高校基層黨組織推進依法治校的路徑探析

陳篤欽

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高校基層黨組織推進依法治校的路徑探析

陳篤欽

[作者：福州大學物理與信息工程學院黨委書記，副研究員]

當前高校基層黨組織在推進依法治校面臨著師生法治觀念淡薄、依法管理有待提升、規章制度尚未完善、優勢作用難以發揮、黨政職責尚未明晰、依法決策尚未落實、民主參與尚未形成、監督機制有待加強等問題。為此，高校基層黨組織應通過以下路徑進一步推進依法治校進程：一是加強法治教育，樹立依法治校理念；二是協同創新立法，完善法律規章制度；三是遵守現有制度，嚴格執行有法必依；四是發揮監督職能，推進依法治校落實；五是落實院務公開，執行民主集中制度；六是順應“互聯網+”，挑戰傳統工作方式。

高校；基層黨組織；依法治校；路徑

隨著市場經濟的深入發展和法律制度的逐步健全，我國依法治國的進程取得了重要進展。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將建設社會主義法制體系、建設社會主義法治國家放在了突出位置，依法治國提到了前所未有的高度，引起了廣泛重視。而依法治校作為依法治國重要組成部分，在高校的地位也日趨凸顯。近年來，眾多學者從不同角度、不同層面對如何更好的推進依法治校進行了廣泛的研究。高校基層黨組織（以院系分黨委或黨總支為例）是高校深化改革、促進發展和維護穩定的基層政治核心和戰斗堡壘，對推進高校依法治校具有不可替代的作用。

一、依法治校的提出

1999年，時任教育部長的陳至立作了《全面推進依法治教，開創21世紀教育振興新局面》的報告，依法治教、依法治校第一次被國家機關正式提出。2003年，教育部頒布《關于加強依法治校工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），對全國學校開展依法治校工作做出了全面部署。2010 年《中華人民共和國中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》發布，更是明確提出了要完善中國特色現代大學制度，推進依法治教進程，大力推進依法治校。在《意見》中明確指出，實行依法治校，就是要在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，完善學校各項民主管理制度，實現學校管理與運行的制度化、規范化、程序化，依法保障學校、舉辦者、教師、學生的合法權益，形成教育行政部門依法行政，學校依法自主辦學、依法接受監督的格局。由此可見，依法治校需處理兩個層面的關系：一是高校外部層面，即學校與政府或其他教育行政管理機關之間的關系，實現對高校的依法管理和高校自主辦學的有機統一；二是高校內部層面，即高校管理者、老師、學生之間的關系，實現各主體對高校內部事務的依法管理。本文主要從第二層面來探討高校基層黨組織在推進依法治校進程中的作用和路徑。結合《意見》中對依法治校的闡述，我們認為依法治校指的是，高校在內部管理中，遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的現代法治理念，嚴格按照法律的原則與規定開展教育教學活動，處理好師師、師生和生生關系，維護廣大師生員工的合法權益，推進學校各項事業的健康發展。因此，依法治校是一種理念，一種管理方式，其中的“法”既包括校外層面的國家憲法、法律法規、教育部門規章、其它規范性文件，也包括學校內部的規章制度等，而高校的教育管理活動都要以此為依據。

二、高校基層黨組織推進依法治校面臨的主要問題

（一）師生法治觀念淡薄，依法管理有待提升。高校作為先進文化的聚集地，作為社會思潮的引領者，應以“法治”這一先進的理念引領學校前進和社會發展。但由于受傳統行政管理的影響，基層黨組織慣于一切事務聽從上級計劃、通知的安排，缺乏依法治校、依法治院（系）的意識，認為法治可有可無。有些基層黨組織的主要領導法治觀念不強，存在與現代法治精神相悖的思想觀念，淺顯地認為法治就是管理師生員工，似乎與其自身關系不大，依法管理更無從談起。一些一線師生員工習慣聽從領導工作布置安排、指示批示等，依法辦事主動性較差。此外，一些師生由于法律意識淡薄，每當自身權益遭到侵害時，缺乏依法維護自身權益的意識和行動。

（二）規章制度尚未完善，優勢作用難以發揮。目前我國高等教育法律法規還不夠健全，各項規章制度建設還比較滯后。現有的規章制度主要集中在學校層面，針對院系一級的規章制度相對較少，因此高校院系一級的基層黨組織在依法治校過程中難以按照現有法律法規開展工作，遇到復雜問題時較多憑借經驗或陳規辦事，影響了其作為基層核心作用的發揮。同時由于學校規章制度由校部機關擬定，再由分管校領導個人簽發或集體討論通過，基層黨組織在學校有關規章制度的制定過程中鮮有參與，導致有些規章制度難以真正和基層情況相適應，影響了工作的開展和作用的發揮。有調查表明，在實際學校規章制度的制定過程中，30%是由學校有關部門中層參與制定，10% 的學校規章制度是由領導制定的，學校基層黨組織較少直接參與制定學校有關規章制度，影響了有關規章制度的落實，也影響了依法治校工作的開展。

（三）黨政職責尚未明晰，依法決策仍未落實。目前來說，有些高校院系單位黨政職責不夠明晰，黨政分工不夠明確，黨政工學組織不夠健全，工作核心未能理順，導致議事規則不清，黨政關系失調，工作不能相互配合，影響了院系工作的開展，阻礙了依法治校工作的成效和進程。在決策程序上，與法治相對應的有人治、德治以及依靠行政手段治理等方式方法。以往我們進行學校管理較多所依靠的是人治和以行政命令作為主要手段的治理，上級命令大于法律法規和有關制度。有些高校基層黨組織的主要領導思維理念傳統，管理方式落后，工作作風粗暴，主要依靠權力、運用行政手段進行“家長式”的管理，決策程序簡單，一把手“一言堂”現象仍舊存在，黨、政、工、學等組織成為擺設，在一些重大的問題上，往往是主要領導拍板決定，沒有聽取廣大黨員和群眾的意見，沒有按照有關法律法規和程序辦事，導致有些決策脫離實際甚至失誤。

（四）民主參與還未形成，監督機制有待加強。民主參與指的是學校在日常管理過程中，應當廣泛吸納校內外各個方面的意見和建議，最大限度地體現廣大一線教職員工和學生的意志和利益。目前各高校基層院系普遍存在師生員工民主參與事務管理的積極性不高、覆蓋面小的特點，監督機制更是無從談起。尤為突出的是科研活動難以監管，學術腐敗時有發生。有些高校基層院系由于民主管理機制不夠健全，尚未依法落實教職工工會和教職工代表大會制度，導致師生民主參與事務管理機會較少，其積極作用難以發揮，校內監督更是無從入手。有些院（系）務公示公開尚未完全實行，涉及學生、教職工切身利益的事項未能及時公布公示，無法自覺接受師生和社會監督。

三、高校基層黨組織推進依法治校的路徑選擇

（一）加強法治教育，樹立依法治校理念。理念是行為的先導，先進正確的理念決定正確的行為。高校基層黨組織作為本單位思想政治工作的領導和核心力量，應發揮其貼近一線師生員工和群眾的特點，充分發揮其思想引領作用，加強法治教育，提高師生員工思想認識和水平，樹立依法治校的理念。一是要發揮基層黨組織領導及黨員同志對師生群眾的模范引領作用。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”高校基層黨組織領導及黨員同志在日常工作中應該以身作則，認真學習有關法律法規，依照法律法規和學校制度辦事，杜絕違法亂紀行為，保證法律的權威性，為其他師生樹立良好的依法治校的榜樣。二是要加大宣傳教育力度，營造依法治校氛圍。高校基層黨組織應利用宣傳欄、海報、網絡等媒介，通過學習會、研討會等途徑，開展內容豐富、形式多樣的普法教育、征文演講等活動，加大依法治校宣傳教育力度，提高師生整體法治水平，使其做到知法、懂法、守法、用法，為依法治校營造良好的氛圍。

（二）協同創新立法，完善法律規章制度。完備的法律法規制度體系是進行依法治校的前提和保障，正所謂要“有法可依”，以實現用制度管人、制度育人、制度服務人。因此，高校應從兩個角度搭建協同創新平臺。其一是推動高校校內規章制度的制定與實施工作與高校基層黨組織思想教育工作的協同創新。就目前而言，高校基層黨組織首先要積極參與以大學章程為代表的有關校內規章制度的制定和實施，積極宣傳大學章程的意義和作用，深入學習大學章程的內涵和思想，真正貫徹落實大學章程的內容和條款。此外，高校基層黨組織還應結合實際情況的發展，根據有關法律法規和大學章程等，或對院系原有的制度進行修訂，或重新制定符合基層特點、具有針對性的規章制度。其二是協調高校內外部層面關系，廣泛征集創新意見，完善制度改革。為了體現制度的權威性和廣泛性，需注意兩個問題：首先，不能違背法律效力處于高位階的國家憲法、法律法規、教育部門規章、其它規范性文件及校內的大學規章等，以確保制定規章制度的合法性；然后，為保證其能給教學、科研、管理等各項工作提供有效的行為準則，維護校內各方權益，高校基層黨組織應充分發揮宣傳動員優勢，積極發動師生參與其中，多方征求有關意見，建言獻策，確保制定的規章制度能反映廣大教職員工的心聲。

（三）遵守現有制度，嚴格執行有法必依。《中國共產黨普通高等學校基層黨組織工作條例》明確規定了院（系）級黨組織的職責、權限等，確立了黨政聯席會議作為院系最高決策機構。院系分黨委或黨總支作為黨的基層組織，起著政治核心和領導作用，要支持行政班子、院（系）學術委員會、教代會等各種機構在法律法規確定的職責權限內行事，做到相互配合、權責統一、依法辦事。院系的重大問題要由黨政聯席會議研究決定，涉及師生重大利益的問題要通過教代會討論決定，重要事項由院（系）務會討論決定。涉及重大問題的會議會前要充分溝通醞釀，會中要暢所欲言，會后要不作評說。高校基層黨組織要明確自己的分工和職責，了解議事范圍，嚴格議事規則，執行議事程序，遵守校內外各種法律法規的規定，依法辦事，不僅注重實體正義，更要注重程序正義，做到有法必依。

（四）發揮監督職能，推進依法治校落實。《中國共產黨普通高等學校基層黨組織工作條例》中明確規定高校基層黨組織的主要職責之一就是監督黨的路線方針政策及學校各項決定的貫徹落實情況，其中就包括監督這些行為是否遵循了依法治校的理念，是否符合法律法規等的要求，尤其是對于校內較為突出的學術腐敗問題，更要大力發揮應有的監督管理職能，打擊學術不端行為，預防學術科研活動腐敗風險。要根據學術不端行為的性質和情節輕重程度，按照法律法規及有關規定，對學術不端行為人員從黨內或行政上給予相關處分；對于其所從事的教學工作，可采取調離崗位、暫停授課等辦法；對于其所從事的科學研究工作，可采取暫停或終止科研項目、追繳或收回已撥付的項目經費、暫停或取消其申請科研項目等措施；對其所取得的獎勵和榮譽，可采取取消或收回其獲得的科研獎勵和科研榮譽，限制其在一定期限和范圍內獲得學術獎勵資格等處理辦法；觸犯國家法律的，移送司法機關處理；查處結果要在一定范圍內公開，接受廣大師生監督。

（五）落實院務公開，執行民主集中制度。“公開”是實現程序正義的重要途徑，是落實依法治校的內在要求。高校基層黨組織應全面落實院（系）務公示公開制度，保障廣大師生通過民主管理機制參與學院管理，建立監督反饋機制，廣泛吸納校內外各方面的意見和建議，做到有錯必改、有錯必糾，最大限度地體現學院廣大教職工和學生的利益和意志。涉及院系改革和發展的重大決策和事項，如財務收支、招生收費、考核評優、職稱晉升以及其它涉及學生、教職工切身利益的事項，要及時向師生發布通知、公布進程、公示結果，接受師生及社會的監督，增強工作的透明度，促進各項決策的透明化、民主化、科學化。教職工代表大會作為廣大一線教職員工參與民主管理和行使民主權利的主要形式，是基層黨組織與教職員工進行交流溝通的重要渠道和路徑，是依法治校和實行民主化管理的基本制度和方式。院系教職工代表大會每年至少召開一次，院系重大事務和涉及教職工切身利益的重大決策需要通過大會決定，保證教職工參與民主管理和監督的權利。

（六）順應“互聯網+”，挑戰傳統工作方式。李克強總理在今年政府工作報告中首提 “互聯網＋”行動計劃，給高校基層黨組織開展思想教育工作帶來了新的思考。在“互聯網+”時代，人人都擁有自己的發聲器，人人都可以成為自己的“媒體”。廣大的大學生走在了“互聯網+”的潮頭浪尖上，互聯網影響著大學生學習、工作、生活的方方面面，這已成為了一種新常態。高校基層黨組織應當順應這種新常態，努力探索“互聯網+”法制教育工作新方式。首先，充分利用互聯網工具，以新形態發聲。打造官方微信、微博、易班等微平臺，通過廣大師生喜聞樂見的新形式進行針對性的教育引導。同時通過這些平臺收集師生意見，創新師生參與制度改革的新模式。其次，合理運用網絡用語，用新語態溝通。高校思想教育實效性持續下降的問題，很大程度上是由于話語體系不一致，導致教育無法“入心入腦”。高校院系黨組織應放下姿態，拋開成見，學會用大學生的語言開展思想教育工作，拉近與師生間的距離，以朋友的方式進行引導。

最初，中國公立高等學校的法治之門，是學生牽著法官的手叩開的。但經過這么多年的發展，國家的法治化進程取得了很大發展，依法治國被提到了空前的高度，依法治校已是不容質疑的發展趨勢和方向。高校基層黨組織作為黨在科研、教學、管理第一線的政治核心力量和戰斗堡壘，應結合職責，積極發揮自身優勢，推動依法治校的進一步發展。

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（責任編輯：趙永兵）