對多數人暴政的理論出發，給少數民族留下政治參與的空間，享有爭取自身合法權利的話語權是現代憲政體制下必要的制度安排。有效政治參與包括保證少數民族享有選舉權和被選舉權，保證國家的代議機構有少數民族代表席位，其成員能夠擔任國家的公職，在其聚居的地區實行自治，能夠參與影響其利益的決策。這也是保持少數民族特性及其維護認同的能夠實現的途徑。正如《少數人權利宣言》第二條第三款所指出的：“屬于少數群體的人有權與國家法律不相抵觸的方式切實參加國家一級和適當時區域一級關于其所屬少數群體或其所居住區域的決定。”要使政治參與權落到實處，不僅需要建立、健全和疏通少數民族參與政治的合理渠道，而且這種參與的范圍也應當具有全面性，他們在當地層面，甚至在國家層面乃至國際層面參與影響到其利益的標準、政策、制度的制定、通過、實施和監督過程。[5 ]66

二是保持少數民族文化特性權利。任何一個民族都因有其獨特的文化而區分于其他民族，少數民族文化是支撐各民族的存在、延續和發展不可或缺的因素，少數民族文化主要體現為少數民族的語言文字、宗教信仰、文化藝術、風俗習慣等，具有歷史悠久、形式多樣、豐富多彩、特色濃郁、各具風采的特點，也正是這些獨特的文化存在使人類的文化生態呈現出紛繁復雜的多元化景象，并且豐富了人類知識的寶庫?！度藱嗍聞瘴瘑T會第 23 號一般性意見》認為，保護多元文化的目的是確保有關的少數群體的生存和持續發展，從而豐富作為一個整體的社會的結構。因此，委員會認為這些權利必須受到保護，并且不能與其他的受公約保護的權利相混淆。[6 ]157因此保護少數民族的文化特性的權利，就是保護少數民族存在的根基，也保護全人類文化多樣性的需求。因此，《公民權利和政治權利國際公約》第二十七條鮮明提出：少數人享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教和使用自己語言的權利。

三、國際公約視野下少數民族權利保障的中國實踐

在國際公約下，國家對于少數民族權利保障及實現負有不可推卸的責任和義務。國家義務分為消極的不作為和積極的作為義務，其目的都在于給予少數人群體相對多數人來說所沒有和不能有的特殊待遇。保護少數人群體獨特的民族性及其獨特性不因為多數人的漠視而導致衰弱、消亡，而得以生存并健康發展。中國是一個由56個民族組成的統一的多民族國家，根據國家統計局2010年第六次全國人口普查主要數據顯示，全國各少數民族人口為113792211人，占8.49%。對待占全國不到1/10的少數民族，中國共產黨和政府一貫堅持民族平等、民族團結、民族共同進步，并對少數民族在多方面給予幫助和照顧。從中國保障少數民族權益的實踐來看，主要有以下幾方面：

（一）中國特色的保障民族少數民族權利的法律體系已經形成

到2011年，中國特色的社會主義法律體系已經形成，與此相適應，中國的民族法律體系的建設也已經基本完善，在少數民族合法權益保障的立法方面取得了重大的成就。目前，中國已形成了以《憲法》為核心，以《民族區域自治法》為主干，以國務院及其職能部門制定的關于民族區域自治的行政法規和部門規章，民族自治地方制定的自治條例和單行條例，自治地方制定的地方性法規為主要內容的民族法律法規體系，較好地保障了中國少數民族的平等權利和合法權益。

其中民族區域自治制度是中國保障少數民族權利的最基本的制度安排，它是民族自治機關行使自治權以保障少數民族權益的基本規范，正如《中華人民共和國民族區域自治法》序言載明，“民族區域自治區是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策”，實行民族區域自治也就是讓少數民族享有比普通行政區域更多的自治權，讓少數民族按照自己的意愿自主管理本民族內部事務。

各民族相互尊重，一律平等是中國民族區域自治制度的一項重要原則，馬克思恩格斯曾指出：“古往今來每個民族都在某些方面優越于其他民族?！盵7 ]194少數民族都有“為自己所要求的獨立的民族生存權利。”[8 ]175新中國的幾部憲法都規定了各民族一律平等，禁止對任何民族的歧視和壓迫。而且特別強調占人口絕對多數的漢族要尊重少數民族，提倡民族之間的平等，并為此建立了相應的法律制度，為民族平等和相互尊重提供制度保障。

（二）少數民族享有充分的政治參與權

美國當代政治理論家塞繆爾·亨廷頓認為“全社會各階層廣泛地參與政治”是政治發展或政治現代化的重要內容。 [9 ] 32少數民族享有充分的政治權利和自由，是在現有的制度和法律框架內合法介入政治的前提，這不僅對爭取、實現和維護其自身利益產生直接的影響，也關乎國家穩定和社會發展，國家法律的制定、公共事務和政府決策需要少數民族的政治參與才能實現上述目的。因此，中國憲法規定，全國人民代表大會各少數民族都應當有適當名額的代表；全國人大常委會組成人員中，應當有適當名額的少數民族代表。為保障少數民族的選舉權和被選舉權，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規定：在同一少數民族人口不到當地總人口15%時，少數民族每一代表所代表的人口數可以適當少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數，人口特別少的民族至少也應有一名代表。國務院新聞辦2009年9月發表的《中國的民族政策與各民族共同繁榮發展》白皮書談到，歷屆全國人民代表大會中，少數民族代表人數占全國人民代表大會代表總人數的比例，均高于同期少數民族人口占全國總人口的比例。2008年第十一屆全國人大代表2987中，有少數民族代表411人，占全體代表總數的13.76%，第十一屆全國人民代表大會常務委員會161名委員中，有少數民族人士25名，占15.53%。因此各少數民族不僅能夠以平等的地位參與國家事務和地方事務的管理，法律還為少數民族的政治參與給予了特殊保障。

（三）國家保護少數民族宗教信仰自由

宗教根植于民族文化傳統之中，是維系民族信仰和民族凝聚力的因素，與民族融為一體不可分離，宗教的觸角遍及民族群眾生活的各個領域，其影響無處不在，在每一個民族文化發展中具有重要作用。國際公約特別強調作為基本人權的宗教信仰自由權，《公民權利與政治權利公約》第十八條指出：“人人有權享受思想、良心和宗教自由。此項權利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨或集體、公開或秘密地以禮拜、戒律、實踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由?！敝袊贁得褡宕蠖鄶刀加凶约旱淖诮绦叛?，有的少數民族保持著全民信仰宗教的特點。中國黨和政府承認和尊重少數民族的宗教信仰自由，新中國的歷部憲法都有宗教信仰自由的規定，現行憲法第三十六條規定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！薄吨腥A人民共和國民族區域自治法》規定：“民族自治地方的自治機關保障各民族公民有宗教信仰自由?！?004年國務院《宗教事務條例》第二條也規定：“公民有宗教信仰自由。”到2012年，僅西藏就有1700多個佛教活動場所，住寺僧尼4.6萬多人。國家還專門撥款，支持佛教界整理出版了藏文《大藏經》等重要藏語系佛教典籍，支持佛教界開辦了中國藏語系高級佛學院和西藏佛學院?；罘疝D世等藏語系佛教特有的傳承方式，得到了國家的承認和尊重。穆斯林群眾的宗教信仰自由同樣得到中國政府尊重和保護，對穆斯林的朝覲，政府有關部門提供了各種服務，自20世紀80年代以來，中國赴麥加朝覲的穆斯林有4萬多人。在新疆，清真寺達2.3萬多座，宗教教職人員2.9萬人，滿足了信教群眾過宗教生活的需要。中國政府也十分尊重信奉伊斯蘭教的少數民族的飲食習慣和喪葬儀式，制定生產清真食品法規，開辟穆斯林公墓。[10 ]595

（四）大力保護和發展少數民族文化事業

少數民族文化是少數民族生存和發展的根基，是少數民族的血脈和精神財富，它體現為少數民族的語言文字、風俗習慣、文學藝術、醫藥建筑、宗教倫理、衣食住行等。新中國成立以來，中國在弘揚和發展少數民族文化方面采取了一系列的政策和措施，并取得了令人矚目的成就。2009年6月，國務院召開全國少數民族文化工作會議，出臺了《國務院關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》以此來推動少數民族文化的發展，一些省區還設立了少數民族文化工作專項資金，首先從資金上保障少數民族的文化事業的發展。如云南從2011年起設立少數民族文化保護專項資金2000萬元 ，重慶市從市級到民族地區的一區四縣財政均設立了民族文化專項資金，總額達到2億元，貴州省從2012年起每年安排少數民族文化工作資金700萬元，湖北省從2011年起設立專項資金600萬元，此外，很多地方都設立了少數民族文化專項資金。[11 ]32將少數民族文化事業建設作為國家各項事業的一項重要內容，一直是中國黨和政府的一貫做法。僅以保護作為少數民族文化載體的語言文字為例，國家首先以根本法的形式保障少數民族的語言文字權，憲法明確規定“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”，“各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權利”。不僅如此，國家對少數民族語言文字說明在行政、立法 、司法、教育的使用上都有明確的規定，民族語言在民族區域自治范圍內的公務中被廣泛使用。在近年來，國家出臺了一系列關于加強少數民族語言文字保護的規定。2012年7月國務院《少數民族事業“十二五”規劃》提出：“要科學保護少數民族語言文字，完成20種瀕危少數民族語言的調查工作，出版《中國少數民族語言文字保護叢書》”，2011年6月國家民委等 《扶持人口較少民族發展規劃2011-2015年）》提出，“加強人口較少民族口頭傳承古籍和瀕危語言的保護和搶救工作，”并對人口較少的民族文化產品的翻譯出版、影視節目譯制，語言文字軟件研發及其推廣應用進行了部署。2012年10月國家新聞出版總署《關于印發國家“十二五”少數民族語言文字出版規劃的通知》，“要推動少數民族出版的繁榮發展，促進少數民族語言文字精品力作的出版。”為加強保護、搶救和傳承少數民族傳統文化，國家開展少數民族文化遺產調查登記工作，對瀕危少數民族重要文化遺產進行搶救性保護，加強人口較少民族文化遺產保護；扶持少數民族古籍搶救、搜集、保管、整理、翻譯、出版和研究工作，加強少數民族非物質文化遺產發掘和保護工作，做好具有濃郁傳統文化特色的少數民族建筑、村寨保護工作。尊重、傳承和弘揚少數民族優秀傳統文化，鼓勵舉辦具有民族特色的文化展演和體育活動，支持基層開展豐富多彩的群眾性少數民族傳統節慶、文化活動。促進現代技術和手段在少數民族文化發展中的應用，鼓勵具有民族特色和時代氣息的優秀文化作品創作，鼓勵少數民族文藝院團發展，推進少數民族文化對外交流。

（五）幫助和扶持少數民族經濟和社會發展，實現少數民族與漢族的共同繁榮與進步

中國少數民族和民族地區經濟社會發展相對滯后，目前，中國80%的貧困人口集中在西部地區，民族地區人均GDP只有全國平均水平的78%，東西部人均GDP的差距更是高達2.1萬元，民族地區的城鎮化率遠低于全國平均水平。[12 ]36國家堅持把加快少數民族和民族地區經濟社會發展作為解決中國民族問題的根本途徑，同時將堅持各民族共同繁榮，幫助少數民族發展，實現共同繁榮作為我國民族工作的一項根本任務和奮斗目標。在2015年中央民族工作會議上，習近平總書記就指出，“發展經濟的根本目的就是要讓各族群眾過上好日子。以保障和改善民生為著眼點和落腳點，確保各民族共享發展機遇和發展成果?！眹颐裎魅瓮跽齻ピ诮邮苄氯A社記者采訪時談道：“沒有少數民族和民族地區的小康就沒有全國的小康。” 為此我們建立有國家幫助少數民族和民族地區的法律制度，區域間的民族援助法律制度，以推動和促進民族的共同繁榮。為促進少數民族地區的社會進步和經濟發展方面，國家還專門制定少數民族地區的發展規劃，其中，既有覆蓋整個民族地區的全局性的規劃，如2012年7月國務院的《少數民族事業“十二五”規劃》、2012年2月國家發改委的《西部大開發“十二五”規劃》、2011年6月國務院的《興邊富民行動規劃（2011-2015年）》；也有針對特定區域的政策措施規劃，例如，2012年國務院扶貧辦、國家發改委的《滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅規劃》，2012年8月國務院扶貧辦、國家發改委的《六盤山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》，還有針對特定人群的規劃，如2011年6月國家民委等五部委的《扶持人口較少民族發展規劃（2011-2015）》，上述規劃的制定使少數民族的發展有極強的針對性和目標。依據《滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅廣西實施規劃（2011-2015年）》，廣西投資6612.19億元，對涉及廣西7市35個縣（區）石漠化地區進行基礎設施、產業發展、民生改善、公共服務、能力建設和生態環境等6大類建設項目。該規劃將引領上述貧困片區約521.9萬貧困人口，在2020年與全區基本同步全面建成小康社會。[13 ]改革開放以來，黨和國家先后實施了對口支援、扶貧攻堅、沿邊開放、西部大開發等重大戰略舉措，為民族地區的發展創造了有利條件。近年來又實施了扶持人口較少民族發展、興邊富民行動和少數民族事業專項規劃，專門出臺了支持西藏、新疆、寧夏、青海等省藏區，甘肅、云南邊疆地區等加快發展的政策。民族地區的基礎設施條件得到很大改善，城鄉面貌日新月異，少數民族人民的收入幅度提高，實現了少數民族地區由大面積貧困到總體小康的跨越。

從少數民族的實際出發，為消除貧困，促進給予少數民族很多特殊的政策以扶持少數民族及少數民族地區的發展。例如，加大資金和項目的投入，推動現有優惠政策的落實，解決民族地區跨越式發展遇到的特殊困難和深層次問題，支持特困的民族地區、邊疆地區、牧區、人口較少民族地區加快發展的步伐。從2003年到2013年的10年間，民族地區經濟社會發展實現歷史性跨越，地區生產總值，財政收入增速超過全國平均水平，農村貧困人口減少了1600多萬，經濟實力、產業結構、基礎設施、城鄉面貌都發生了深刻的變化。[12 ]16少數民族地區的經濟及社會各方面取得了長足的進步，少數民族群眾過上了好日子，體會到生活在祖國大家庭的溫暖。

四、進一步加強中國少數民族權利的保護力度

盡管中國在履行國際公約關于保護少數民族權利方面做了大量的工作，也取得了驕人的成就，但客觀上中國少數民族權利保護仍有不盡如人意之處，需要政府付出更多的努力加大對少數民族權利的保障。

（一）完善民族區域自治制度體系，充分使用民族區域自治權

中國的民族區域自治制度是保障少數民族享有平等的權利，管理少數民族自己的內部事務，促進民族地區經濟和社會發展的重要制度安排。60年來中國民族區域自治制度的實踐告訴我們，保障少數民族的權利，一方面必須要堅持民族區域自治制度，另一方面需要進一步發展和完善這一基本制度。由于社會的發展變化，民族區域自治中的一些問題也暴露出來。

一是需要對民族區域自治法加以完善。民族區域自治法制定多年，有的實質性規定仍帶有濃厚的計劃經濟時期的色彩，改革開放多年，社會生活早已發生翻天覆地的變化，民族區域自治法已經顯示出其局限性和不適應性。盡管2001年對《民族區域自治法》進行了修訂，但該法原則性太強，實施不足的問題仍然很突出，需要細化有關條款，明確民族區域自治權的邊界，明確有關國家機關對少數民族權利保障的職責，增加實施區域自治法的程序條款和有關罰則，增添規范自治地方經濟、文化、社會事業發展的內容，以增強民族區域自治法的實施效果和提升其實現程度。

二是加快制定與《民族區域自治法》相關的配套地方法規。 《民族區域自治法》的實施需要靠具體的單行規則來實現，但目前中國的民族立法尚處于初級階段，規范性和可操作性的專門法律、實施法律的具體措施以及自治條例和地方法規都很欠缺。[14 ]1415個自治區的自治條例付之闕如，直接影響了《民族區域自治法》的貫徹落實。盡管很多自治地方（州、縣）都制定了自治條例，但都未能將民族自治地方的自治優勢充分體現出來。從廣西12個自治縣制定的自治條例來看，基本上都存在以下問題：自治條例的可操作性不強；變通權未能很好地規定和行使；很多縣的自治條例從體例結構到具體條文都照搬國家的民族區域自治法，缺乏本民族、本縣的特色；自治條例的立法機制不健全；自治條例對權限的規范不清楚等。[15 ]因此盡快出臺自治區自治條例，推進民族自治地方的配套法律是保障少數民族權利的前提條件。

三是制定《散居少數民族權利保障法》。對散居少數民族權利保障的立法欠缺，對其保護性規定不明晰，民族政策實施不到位是我國對于散居少數民族的權利保障較為突出的問題。以保障少數民族自治地方的少數民族權利的《民族區域自治法》無法將散居少數民族作為保障對象涵蓋其中，對散居少數民族保障的現有規范性文件以法規、部門為主，而且以政府報告、決定、工作條例、辦法為其形式，如 1993年國務院頒布的《城市民族工作條例》，1993年國家民委的《民族鄉行政工作條例》，這些位階有限、立法水平落后、頒行已久、適應性較差、缺乏法律監督和法律強制措施的規范性文件，難以凸顯其權威性和強制性，散居少數民族的權益保障大打折扣。盡快制定《散居少數民族權益保障法》，并形成以國務院行政法規和規章以及地方性法規和規章相配套的散居少數民族權益保障的法律體系是構建散居少數民族法制的關鍵。

（二）加大扶持和幫助少數民族地區經濟、文化和社會發展的力度

由于少數民族社會發育先天不足，與漢族存在較大差距。少數民族貧困面較大，基礎設施落后，生產和生活條件差，缺乏人才的支撐，因此像行路難、住房難、就醫難、飲水難、上學難這些長期困擾和制約少數民族經濟和社會發展的問題并未得到根本解決。例如，西南少數民族地區的群眾很多居住在深山區、石山區，自然村寨分散，公路通村不通組，晴通雨不通，肩挑背扛的狀況比較普遍，難以分享到國家建設和發展成果。有的石漠化地區飲水困難，靠天吃飯，生存權面臨挑戰，如六盤山山區至2013年仍有39%的農戶存在飲水難，60%的農戶尚未解決飲水安全問題。[16 ]29廣西石漠化地區群眾住房困難，杈杈房、茅草房比例高，土地貧瘠，資源環境的承載力低，生活困難。少數民族居住的地方普遍偏遠，條件惡劣，信息閉塞，難以吸引醫療人才，行醫難就成為少數民族地區難以解決的一大問題。

少數民族地區經濟、教育和科技發展滯后，制約和阻礙了少數民族文化的發展。一些地方公共文化服務體系不健全，不能滿足少數民族群眾的基本的文化要求，一些地方沒有建立起文化館（站），或設施簡陋，經費不足。民間傳統文化的傳承后繼乏人，一些少數民族地區教育設施落后，師資力量不足，部分少數民族文化素質，西部少數民族地區文化素質低于全國平均水平。

少數民族經濟、文化和社會的發展之路還很艱辛和漫長，需要國家對少數民族加大扶持力度，在政策、資金方面給予傾斜，選擇有利于促進少數民族自身變革與繁榮進步，有利于生態保護、促進民族經濟發展，民族文化保護，有利于少數民族繁榮進步的措施和辦法，尤其要著眼于少數民族最關心的現實利益問題，集中力量發展經濟、教育、科學、文化、衛生等社會事業，盡快縮小少數民族與漢族之間的差距，實現區域協調發展和共同富裕。

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﹝責任編輯：羅柳寧﹞