農村土地整治與現代農業園區建設的關系

李 鵬， 羅林濤， 時吉賀

(陜西省土地工程建設集團，陜西西安 710075)

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農村土地整治與現代農業園區建設的關系

李 鵬， 羅林濤， 時吉賀

(陜西省土地工程建設集團，陜西西安 710075)

筆者分析了當前農村土地整治現狀，認為農村土地整治存在的問題主要是土地經營者參與不夠，現代農業市場需求與土地整治目標不一致，土地整治工程內容和設計標準不高，并且未實質性觸及土地權屬調整。鑒于此，筆者建議以土地整治為抓手，使土地整治工程走出困境，主張建立農村新型經濟組織建設主體的土地整治管理體系，加大土地整治工程的單位面積投資力度，以現代農業園區建設作為土地整治項目的規劃設計目標，強化土地權屬調整。研究旨在通過農村土地整治措施建立現代農業園區，為周邊現代農業發展起到引領與示范作用。

農村土地整治；現代農業園區；土地權屬

近年來，農村土地整治以補充耕地和提高耕地質量為目標，大力開展土地平整工程、田間道路工程、灌溉排水工程及農田防護與生態保持工程等，這從很大程度上緩解了農業基礎設施長期的薄弱局面，使耕地數量與質量雙升，保障了區域糧食安全。但隨著土地整治的進一步開展和農業經濟多元化發展，當前農民關注的已不是溫飽問題，而是如何提高自己的經濟效益。現代農業建設是促進農民增收的基本途徑，是提高農業綜合生產力的重要舉措。所以，現代農業已成為當今社會農業發展的趨勢，是當前農民關注的焦點。由于當前農村土地整治項目重點是以增加耕地面積和提高耕地質量為主要目標，而非利于土地高效利用和產業發展，與現代農業發展需求脫節[1]。故筆者在分析當前農村土地整治現狀及問題的基礎上，研究農村土地整治與現代農業園區建設之間的關系，旨在通過農村土地整治措施建立現代農業園區，為周邊現代農業發展起到引領與示范作用。

1　 當前農村土地整治的現狀及問題

1.1工程全過程以政府及國土資源部門為主導，土地經營者參與不夠理論上，農村土地整治工作可以有效保護耕地，盤活存量土地，提升土地利用的社會經濟效益，但在實踐中，土地整治項目從立項、規劃、設計、建設及驗收過程，政府及國土部門都處于主導地位，過分追求耕地數量指標，只顧整治，忽略民眾意見及項目后續的經營與管理，形成“治標不治本”的整治模式。另外，政府主導型或行政嵌入式的農村土地整治忽略了“土地-農業-農民”三者的關系。原本土地整治項目應根據農民需求及農業市場發展趨勢來綜合整治，但目前的土地整治項目大多拋開農民意見，忽視農業市場發展，缺乏鄉鎮政府、信訪、農業部門的參與配合，國土部門唱“獨臺戲”，單兵作戰，大量資金投入到使用者并不急切關注的工程[2]。

同時，農村集體經濟組織渙散導致了土地經營者參與性不夠，農民的意見起不到實際作用。由于傳統農業收入低，農業收入在農民全部收入中的比重逐年降低，出現了以外出打工為主業的“農業工人”，農村人口向城鎮流動成為常態。調查表明，一些地方勞動力外出占總勞動力的60%～70%，在家務農的僅占30%～40%。在農村外出人口中，35歲以下的年輕人占總數的86.3%，農村形成了“九九三八六一部隊” (即老人、婦女和兒童)。土地經營者的主體缺位，留守的青年農戶也對土地整治的目的、方向、權屬調整方案等缺乏了解，導致部分工程設計不切合實際要求，建設的隨意性較大。1.2現代農業市場需求與土地整治目標不一致當前的土地整治是對田、水、路、林、村的綜合整治，以保障國家糧食安全為戰略目標開展基本農田建設，提高耕地數量與質量。據不完全統計，在“十五”、“十一五”期間，國家共投資1萬多億元用于土地整治工程，共整治農業耕地約800萬hm2。《全國土地整治規劃(2011～2015年)》顯示，“十二五”期間，我國計劃完成2 666.7萬hm2高標準基本農田建設任務，總投資約6 000億元，每公頃投資22 500元，其整治投資量大，但整治規模廣而散，投資力度不夠，整治粗糙，項目數目分散過多致使監管不到位，驗收走形式，導致整治前后的生產方式、生產效率、生產效益基本不變，因而農民對當前的土地整治工程漠不關心。然而，現代農業是以農民增收致富，農民生產條件、生活和居住環境明顯改善或者提高為重要目標，重點建設社會主義新農村和現代農業園區，實現城鄉統籌發展，逐步走上生產方式園區化、生活方式多樣化、居民環境社區化的“三化”道路。例如，近年來，陜西省楊凌農業高新技術產業示范區共引進、推廣國內外名優動植物良種1 600多種，推廣農業實用技術1 000余項，示范推廣農作物良種面積近1 333萬hm2。在全國20個省(市)不同生態類型地區建立了108個農業科技示范推廣基地，示范點1 285個。受益農民5 264.5萬人，年均產生經濟效益120多億元，農民逐步走向增收致富的道路，生活、生產條件得到了徹底改變。顯而易見，目前的農村土地整治措施已不能滿足現代農業發展需求，農村土地整治目標與現代農業發展需求脫節。

1.3土地整治工程內容和設計標準不高，脫離農戶實際需求當前的土地整治工程內容單一，沒有針對市場發展變化及時做出調整，仍然按部就班地推行土地平整、道路工程、灌溉排水工程等大田農業，沒有深入了解當前農民意愿，缺乏設施農業、觀光農業、生態農業的建設，脫離農戶實際需求。土地整治工程的設計標準不高，只按通用標準進行整治，千篇一律，沒有結合當地民意與農業市場需求，土地整治中“重數量、輕質量；重面積，輕效益；重耕地，輕農民”的問題突出[3]。另外，負責土地整治項目的政府部門一般委托設計單位來完成項目，但其常年做項目設計，編制的項目可行性研究報告有現成的模式可借鑒，大部分土地整治項目的可行性研究報告都是套用以前的報告，只有數據改動，忽略了項目區的經濟發展、自然資源、土地利用現狀、新增耕地潛力及水資源平衡等的論證分析。

當下農民對土地整治的要求是建設高標準農田，提高畝均產出量，增加收益。目前的土地整治設計標準不高對農民缺乏誘導力，農民對目前的土地整治工程失去信心。如由于土地整治后的水田標準不高，種植667 m2水稻，從3月育苗到9月收割歷時6個多月，按最高畝產600 kg，最多可收入1 400元，扣除種子、化肥、農藥、機耕、機收等費用900元，667 m2純收入500元左右。一個壯勞動力最多可經營3 335 m2，6個月的辛苦勞動只能收入2 500元，如遇自然災害和病蟲發生，收入就不得而知了；而若外出務工6個月最低可收入1萬元，這一比較結果顯而易見，農民寧愿在外務工也不愿在家務農，放棄了種植莊稼，使整治后的土地閑置甚至撂荒。

1.4土地整治工程未實質性觸及土地權屬調整當前的土地整治工程要使土地達到高效合理利用，必須涉及田塊歸并和土地權屬調整問題，但是現階段部分宗地權屬主體多元化、權屬不清，土地整治過程中應請求相關部門進行協調，重新確認權屬關系。這個過程極其繁瑣，處理不好就會導致農村集體經濟組織的合法權益受到侵害[4]。再加之家庭聯產承包責任制和耕地承包權長期不變的政策，項目區基本都為承包地，所以在土地整治過程中，土地權屬調整很難實施。另外，如果土地整治設計標準不高，整治前后土壤肥力、交通設施、配套設施差別不大，農民的積極性則不高，不愿進行土地權屬調整。當前的土地整治工程未實質性觸及土地權屬調整，整治前土地零散，整治后權屬零散，在很多地方出現“一年種、二年荒、三年回到老模樣”的現象。

2　促進現代農業園區發展的建議

現代農業園區的建立不僅能促進城鄉統籌規劃，而且能緩解當前的“三農”問題，使土地整治工程走出困境。針對當前農村土地整治的現狀及問題，以土地整治為抓手，提出建設現代農業園區發展的建議。

2.1建立農村新型經濟組織建設主體的土地整治管理體系，促進農村新型經濟組織的形成在現代農業園區建設過程中，要尊重和保障農戶生產經營的主體地位，發揮當地農民的積極作用，鼓勵農戶、專業大戶、家庭農場和新型農民合作社等主體參與現代農業園區的建設和管理。農民與政府可以在建設初期聯合整治，逐步走向以農民集體組織形式為主體的管理體系，實現“交鑰匙”工程。另外，農村新型經營組織作為主體進行項目申報，脫離政府部門的主導，緊密將土地整治與農業、林業、水利部門積極配合，按照意愿自行建設或委托專業公司建設，整個過程國土資源部門可起到審查和監管作用，逐步形成“國土搭臺、部門聯動、農民主體、社會參與、政府監管”的農村土地整治工作機制[5]。

2.2土地整治工程應縮小整治規模，加大單位面積投資力度，打造精品示范工程土地整治工程應定位于發展現代農業，以現代農業為支撐發展當前及今后農業，解決“三農”問題。國土資源部門對土地整治項目的立項應嚴守把關，確保項目質量，控制項目數量，縮小投資規模，加大單位面積投資力度，打造精品示范工程，以經濟效應刺激帶動周邊區域發展。在土地整治過程中，應以“總體規劃，統籌兼顧，重點突出，刺激帶動”為目標，先做骨干工程，由粗到細，由小到大，分步逐級完成現代農業園區建設，整體規劃布局，做好基礎設施建設。政府選取中心地帶投資建設示范工程，以局部帶動全局，以效益帶動熱情，促使農戶自發集資建設現代農業園區，大力引導民間資本參與農村土地整治。

2.3土地整治項目的規劃設計要以現代農業園區建設為目標現代農業園區是現代農業的重要載體和突破口，對周邊區域實現從傳統農業向現代農業轉變具有輻射帶動作用。土地整治工程應遵循現代農業發展趨勢及當前農民意愿，以推進先進設施農業、旅游觀光農業和休閑生態農業園區為目標，延伸農業產業鏈，提高農產品的附加值。針對不同的項目區應做出相應的規劃設計，因地制宜，適時調整，避免工程類型單調，建立多元化現代農業園區。諸如，根據實際環境建立的魚塘園區，不僅可以養殖魚苗和魚肉銷售，而且可以通過土地整治工程打造一個休閑垂釣的環境；建立的油菜園區不僅用來銷售油菜，也可整體規劃油菜的布局，配套旅游觀光設施，吸引群眾觀賞油菜。此外，當前土地整治項目的規劃應以大型農場和家庭農場為主流，引領和帶動現代農業發展[6]。

大型農場的建立要緊密結合農戶意見，量身裁衣，避免戶主對大型農場的“二次整治”。另外，要注重其規模化經營和科學化管理，可借鑒企業化管理制度，制定企業化農場管理模式。例如，通過土地整治工程建立的河北高陽縣某大型農場，分析了實際的農場規模大小、當地生產力水平及農產品市場情況，管理上采用企業化管理，公司決策權在董事會，具體工作實行總經理負責制。由于該農場適度的規模經營和科學的企業化管理，其土地承包規模不斷擴大，起到大型農場的標桿作用，刺激帶動了周邊區域農場的快速發展，其經濟效益和社會效益顯著。

家庭農場必須實施適度規模經營，既要避免規模小而無效，又要防治規模大而不精。因家庭農場的主力是家庭成員，如果地塊過小或邊角多、高低不一，農耕機具難以進入，水利條件不便利，則會耗時費力，效益差。但通過土地整治工程調整農地結構，歸并零散地塊，平整土地，改良土壤，完善道路、林網、溝渠配套設施，可建立適宜農業發展的家庭農場。另外，家庭農場設計應該具有相對封閉性，以便獨立管理。通過在家庭農場周邊栽種雙層防護林，每個家庭農場成為一個整體，運營不受其他農場的影響，并在不同的家庭農場之間修建道路，完善家庭農場片區的道路交通設施。例如，密云縣的周末農場通過土地整治工程，依據農場規模進行規劃設計，把農場中的種植、養殖、農產品加工、銷售、餐飲、“農家樂”、蔬菜配送等產業構建成為相互依存、互為資源的循環封閉系統，建立了一個比較完善的循環農業產業模式的綠色家庭農場[7]。

2.4強化土地權屬調整，為土地整治工程實質性布局奠定基礎在現代農業園區建設進程中，通過土地權屬調整，項目可以實現根據已確定的現代高效農業產業規劃和生產要求進行布局和建設，想農民所想，急農民所急。土地權屬調整最直接的措施就是加快土地流轉，而土地流轉不得實施強迫命令，要確保不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。在土地承包經營權流轉過程中，可對農村土地進行分等定級，對農村土地估價等，以使土地在同等條件下進行流轉，并鼓勵和支持園區內農民以承包土地出租、轉包、轉讓、入股、互換等方式參與園區土地規模經營。另外，應做好整治前土地調查與確權登記工作，在項目規劃設計階段要認真編制土地權屬調整方案，且方案應當征得涉及調整的土地權利人的同意，整治后進行土地權屬分配，為土地整治工程實質性布局奠定基礎。

3　結語

現代農業園區的建立不僅能促進城鄉統籌規劃，而且能解決當前“三農”問題，使土地整治工程走出當前的困境。通過研究農村土地整治與現代農業園區建設之間的關系，提出建設現代農業園區發展的建議：建立農村新型經濟組織建設主體的土地整治管理體系，促進農村新型經濟組織的形成；土地整治工程應縮小整治規模，加大單位面積投資力度，打造精品示范工程；土地整治項目的規劃設計要以現代農業園區建設為目標；強化土地權屬調整，為土地整治工程實質性布局奠定基礎。

[1] 宋佃星，延軍平，李雙雙.基于土地整治的三門峽庫區(華陰段)現代農業發展模式研究[J].農業現代化研究，2012(1):50-54.

[2] 羅林濤.農村土地整治如何為現代農業效力[J].中國土地，2011(12):43-45.

[3] 胡巍巍.土地整理規劃設計理論的初步探討[D].開封：河南大學，2002.

[4] 高向瑞.農民參與下的農村土地整治工程項目管理研究[D].合肥：合肥工業大學，2013.

[5] 顏鵬飛,王永慧,李澤興.土地整治的合理化推動農業可持續發展[J/OL].城市建設理論研究(電子版)[2016-05-09].http://www.docin.com/p_990374603.html.

[6] 李晨,高向軍,張曉燕,等.土地整治監管制度存在的問題及對策[J].國土資源科技管理,2013(4):111-114.

[7] 國土資源部關于加強農村土地整治權屬管理的通知[J].國土資源通訊，2012(14):33-34.

Relationship between the Rural Land Consolidation and the Construction of Modern Agricultural Park

LI Peng, LUO Lin-tao, SHI Ji-he

(Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group, Xi’an, Shaanxi 710075)

Current status of rural land consolidation was analyzed at present. The problems in rural land consolidation were pointed: not enough participation in land management, incompatible goal between modern agricultural market demand and land consolidation target, low land consolidation engineering content and design standard, no substantive touch of readjustments of land property rights. Based on these, land consolidation engineering should break through the dilemma; land consolidation management system of construction main body of new rural economic organization was established. Investment degree per unit area should be strengthened for land consolidation engineering. With the construction of modern agricultural park as the planning design goal of land consolidation project, the readjustments of land property rights were strengthened. This research aimed to establishing modern agricultural park through rural land management measures, and to playing a leading and exemplary role in the development of modern agriculture in surrounding areas.

Rural land consolidation; Modern agricultural park; Land property

李鵬(1987-)，男，陜西寶雞人，助理工程師，碩士，從事土地工程、農田水利研究。

2016-06-12

F 301.2

A

0517-6611(2016)22-193-03