權責統一與懲罰邊界

近日，河南省新鄉原市委書記李慶貴被各大媒體廣泛報道，成為熱點人物。李慶貴不是因為啥好事，而是被問責了。

中央紀委監察部委發布通報指出：“這次查處的問題，是一起落實黨風廉政建設主體責任和監督責任不到位而受到責任追究的典型案例。”“班子出問題，班長跑不掉”成為輿論關注焦點。

兒時看電視劇《宰相劉羅鍋》，始終覺得王剛老師扮演的和珅有趣。后得一本評書話本《劉公案》，翻遍全書，記載和珅此人文字寥寥。遂知不僅話本為后人杜撰，這評書仍是根據虛構的話本杜撰，再到單口相聲的《君臣斗》，再到電視劇重新編劇重新演繹，情節人物早就偏了不知十萬八千里了。

雖說電視劇下筆千言離題萬里，但《君臣斗》之后描寫和珅發跡，總離不開兩件事：其一是謠傳和珅美貌，酷似乾隆皇帝某嬪妃而得寵。細思之，總覺得有些陰暗之事不便細說，也就罷了；另一件事倒是有憑有據。話說乾隆一日游逛御花園（一些版本一說頤和園，一說北海，本疑為杜撰，也無法考證），忽聞急報有要犯脫獄。乾隆盛怒之下問：“虎兕出于柙，龜玉毀于櫝中，是誰之過？”眾皆不明其意。當時被戲稱為“蠟頭”的御前侍衛和坤跪答：“典守者不得辭其責！”乾隆大悅，贊其“甚明朕意”。這就是和珅飛黃騰達的源起。

說這件事兒有憑有據，是因為乾隆引用的這句話確實存在。語出自論語中的《季氏將伐顓臾》，意思是：老虎和犀牛從籠子里跑出，（占卜用的）龜甲和（祭祀用的）玉器在匣子里被毀壞，這是誰的過錯呢？

和珅作為滿清八旗武官，是否熟讀《論語》這點我們無法考證。但他的回答很有意思：典守者不得辭其責。

誰是“典守者”？ 對于美玉來說，自然是它們的看守者和管理者。這“管理者”也有大有小，處理誰呢？是處理看守寶庫的，還要不要處理這看守者的領導沒有盡到督導下屬的職務呢？

《論語》沒說，《君臣斗》也沒說。中外歷史浩如煙海，對于“典守者”也總有不同的說辭和定義。

那么我們來看看，歷史上出現這種事兒的時候，都是誰負責。

罪己詔式主動請責

我國歷朝歷代均有具體負責人員辦事不力，結果主管領導受罰的例子。但由于封建王朝制度設計的問題，如果主管領導（有時是皇帝）不主動請責，很難把罪責推到政策的頂層設計者身上。

這樣就產生了一個很有趣的東西：罪己詔。既然說“詔”，那必定是皇帝頒布的詔書。細看歷朝歷代“明君”們的罪己詔，很多時候很難說這些詔書背后的天災人禍和當朝皇帝有多大關系。

號稱中國有確切史料記載的第一份罪己詔，來自漢武帝劉徹。漢武帝是一位具有雄才大略的君主，但到晚年時，建明堂，壘高壇，樹“泰一”尊神，大搞頂禮膜拜，并且靡費巨資，多次封禪出游，令大批人入海求蓬萊真神。為了通神求仙，他聽信方士之言，把宮廷被服都弄成怪模怪樣，還造30丈高的銅柱仙人掌，用以搜集甘露，和玉屑飲之，以為可以長生不老。并任用江充，最終釀成“巫蠱之禍”，逼死太子劉據和衛皇后，受誅連者數萬人。

經濟上，由于漢武帝連年對外用兵和肆意揮霍，國庫已經空虛。漢武帝用桑弘羊執掌全國財政，實行鹽鐵壟斷專賣，并出賣爵位，允許以錢贖罪，使國家經濟好轉，但也使吏制進一步腐敗。廣大平民不堪官府和豪強的雙重壓榨，于漢武帝統治的中后期接連奮起反抗，并且愈演愈烈。

軍事上，公元前90年（征和三年），貳師將軍李廣利受命出兵五原（今內蒙古自治區五原縣）伐匈奴的前夕，丞相劉屈牦與李廣利合謀立昌邑王劉髆為太子。后劉屈牦被腰斬，李廣利妻被下獄。此時李廣利正在乘勝追擊，聽到消息恐遭禍，欲再擊匈奴取得勝利，以期漢武帝饒其不死。但之后兵敗，李廣利只得投降匈奴。

以上種種打擊使漢武帝心灰意冷，對自己過去堅持的施政主張開始動搖。公元前89年（征和四年），桑弘羊等人上書漢武帝，建議在輪臺（今新疆維吾爾自治區輪臺縣）戍兵以備匈奴，然而漢武帝并未同意，駁回了桑等人的建議。并下詔反思自己，稱“當今務在禁苛暴，止擅賦，力本農。修馬政復令以補缺，毋乏武備而已”。史稱“輪臺罪己詔”。

雖然劉徹對于這些人禍的原因統統歸結于自己老邁昏庸和用人不力，但仔細想一下，這些決策均由他而生，但并非由他而發。作為最高決策者自身，皇帝從古到今能事必躬親，對每件事都了如指掌幾乎不可能，況且最后踩住剎車的還真就確實是劉徹自己。

從這種邏輯分析，罪己詔的出現，實際上是非主觀首要負責者（例如君主、一把手領導等）的一種主動請責行為。這種行為所造成的結果通常是正面的，但類似庚子事變后光緒皇帝的推脫式的罪己詔，則不能單純看作對領導責任的主動擔負。

不僅在罪己詔中存在一把手領導的主動請責方式，世界歷史上，這種“非我之過，但我之責”而主動請責的事件也多如牛毛。例如在十四世紀中期，歐洲受到一場具毀滅性影響的瘟疫侵襲，即一般人所稱的黑死病。它從中亞地區向西擴散，并在1346年出現在黑海地區，同時向西南方向傳播到地中海，然后就在北太平洋沿岸流行，并傳至波羅的海。約在1348年，黑死病在西班牙流行，到了1349年，就已經傳到英國和愛爾蘭，1351年到瑞典，1353年到波羅的海地區的國家和俄羅斯。只有路途遙遠和人口疏落的地區才未受傷害。根據今天的估算，當時在歐洲、中東、北非和印度地區，大約有1/3～1/2的人口因而死亡。在此期間，雖然信奉各類教義的宗教信徒對此瘟疫多解釋為“上帝的懲罰”，但依然有眾多領土封主、地方行政長官將此歸結為自己領導無方而主動請辭。

天災由于沒有明確的主要負責人（雖然黑死病的肆虐與當初歐洲人生活方式有很大關系，但依然沒有明確負責人），因此行政長官的主動請辭，在不影響正常行政部門辦公狀態的前提下，對安撫民心是有正面作用的。我國古代也時常有在大旱、洪水之年地方主官上奏請辭的，這都屬于非主要負責人的主動請責。

黑白之間的被動責任

相對于具有明顯正面意義的主動請責，其對立面的被動責任更加常見。

回到一開始說的“典守者”話題。在很多案例中，雖然明顯主管領導只有“用人不當”責任，往大了說也只有“監督不力”責任，但實際上，很多時候主管領導在事故責任的劃分上和直接負責人相等，甚至責任更大。

例如在威斯敏斯特體系（議會民主制）中產生的“部長負責制”（一說為“首長負責制”）制度。威斯敏斯特體系的眾多議事程序來自英國議會的公約、慣例、先例，這些成文或不成文法則構成英國憲法。跟英國不同，使用威斯敏斯特體系的多數國家有成文、明白寫出的憲法；不過，公約、慣例、先例在這些國家仍有重要的功能，因為有時憲法并沒有明確指定國家體制的重要元素。

“部長負責制”明確規定內閣部門中只要出現貪污、政策失當或者各種行政措施的失誤，不管部長（指主管領導）對此事知情與否，也不管其是不是直接參與了那些犯了錯誤的決定，部長都要負相關領導責任。

相關資料如此解釋這種看似不合理的現象：發源于英國的西方民主國家的文官制度講究“二官分途”，亦即制定政策或為政策拍板放行的政務官，與負責政策建議和執行政策的公務員是截然不同的。前者享有決策權因而負有政治責任，后者專注于既定政策的實施因此負有行政責任。前者出錯，受到的最大處罰就是斷送政治生命；而后者則要按照既定規章調處。

這種理論看似不講道理，但的的確確是極長時間以來的事故處理思維。這種“一人犯法，領導受責”思維并非像一些宣傳所說的起始于西方。膾炙人口的《包公案》《劉公案》《海公案》等我國傳統小說話本中都記載過小吏犯法，主管領導連帶受罰的典型案例。

但從結果上來看這種受罰方式，都并非是主管領導主動接受懲罰。從懲罰方式上來看，我國古代的連帶懲罰方式與西方的無條件領導負責制有區別，通常為“典守者”負主要責任，而“典守者”的主管領導負次要責任，具體懲罰措施也并非如現在一些媒體宣傳的“引咎辭職”，而是偏向于對受害者的補償。從我國古代法律和道德準則上來看，均不推崇對具體犯法者之外的連帶責任人實行“等量侵害”措施。而直接調離該領導崗位，或直接抹殺主管領導以往所有成績直接“開除隊伍”的做法雖然“合規”，但是否“合理”又當別論。

責任與失職懲罰

綜上來看，最核心的問題還是在于問責，尤其是對官員的問責。雖然我國古代一直都有官員問責制度，“王子犯法與庶民同罪”就是我國古代官員問責制的一個良好例證。但官員問責制這個詞確實起源于西方，是伴隨著現代政黨制度和議會制度而產生和發展起來的，和前文所說的“威斯敏斯特體系”也有不可忽視的關系。與我國古代懲罰官員“重主犯，輕領導”的思維邏輯不同，在西方問責制的典型中，多次出現“引咎辭職”的說法。看似是主動請責，但對具體案例進行分析可以看出，絕大多數案例中都是迫于媒體和民眾輿論壓力而被動請辭。

問責制真正進入國人的視野還是在本世紀初。2000年，時任香港特別行政區行政長官的董建華在施政報告中明確提出，要研究和引入一套新的主要官員問責制度。2002年7月1日，香港正式實行官員問責制，問責制的主要官員直接向行政長官負責。此后，香港財政司司長梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責制7個月內首名被行政長官公開批評嚴重疏忽、行為極不恰當的主要官員。

但我國引入系統的官員問責制之后，問責邊界模糊和懲罰邊界模糊的既有問題依然存在。例如幾年前某食品廠出現嚴重食品安全問題，最終使得當地市委書記被撤職，在懲罰邊界上確實有可斟酌的余地。根據新制度經濟學的一個重要理論—委托代理，社會公眾與政府、官員之間存在著委托代理關系。公眾將權力授予政府，同時要求政府提供服務或限制自身行為；政府進一步將權力分配給相關部門，使相關部門的官員成為公眾授權的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護公眾利益。問責制度正是對他們進行約束和監督的有力保障。

委托代理模式順利運行的前提有兩個：其一是在權責一致前提下的明晰權責劃分，這一點現在我們明顯還在“摸著石頭過河”，各部門之間甚至同部門各處室之間的權責劃分都有交叉和模糊的部分，這對劃分責任邊界設立了極大的障礙；其二是在權責明晰的情況下，依據相關法律法規（一般是憲法）對相關責任人進行嚴格判罰。這一點我們現在也沒有做到。理論上，官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看，這種做法對官員的問責力度從行政層面過大，而從刑事層面則過于模糊，有關問責形式的規定也未與其他法律制度尤其是司法制度相銜接。

追究問題官員，進而追究主管領導的責任，雖然能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利于整個社會的穩定與和諧，但在有關問責的法律法規尚未完善、我國官員問責制還未真正體系化的前提下，問責主體往往只顧及到安撫群眾，實際上是把官員的命運完全交由民意來安排，加大了問責的不確定性。長此以往，或許最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰，甚至“無為而治”。