中國耕地占補平衡制度的演變與展望

耿麗娟， 黃宏勝， 何亞芬　(江西農業大學江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室，江西南昌 330045)

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中國耕地占補平衡制度的演變與展望

耿麗娟， 黃宏勝*， 何亞芬(江西農業大學江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室，江西南昌 330045)

摘要耕地占補平衡自1997年提出以來，逐步從“數量平衡”發展到現今的“數量、質量和生態平衡”，對于穩定我國的耕地面積成效突出，但在補充耕地質量、生態及制度實施等方面存在諸多不足。同時，城鎮化的快速推進等導致建設占用耕地需求強勁，而我國耕地后備資源少且空間分布不均，部分區域落實耕地占補平衡制度難度越來越大。該研究在對我國耕地占補平衡制度回顧和相關研究總結的基礎上，從耕地質量建設、補充耕地項目市場機制建設及耕地占補生態評價等方面提出了完善耕地占補平衡制度的相關措施。

關鍵詞耕地占補平衡；制度；耕地保護；演變；展望

耕地是土地之精華、糧食生產之根本。耕地不僅是重要的農業生產資料，同時也是穩定經濟社會秩序、保障糧食和生態安全、促進城鄉協調發展的重要物質條件[1]。由于我國處于快速城鎮化階段，加上工業化提速，耕地保護任務變得異常艱巨，盡管我們國家宣稱采取了世界上最嚴厲的耕地保護政策[2]，然而現有耕地保護政策實施的效果并不理想，耕地持續非農化、非糧化和粗放利用的問題日益嚴重[3]。筆者系統梳理了我國耕地占補平衡政策及相關學者的研究，并結合我國社會經濟發展的需求，分析了我國耕地占補平衡制度實施的成效與不足，提出進一步完善的對策及發展方向。

1我國耕地占補平衡制度的演變

1.1耕地占補平衡的內涵耕地占補，“占”指“占用耕地”，“補”指“補充耕地”。占補平衡，簡單理解就是“占用耕地”與“補充耕地”保持平衡；具體來說就是“建設占用耕地”與“補充耕地”在數量和質量上保持相對平衡，其中，動態平衡是耕地保有量在一定規劃期內的總量平衡，以此來實現糧食安全與經濟發展的“雙利”目的[4]。

1.2我國耕地占補平衡政策回顧1997年4月發布的《關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》(中發〔1997〕11號)首次提出各省(區、市)保持耕地總量動態平衡的要求，正式拉開我國耕地占補平衡制度的帷幕[5]。1998年《中華人民共和國土地管理法》進行修訂，提出“占用耕地補償制度”，正式將“耕地占補平衡”這一概念寫入法律[6]。1999～2001年先后用“切實做好”“加大力度”“進一步加強和改進”等詞對新《土地管理法》中的“耕地占補平衡”工作具體實行措施做了詳細的規定[7-9]。2002年《國土資源部關于農民建房占補平衡有關問題的復函》表明：耕地占補平衡不僅是針對城鎮非農業建設占用耕地的情況，同時也對村鎮非農業建設占用耕地有著同樣的占補平衡要求[10]。2004年國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，標志著我國開始實施世界上最嚴格的土地管理制度，同年，國務院、財政部和國土資源部先后提出將部分土地出讓金用于農業土地開發并對其相關制度做出相應規定[11-13]。國土資源部發布的《2005年工作要點》提出實行“耕地占補行政首長負責制”[14]，同時，從2005年起，不僅要求耕地占補的數量，更要以質量為重，嚴防占多補少、占優補劣[15-17]。2006和2010年先后提出和重申了土地，包括耕地占補平衡的監督管理制度[18-19]。2014年國土資源部再發力《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》提出建立耕地保護長效機制。2015年5月，習近平總書記強調要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，同時加強對耕地占補平衡的監管，面對耕地占補平衡過程中出現的新情況新問題，要加強調查研究并提出有效的對策。

我國耕地占補平衡制度自1997年實施至今，已逐步發展為一套更加成熟完善的政策體系——從橫向上由若干具體政策構成；從縱向上有國家政策和地方政策之分[20]。1997年以來我國發布的耕地占補平衡相關的主要國家政策文件見表1，到目前為止，我國耕地占補平衡制度經歷了“數量平衡”—“數量質量平衡”—“數量、質量和生態平衡”3個階段。

2耕地占補平衡制度的相關研究

2.1國外耕地保護研究進展作為社會穩定的基礎，耕地事關一個區域乃至一個國家的糧食安全、生態安全甚至社會安全，為防止耕地過度非農化而出現各類安全問題，世界上許多國家都采用各種制度保證耕地的數量以及質量[21]。

美國的農地保護包含了許多經濟、社會等方面要素的目標，其相關理論也日漸成熟完善，發展了許多如規劃控制、稅收優惠和設定他項權之類的農地保護手段[22]，這些手段對美國的農地保護起著至關重要的作用[23]。

日本作為先天自然條件并不占優勢的國家，能在較短時間內以較小的用地代價達到與美國相差不遠的城市化水平，得益于其良好的農用地利用與保護政策規劃，特別是高度集約的土地利用方式。日本有名的3大都市圈——東京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈，集中了將近80%的國家人口和經濟密度，土地集約利用水平已經達到一個很高的程度[24]。同時，處在都市圈一定區域內的市縣均與其中心城市保持密切的社會經濟聯系，通過資源、環境、基礎設施共享以及產業活動的緊密相連，達到減少重復建設造成的土地的使用浪費的效果[25]。

加拿大的人口密度僅2.7人/km2。加拿大的農田保護主要是依靠其農業用地的土地利用規劃特別是省級規劃，當地實行通過土地等級高低來限制相關土地變更的制度[26]。其中，比較著名的省級農地保護計劃的地方包括安大略省和不列顛哥倫比亞省，隨后，魁北克省也采取了農地保護計劃[27]。

英國的做法是把本國所有農地按既定標準分成5個等級，最優級為1級，依次遞減。規定占用級別為1～3級且超過10 hm2的農地，規劃部門必須要向農業部申請得到許可。很有前瞻性的是，當地從1987年環境部的第16號文開始，對農用地轉為建設用地的主要考量由農地的生產能力轉為其對環境的影響價值[28]。

荷蘭的農業、農地保護法律法規不僅對農地數量的保護產生效力，也十分看重農地質量的保護。1987年荷蘭頒布施行了《土壤保護法》，這一法律的實施，對動物糞肥的利用、肥料產品的貿易、多余糞肥的轉移及動物糞肥的生產都形成了有力的制約。隨后，荷蘭又通過頒布《動物糞肥施用法》保護農地土壤的質量，這些法律保護了其美麗的自然環境，促進了當地農地生態功能的更好發揮[29]。

2.2國內耕地占補平衡研究進展伴隨著我國改革開放，經濟社會的快速發展，建設占用耕地與耕地保護之間的矛盾也日益尖銳。在此背景下，為了兼顧建設占用和耕地保護的雙重任務，我國確立了耕地占補平衡制度這一適應我國國情的一項獨有的制度。國內對耕地占補平衡政策制度的研究大致可分為以下3個階段。

2.2.1產生階段(1990～1997年)。我國耕地占補平衡相關政策制度的研究可追溯到1990年，賈生華等[30]從土地供給的特點出發，結合我國耕地資源所面臨的嚴峻形勢，系統地分析了目前在我國加強農田保護的緊迫性與建立農田保護制度的重要意義。于朝升等[31]則在1995年進行了耕地保護機制建立的實踐和研究。楊振義[32]在1997年以河北省唐山市為例研究耕地總量動態平衡的實現與保持。朱亞夫[33]研究了耕地總量動態平衡的戰略基礎上土地和糧食問題的基本對策。可以看出，我國前期對耕地占補平衡的相關研究較少，且主要集中在基本農田保護、耕地保護等方面。

2.2.2發展階段(1998～2005年)。在1998年以后，隨著新《土地管理法》的修訂，“耕地占補平衡”被正式寫入法律以后，我國學者對耕地占補平衡政策的研究逐漸增多，2000年以后甚至成倍增加，既有立足國家整體角度宏觀形勢的政策研究，也有基于地方實際情況的落實實施研究。傅應銓[34]提出依靠強化建設用地的審批管理來實現四川省耕地的總量動態平衡。章猛進[35]基于浙江省的土地供求矛盾，強調通過落實行政首長負責制來確保耕地占補平衡的質量。國土資源部提出將耕地總量動態平衡與農業可持續發展相結合來確保耕地總量動態平衡目標的實現[36]。吳宇哲[37]對我國的耕地占補平衡的做法提出質疑，認為在盲目追求數量平衡造成生態破壞的情況下，耕地占補平衡并不能算作完全意義上的耕地保護，有悖于耕地占補平衡政策實施的初衷。易必奎等[38]針對我國的耕地占補平衡相關制度政策提出了保護耕地的十大對策。劉永杏等[39]針對我國耕地占補平衡制度執行過程中存在的問題提出了將農地分等定級及其估價成果運用在耕地占補當中以求更好的實現耕地占補平衡。趙淑芹等[40]從博弈論的角度分析了我國耕地占補平衡相關制度的執行情況。刁承泰等[41]基于長江三峽工程研究了大型重點工程方面耕地占補平衡制度的完善機制。此階段，我國學者對耕地占補平衡制度的研究更多的是偏重于政策落實方面。

2.2.3完善階段(2006年至今)。近10年來，我國專家學者對耕地占補平衡相關政策研究的廣度和深度都有了進一步的提升。紀昌品等[42]通過對耕地占補平衡政策制度內涵的挖潛，來論述其效率與公平。王世忠等[43]在分析現行耕地占補平衡制度存在問題的基礎上，提出了基于建設用地邊際經濟效益最大化原則的新增建設用地指標的全國優化配置模型。盧海陽等[44]在分析現行耕地占補平衡制度中存在問題的基礎上提出了利用最優開墾規模來權衡其生態成本和經濟效益，將耕地占補平衡制度放入社會大環境考慮。肖碧林等[45]重點關注近年來耕地占補平衡相關的國家相關制度。王梅農等[46]則將耕地占補平衡制度萌芽追溯到20世紀80年代，研究了1986～2009年我國耕地占補平衡制度的變遷過程，并對耕地占補平衡制度的未來發展進行了預測。吳群[47]全面研究了耕地占補平衡政策產生的背景以及我國相關土地管理中存在的問題。岳永兵等[48]認為現行的耕地占補平衡制度存在著缺乏具有可持續性的監督和鼓勵的機制、對生態環境不夠重視、過度依靠后備土地資源開發等問題，提出建立有利于補充耕地質量建設與管理的激勵機制、要求耕地占補與生態保護相相協調、嘗試實現跨省域的異地占補平衡等一系列新途徑。孫蕊等[49]從公共政策的角度對耕地占補平衡的政策主體進行了分析。

3我國耕地占補平衡制度實施的成效與不足

3.1政策實施成效自耕地占補平衡制度實施以來，有效遏制了農用地非農化的速度，提高了存量建設用地的集約利用度[50]，在一定程度上抑制了耕地的減少，2003年以來，我國耕地面積保持穩定，糧食產量也有緩慢上升(圖1)。此外，耕地占補平衡制度的實施給土地最直接的使用者的生產、生活帶來相應的轉變。在此過程中，被征地農民逐漸由傳統的第一產業流向第二、三產業，同時其生活方式、價值觀念等都會隨之逐漸改變。原有的社會結構隨著土地和人口的城鎮化也在潛移默化中發生變化，這是耕地占補平衡制度產生的連帶效應[51]。

3.2實施過程中的不足

3.2.1過度依靠土地開發方式補充耕地，新增耕地質量普遍較低。我國耕地占補平衡制度一直都存在著約束有余而激勵不足的問題。耕地補充來源主要以土地開發為主，對補充的耕地驗收則偏重其所處地形、土壤質量、灌排設施建設情況、田間道路修整情況等外部客體情況，對于新開發土地分配、后期培肥與管護等涉及到人的主觀能動性的地方缺少相應的制度條例，導致大部分補充耕地因耕種成本高、耕種收益相對較低而沒有持續耕種或一直處于粗放利用狀態[48]，新增耕地后期使用收益可持續性差，以致出現“占優補劣”的情況。雖然耕地占補平衡制度經歷了“數量平衡”—“質量與數量動態平衡”等階段，但在政策執行中，由于耕地質量、生態等實現過程的緩慢性與長期性，耕地占補平衡依然是側重于數量上占補平衡。

3.2.2耕地占補平衡制度實施僅依靠單一的行政手段，相關外部性問題尚未得到有效解決。長期以來，在耕地占補平衡關于補充耕地的問題上我國一直都是依靠行政手段來執行，并沒有形成能夠與市場經濟相適應的長效機制。然而，由于市場本身的特點功能，土地資源在市場經濟中的流轉總是自發的從低收益用途向高收益用途轉變，因此在很多場合都會與強制性的耕地占補平衡政策發生沖突。若過多的依賴于行政手段的強制性，又往往導致政策失效[52]。耕地保護具有很強的外部性，耕地耕種產生的收益，不僅僅是糧食的收獲，其還會附帶一些環境、生態收益，這些收益卻被周邊地區乃至全社會所享有，而補充耕地、保護耕地的成本卻一般由地方政府來承擔，耕地補充地區群眾也沒有得到額外補償[53]。此外，由于我國現行的行政升遷體系，有些地方政府追求短期內的“政績最大化”，在進行耕地補充保護耕地時就會較少考慮土地在時間上的優化配置和土地資源的可持續利用。

3.2.3耕地開發過程中缺少對生態環境影響的評價機制，耕地開發易導致生態破壞。我國農業開發歷史悠久，農村家庭聯產承包責任制的實行讓農民自發開發利用后備土地資源的積極性空前高漲，耕地后備資源大部分已被開發利用，特別是在人多地少的平原地區[54]。自從耕地占補平衡制度實施以來，由于部分地區對耕地占補平衡制度的錯誤解讀，片面追求耕地占補的數量平衡，以犧牲生態環境為代價盲目對山區林地、灘涂濕地進行土地的開發，嚴重破壞了生態系統的結構，有的甚至還造成水土流失、土壤沙化、洪澇災害等自然災害，新開發耕地本身也飽受自然災害威脅[55]，不論是其做法還是其實施成效都違背了耕地占補平衡制度制定實施的初衷。

4完善我國耕地占補平衡制度的建議

4.1挖潛城鎮和農村存量建設用地潛力，從源頭上減少耕地占用我國城鎮化水平已達到一定程度，業已進入城市型社會為主體的新時代。一方面，城鎮規模不斷擴大，建設占用耕地難以避免；另一方面，農村勞動人口大量外出務工，邊遠山區耕地拋荒趨勢難以逆轉。如何扭轉規模小、區位差、后期管護難的現行耕地開發模式，避免“一邊開耕地、一邊荒耕地”的怪圈，更好地適應“五位一體”布局下新型生態文明社會建設要求，是完善當前耕地占補平衡制度必須面對和亟待解決的難題。

要提高城鎮規劃的科學性，不能再同過去一樣，單純地通過將農用地轉為建設用地的方式來擴大城鎮規模，更重要的是通過調整城鎮內部用地結構和用地方式來實現。如通過對舊城棚戶區改造，進一步提高城鎮土地利用率，促進城鎮用地向集約化方向發展；在農村，穩步開展各項整理工作，進行空心村治理、增減掛項目、宅基地流轉和新農村規劃建設，在改善經濟、社會、生態條件的前提下增加耕地總量，緩解耕地占用的壓力。

4.2完善耕地占用的稅費管理，增加耕地占用成本我國土地管理法第55條規定：“新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發[6]”。這一財政制度雖然在一定程度上能促進國有土地的有償使用，但也容易成為地方政府多征地、多出讓、多創收的潛在利益驅動力。為此，中央政府和地方政府在城鎮土地收益分配的問題上進行了充分的博弈[56]。強化耕地保護所需資金的征收、使用和監管。改革現行耕地開墾費、耕地占用稅管理，對建設占用耕地按其等級實行不同的標準征收，提高建設單位占用耕地特別是占用優質耕地用耕地的成本。對于耕地與基本農田異地有償保護，按照保護的數量和質量，實行“優地優價”。適度提高耕地開墾費的收取標準，提高建設占用成本。嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定，建立激勵補償機制，提高農戶開發新增耕地的積極性。

4.3引入市場機制，建立多主體參與的耕地占補平衡制度中央政府、地方政府、土地使用者(農戶)三者作為耕地占補平衡實現過程中的現實參與主體，一直在現行的耕地占補平衡政策及執行環境中進行著各自利益最大化的行為博弈[57]。所以單純以行政手段來落實監督耕地占補平衡制度的實施不利于社會以及公眾積極參與的積極性，因此應引入市場機制，發揮“鯰魚效應”，建立相應的激勵補償和約束措施，激活我國的耕地占補平衡市場。鼓勵引導“農民”成為一種與其他行業相平等的職業，通過培訓學習培養專業農民，試行家庭農場制。同時建議借鑒國外公眾參與機制，制定相應的公眾參與制度，激發社會和公眾尤其是農戶對耕地占補平衡的積極性。

4.4引入耕地占補生態評價機制，統籌耕地紅線與生態紅線 生態文明建設是我國現代化建設“五位一體”整體布局的重要組成部分。中共十八屆三中全會對守住“生態紅線”的進一步強調，說明了生態保護在社會主義社會建設新時期的重要性。2015年3月24日政治局會議審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，強調要優化國土空間開發格局，促進城鎮用地結構內部調整，促進資源的節約循環高效利用，加大對自然生態系統和環境的保護力度。如何建立科學的耕地占補生態評價機制，合理統籌“耕地紅線”和“生態紅線”兩者之間的關系，既避免因耕地過度開發影響或破壞現有生態系統，又能在保護耕地的前提下有效提升生態文明建設，是未來完善耕地占補平衡政策制度著重考慮的新方向。

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Evolution and Prospect for Balance of Cultivated Land’s Occupation-Compensation System in China

GENG Li-juan，HUANG Hong-sheng*，HE Ya-fen

(Key Laboratory of Poyang Lake Basin Agricultural Resources and Ecology of Jiangxi Province，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi 330045)

Key wordsBalance of cultivated land’s occupation-compensation; System; Cultivated land protection; Evolution; Prospect

AbstractBalance of cultivated land’s occupation-compensation，presented in 1997，has gradually developed from “quantity balance” to today’s “quantity，quality and ecological balance”，and it has great benefits to the stability of our country’s food production.However，the balance of cultivated land’s occupation-compensation system also generated some deficiencies in the new cultivated land quality，environment protection，and system implementation.At the same time，the demand of cultivated land occupation caused by the fast urbanization increasing rapidly while the less reserve cultivated land resources has nonuniform space distribution in China.It became more and more difficult to carry out the balance of cultivated land’s occupation-compensation system in some area of China.On the basis of review and related research on the balance of cultivated land’s occupation-compensation system in China，this paper puts forward some measures，mainly from the cultivated land quality construction，cultivated land developing market construction and dynamic ecological evaluation for new cultivated land，to improve the balance of cultivated land’s occupation-compensation system.

基金項目江西省高校人文社科項目(GL1552)。

作者簡介耿麗娟(1990- )，女，山西孝義人，碩士研究生，研究方向：土地利用。*通訊作者，副教授，博士，碩士生導師，從事耕地保護研究。

收稿日期2016-02-07

中圖分類號S 27;F 301.0

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)07-231-05