政府性基金謀變

按照財政部的定義，政府性基金是指各級政府及其所屬部門根據法律、行政法規和黨中央、國務院文件規定，為支持某項特定基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。而政府性基金預算則是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，并專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展的財政收支預算，是政府預算體系的重要組成部分。

新修訂的《中華人民共和國預算法》第九條對政府性基金預算的定義是：政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。第九條第二款規定：政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。

政府性基金預算現狀

根據財政部網站公布的《2014年全國政府性基金收入決算表》的數據，2014年全國政府性基金收入共有45項，收入合計為54113.65億元。其中與國有土地使用權出讓相關的基金收入合計為42949.61億元，比重高達80%。

扣除這80%的四項土地收入后，政府性基金收入為11164.04億元，包括對社會無償征收的具有專項用途的資金以及彩票公益金、無線電頻率占用費、轉讓政府還貸道路收費權、中央特別國債經營基金財務收入、煙草企業上繳專項收入等具有捐贈和資產收益性質的收入。

筆者就政府性基金及其預算管理的現狀做了一番研究，總結其目前存在的四個方面的問題：

第一，目前政府性基金預算不僅包括無償向社會征收的具有專項用途的資金，還包括國有土地出讓收入、彩票公益金、無線電頻率占用費等具有捐贈和國有資產轉讓和收益性質的收入。這些收入項目與公共財政非稅收入中的專項收入、國有資源（資產）有償使用收入中的部分項目性質相近，典型的如教育費附加和地方教育費附加，前者屬于納入公共預算管理的非稅收入，后者屬于政府性基金，而兩者除稅率外，其他方面幾乎完全相同。未來應以全口徑預算管理改革為基礎，對現行政府性基金的各個項目根據收入性質對其預算管理模式進行調整和完善。

第二，大部分政府性基金項目是由特定部門掌握，專款專用、封閉運的。難以在不同部門和不同支出項目之間統籌使用。這造成了各政府部門對財政資金的分割，盡管財政部門可以通過部門預算等措施對部門所有收入進行綜合平衡，相應抵消或減少財政資金部門之間分配的不均衡問題。但大量專款專用收入的長期存在不利于隨著政府職能調整而適時進行財政支出結構的調整，形成了財政資金分配固定化、部門化的傾向，而且造成了大量政府資金沉淀在各個基金項目中，不利于提高資金的使用效率。

第三，面向社會無償征收的政府性基金屬于國家利用政治權力獲取的強制性收入。對政府憑借政治權力對公民財產實施無償征收形成的收入，應按照稅收法定原則對政府的征稅權力進行有效制約。大量政府性基金項目向社會無償征收，具有強制性，是實質上的稅收。但是，這些“隱性稅收”的立法層級比國務院“暫行條例”的層級還低。這種狀況不僅加重了社會的非稅負擔，而且不利于控制宏觀稅負水平。

第四，從政府性基金的經濟影響看，大部分基金項目（尤其是對能源、資源類產品、交通運輸業以及附加稅性質征收的項目）會導致企業經營成本的增加，具有間接稅的性質，這部分成本最終會全部或部分轉化為最終消費品的價格。十八屆三中全會要求逐步提高直接稅比重，也就是要逐步降低間接稅的比重，具有間接稅性質的政府性基金也應逐步減少。

政府性基金預算改革

中國作為發展中國家，正處于工業化和城鎮化的發展進程中，政府需要在經濟增長、產業結構調整和基礎設施建設等方面承擔更大的職責，因此產生了大量跨年度的資本性項目和政策性項目，前者如三峽、南水北調等大型水利建設項目，后者如散裝水泥專項資金、文化建設事業費、國家電影事業發展專項資金等，這些項目對應著各種類型的專項收入和政府性基金。這意味著政府性基金與政府性基金預算在中國有長期存在的必要，但需要從全口徑預算改革的總體思路出發，在明確定位的基礎上進一步深化改革。

第一，區分憑借政治權力獲取的收入和資產性收入，剝離政府性基金預算中的資產性收入，完善國有資產和國有資本的預算管理。

結合國有企業混合制改革和政府資產負債表、自然資源資產負債表的編制，從國有資本運營的角度，將現行公共財政預算中的國有資本經營收入（國有金融企業）納入國有資本經營預算。將公共財政預算中的國有資源（資產）有償使用收入、礦產資源專項收入與政府性基金預算中的國有土地使用權出讓收入、鐵路資產變現收入、電力改革預留資產變現收入等重新整合為國有土地收入、國有資源（含自然資源）收入和其他國有資產收入。

第二，強調政府性基金專項用于特定公共事業發展，在一定期限內收取的特征，將需要長期征收用于基本公共服務的基金項目劃歸一般公共預算 并實行稅費綜合改革，提高財政資金的統籌力度。

下一步政府性基金改革要與一般公共預算中非稅收入項目，尤其是專項收入的改革統籌安排，盡可能減少部門專款專用項目的數量和規模，提高財政資金統籌使用的力度。對確有必要長期征收的各類專項收入和政府性基金，應通過進一步推進稅費改革進行歸并，如城建稅、教育費附加、地方教育費附加合并為地方附加稅，水資源費、礦產資源補償費納入資源稅，排污費等環保收費納入環境保護稅，房地產相關收費和基金納入房地產稅。同時，應逐步取消這些項目專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。

第三，按照稅收法定原則嚴格控制新設政府性基金項目。在稅費綜合改革的基礎上，對確需面向社會征收的基金項目要經過立法機構審批并向社會公開，同時要明確規定征收期限。嚴格控制新增專項收入和政府性基金項目，提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，取消政府部門設置專項資金和政府性基金的權力。對已經開征的項目要規定明確的到期日，到期的項目要及時停征，并向社會公開透明。確有必要延續征收的按照新設基金程序進行立法審查。

第四，結合地方政府性債務管理改革，將政府性基金預算改造為重大項目預算。根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）的規定，有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。并明確要求：將專項債務收支納入政府性基金預算管理。

按照將專項債務收支納入政府性基金預算管理的思路，未來應將政府性基金預算改造為重大項目預算并建立覆蓋項目實施全過程的預算審查監督機制。從資金籌集角度重大項目預算應包含面向社會征收的政府性基金、上級政府的專項轉移支付、與項目直接相關的專項政府性債務（含政策性金融和各類貸款）、公共財政預算投入的資金以及社會資本的投入。從資金使用的角度重大項目預算不僅要編列項目建設資金支出進度，還應編列還本付息的資金安排。

（作者系中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員）