基于多元森林管理理念的森林治理研究

荊 珍

(東北林業大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

基于多元森林管理理念的森林治理研究

荊 珍

(東北林業大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要基于當前全球森林治理國際標準、規則混亂，國際森林的私人規制日益占據主導地位的現狀，界定了多元森林管理的定義、內涵，分析了多元森林管理的主要限制因素，梳理了鼓勵多元森林管理實施的因素和機會，并提出改進對策和建議，以期為學界進一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問題提供借鑒。

關鍵詞多元森林管理；森林治理；理念；實施

當前全球森林治理適用的國際標準、規則或國際森林規制目標存在重復、重疊、零散、碎片化、甚至混亂的現象，國際森林的私人規制日益占據主導地位。聯合國糧食及農業組織(FAO)歸納了滲透在所有國際森林政策的共同理念，除提出了可持續森林管理的理念外，還提出了一個新的理念，即多元森林管理，并建議納入國際森林政策中，以此開辟全球森林治理的新路徑。目前，可持續森林管理理念和多元森林管理理念已經被廣泛認可，并在一定程度上為國際社會所遵循。因此，筆者在界定多元森林管理的定義、內涵的基礎上，分析了多元森林管理的主要限制，梳理了鼓勵多元森林管理因素和機會，并提出改進建議，以期為學界進一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問題提供借鑒。

1多元森林管理的產生背景與內涵

1.1背景已有的《1992年森林原則》《2007年森林原則》等國際森林管理文件都不具有強制性的法律拘束力，并且，法律通常只在狹窄的目標范圍內起草，與有限的部門對話，很少跨部門對話，同時還往往缺少社會包容性與包容度。因此，單純依靠法律制度進行森林管理，不足以滿足當前的社會、經濟、生態、文化和精神需求，也不能實現以真正的、全面的和多元的方法來管理森林和持久地保護森林的目標。但是，這也為多元森林管理提供了空間，開辟了通道。

1985年聯合國糧食及農業組織(FAO)出版了《熱帶地區加強多元森林管理：印度、非洲、拉丁美洲和加勒比地區案例研究分析》報告，提出“增長迅速的需求和人口的高密度使得有必要加強多元森林管理。然而，這需要現有實踐的經驗知識及其為實現不同的目標。” 2013年FAO又基于亞馬遜盆地、剛果盆地和東南亞等地區的案例研究，結合網絡調查，發布了《熱帶雨林的多元森林管理：可持續森林管理的機遇和挑戰》報告[1]，該報告對多元森林管理計劃和實踐提出了新的認識：要促進與利益相關者在一系列的政策、體制、技術和社會問題上的對話，增加多元森林管理的實踐，可以采取一些實施步驟，政府要在創造有利環境及配套的森林管理措施方面發揮關鍵作用，以實現多元森林管理。

森林為人類提供了多種多樣的森林產品、生態服務，產生了良好的社會效益與經濟效益，森林的多種價值早已被以森林為生的人們所享用。多元森林管理的目標在很多國家的法律中都有規定，同時也成為1992年里約地球峰會的原則。

1.2內涵多元森林管理的概念和實踐起始于北美和歐洲，被定義為“為一個以上的目的管理土地或森林，如木材生產、水質、野生動物、娛樂、美學或清潔空氣”，這是“一種森林管理的概念，結合兩個或更多的目標，如生產的木材或木材衍生產品，飼料和保護國內野生動物，景觀維護，保護家畜，適當的環境條件，娛樂及保護水源等”[2]。

多元森林管理起初是熱帶雨林地區森林管理實踐的一部分，例如在印度的熱帶雨林地區。然而，利益相關者之間關于多元森林管理的范圍和定義的協議卻很少見。與該術語相關的詞語，例如多元、多用、多功能、多元化和綜合森林管理，都有助于采用不同的方法定義和理解多元森林管理這一術語。FAO報告中的多元森林管理被定義為在一個特定的林區、在特定的時間段管理各種森林產品和服務，該定義意味著森林用途的多樣化。

雖然多元森林管理越來越被設想為一種可行的、替代單一關注木材生產的熱帶森林管理方式，但評估相對經濟價值以及各種森林產品和服務的需求還是困難的，因為大部分該類服務都是非市場商品或有未開發的市場。大多數林產品，包括木材、薪材和廣泛的非木質林產品的買賣都是用于賺錢維持生計，能夠體現其經濟價值。而森林的生態服務功能，如生態旅游、水和土壤保護、生物多樣性保護和碳匯等仍處于起步階段，市場遠遠沒有發育成熟，所以其經濟價值難以體現，森林的主人、經營者也得不到多少收益，這是森林兩種功能與價值的根本區別。

在熱帶雨林國家，多元森林管理最初沒有取得多少效果，甚至無效的原因主要包括森林經營(基礎設施規劃等)的高固定成本，以及多元森林管理本身的技術復雜性，例如缺乏造林知識和專業技能，缺乏管理多種林產品的知識與能力等。多元森林管理可以多樣化利用森林，擴大森林的生產力，減少森林資源退化，保持森林覆蓋率，也可以讓更多的利益相關者獲得森林效益。多元森林管理還可以減少社會沖突，并有助于建立REDD+(減少毀林和森林退化所致碳排放并增加碳儲存)項目。此外，能夠降低風險是人們推崇多元森林管理的另一個重要原因，并且隨著當前與氣候變化相關風險的顯著增加而顯得越來越重要。

2多元森林管理的主要限制因素

當前，多元森林管理的實施限制因素很多，涵蓋了經濟、技術、環境、社會和制度等各個方面，影響、限制因素主要集中在木材生產上。

2.1經濟因素包括：森林生態服務價格低，缺乏吸引力，無法進入市場，多元化管理成本高，缺乏盈利能力，調查表明產品市場有限是最實際的限制。非木制林產品是次要的邊際收入，許多低水平的森林產品主要是非木制林產品，因為規模不夠，阻礙了其商業化，并且由于市場不規范，通常通過中間人，以非常低的價格非法出售，而不是進入正規市場，許多通過多元森林管理生產的產品，以成本出售或根本沒有出售，不僅大大減少了林業從業者的利潤，也降低了多元森林管理的競爭力。

一般來說，林區生產商生產的木材等林產品在市場上是有吸引力的，但是缺乏基礎設施來存儲和運輸該類產品。盡管人們期望能夠補償林區居民提供的生態服務，但仍然很少有當地社區和企業之間建立合作協議，對林區提供的生態服務幾乎沒有付款，對改善林產品盈利能力的影響也很小。2.2社會文化因素管理能力低下是對多元森林管理最重要的限制之一。農村生產者的組織缺陷，嚴重限制其使用資源和進入新的市場的能力。現在仍然沒有具體的、適當的政策來支持基于多元森林管理的農村發展。現行法律對森林產品，特別是非木制林產品的支持與規制都是不夠的。多元森林管理的法律障礙確實存在，妨礙了來自社區管理的產品的營銷，但實際上鼓勵、縱容了該類產品的非法出售。

2.3政治與機構因素多元森林管理缺乏政策支持，缺乏財政激勵，法律框架不完善，使用期和使用權沒有保障，缺乏足夠的技術支持。政府行為的碎片化、不成體系和相互沖突是制度方面的問題，政策的設計和實施相分離，政府部門之間不夠協調，甚至在林區生產者之間產生沖突。例如，在巴西亞馬遜，政府在培養社區年輕人使用森林資源可持續方法方面付出了不少努力，但并未重視建立小規模的、以社區為基礎的農業綜合企業以使年輕人獲取知識并付諸實踐，為社區森林生產或家庭項目提供激勵的要求也過于繁瑣。因此，需要克服明顯的官僚主義障礙，以促進激勵措施的采取。

由于人力短缺、金融資源匱乏，機構之間缺乏協調，政府機構發揮的作用較弱，政府機構缺乏提供技術援助的能力和將技術擴展到農村生產者的能力，農業和林業技術人員也明顯短缺，不足以對社區的生產者提供足夠的培訓。

2.4技術因素缺乏森林資源及其整合技術的信息和信息管理；受過訓練的人員較少；缺乏良好的事例，已知信息披露較少。在多元森林管理的準備和執行中，還存在缺乏相關技術知識的缺點。在社區層面傳授的技術方法主要基于學術概念，不適應當地的現實與條件。林區推廣經營的項目所使用的商業模型也有一個對當地環境、條件的適應性問題，森林管理方法上的信息應用與整合也有類似問題。

3鼓勵多元森林管理的實施因素及對策建議

3.1鼓勵多元森林管理實施的因素和機會

3.1.1生態化的新市場。隨著天然產品需求的日益增長，多元森林管理也日益顯示出其魅力與發展潛力。生態化市場的發展與消費者不斷變化的偏好直接有關，也與消費者的生態與環境保護意識不斷增長有關。生態化市場的發展、當地產品聲譽的提升都是對當地經濟和人民生活的重要貢獻。

3.1.2保護森林的國際壓力。國際和國內關于熱帶森林的爭論，特別是關于亞馬遜森林因出口經濟作物和能源而擴張農業遭砍伐，要求更嚴格的保護措施，以更有效地利用剩下的森林。

3.1.3技術進步。技術進步正在為使用先前未被發現的資源開啟新的可能性，產品可以進行多種應用，如植物療法和營養產品，生產高附加值的森林產品，如高效的凈化處理設備等。

3.1.4吸引依賴林業、森林為生的群體。考慮到當地社區和多元森林管理的密切相關性，實施多元森林管理可以使當地居民、土著居民和社區擁有的資源和傳統知識得以利用和提升，該群體應該被視為森林最好的托管人，因為其與森林的寶貴價值和利益密切相關。

3.1.5強調多元的新立法。例如，在玻利維亞，其立法確保在正式的管理計劃中包含木材和非木材使用的指導方針。國際社會需要以更大的努力來消除木材運營商之間的不公平競爭。運營商很少或根本沒有考慮森林的多種用途，諸如非木制林產品的生產、社會福利、森林提供的生態系統服務等，主要通過傳統的木材生產與貿易來賺錢，造成很大的森林資源浪費。而且，該類市場一般未經規范，市場上充滿了不正當的、野蠻的競爭。但是，這種不公平競爭可以通過法律手段解決。例如，經營林業，林產品、伐木都需要加強認證，強制實施標準及有關指標等。在大多數國家，實施多元森林管理，以及土地利用的規范與發展，會吸引到更多投資，也會提升森林的價值，提高經濟收入，帶動社區的建設與發展。

3.2促進多元森林管理制度實施的建議

(1)制定和實施連貫的政策，協調政府部門，創造有利于

林區生產者與居民能夠在可持續多元森林管理下生產、生活。例如，可以考慮推出來自當地社區的、受到政策優惠的、物美價廉的產品。

(2)制定和實施與多元森林管理制度一致的法律，促進其采用程度以及可持續發展。促進多元森林管理經驗的成功復制，更廣泛、更有效地傳播有關技術，經濟和法律信息，以協助多元森林管理的實施。加快傳播和使用多元森林管理的數據庫和案例，通過網絡擴大數據庫和促進信息交流，并促進實地考察和經驗的系統化及推廣應用。

(3)加強社區和小農的組織和管理能力。設計和實施激勵措施以增加多元森林管理下生產的森林產品的價值，在多元森林管理下促進和支持發展森林碳庫存。整合多學科技術團隊，支持多元森林管理的實施。

(4)促進獲得足夠的信貸額度，支持多元森林管理下的可持續發展活動。通過交流經驗，促進對與森林有關的傳統實踐和傳統價值的承認。在多元森林管理內增加木材和非木材森林物種的生態學研究，減少產品的稅收，尤其是在社區和由小農生產的產品，還要加強公司和社區的合作伙伴關系。

參考文獻

[1] FAO.Multiple-use forest management in the humid tropics:Opportunities and challenges for sustainable forest management[R/OL].[2015-12-10]. http:/ /www.fao.org/docrep/018/i3378e/i3378e00.htm.

[2] Steve Nix，Multiple use[EB/OL].[2015-12-10].http://forestry.about.com/cs/glossary/g/multi_use.htm.

StudyonForestGovernanceBasedonMultiple-useForestManagement

JINGZhen

(FacultyofHumanities&Law,NortheastForestryUniversity,Harbin,Heilongjiang150040)

AbstractBased on status of international standard and rules disorder in global forest governance, private regulation plays a leading role, this paper defined the connotation of multiple-use forest management, analyzed the major limitations of multiple-use forest management, combed factors and opportunities of encouraging implementation of multiple-use forest management, and put forward improvement suggestions, in order to provide reference for further study of global forest management and multiple-use forest management in academic circles.

Key wordsMultiple-use forest management; Forest governance; Idea; Implementation

基金項目東北林業大學中央高校基本科研業務費專項資金(2572015 DY08)；黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目(13D002)。

作者簡介荊珍(1975- )，女，山西平陸人，副教授，博士，從事國際環境法、國際經濟法研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號S 7-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-240-02