高標準農田建設研究綜述

畢芳英，閔 捷， 劉 瑤， 王利香

(1.天津市開墾征地事務中心，天津 300221 ；2.天津工業大學管理學院 ，天津 300387)

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高標準農田建設研究綜述

畢芳英1，閔 捷2*， 劉 瑤2， 王利香1

(1.天津市開墾征地事務中心，天津 300221 ；2.天津工業大學管理學院 ，天津 300387)

摘要在查閱大量有關文獻和規范的基礎上，對高標準農田建設的必要性研究、可行性研究與地區適宜性評價、現狀及存在的問題、產生的效益、土地整治績效評價研究相關文獻進行了梳理，展望了高標準農田建設的主要研究方向。結果表明：當前的研究主要集中于項目實施的效益和影響的探討，對項目實施行為和實施過程中的效率研究較少；我國高標準農田建設研究主要集中在高標準農田選址、具體工程的規劃設計、高標準農田建設布局、模式和時序安排，這些研究都屬于解決高標準農田建設中“建什么”和“怎么建”的問題，缺少對高標準農田建設項目績效評價方面的研究。

關鍵詞高標準農田； 績效評價； 土地整治； 綜述

人多地少、耕地后備資源嚴重不足是當下我國面臨的嚴峻現實，隨著耕地面積銳減、耕地質量下降等問題日益突顯，耕地保護和糧食安全愈發引起人們的關注。為增加有效耕地面積、提高土地生產能力、保障糧食安全，基本農田作為口糧田的建設被提上重要日程，尤其是高標準農田建設工作，已成為中共中央“三農”工作的重點，是國家為推進農業現代化、促進農村城鎮化、提高農村居民生活水平的一項重要戰略部署。基于此背景，筆者以現有國內外高標準農田建設的學術研究文獻為基礎，對高標準農田建設的相關研究進行整理，總結分析并提出推進其研究發展的合理思考。

1高標準農田建設必要性研究

國外并沒有“高標準農田”這一概念，學者們對于農田建設必要性的研究主要集中在優質耕地保護方面。美國農業部在20世紀末就將耕地資源劃分等級，確定優質耕地范疇，以規范全國耕地保護標準[1]。英國根據土地產出潛力將高潛力農田劃分為嚴格保護類農田，并制定相關政策要求地方政府對優質農田實施重點保護[2]。但日本等耕地資源較匱乏的國家則主張通過土地整理、平整，將破碎的土地集中連片，使耕地形狀規則化以提高耕地產出效益和促進農業經濟增長[3]。

國內眾多學者通過分析認為高標準農田的建設可有效增加糧食產量、保護耕地、提高農民生活水平、改善農村生態環境、實現農業現代化、保障農業可持續發展、拉動當地經濟增長[4-5]。可概括為高標準農田建設工作的開展將對我國農業經濟進一步發展、農業增長方式的轉變和農業整體效益的提升做出重大貢獻[6]，是長遠意義上保障國家糧食安全、推進社會主義新農村建設、促進傳統農民角色發生轉變的利國利民的正確舉措。

2高標準農田建設可行性研究與地區適宜性評價

國外學者進行農田建設的可行性研究較多，如1972年Beek等[7]從土地質量是否與土地用途相匹配的角度提出了專門用于農業土地利用規劃的土地適宜性評價體系。Lovric等[8]運用模糊子集理論建立模型，預測農田建設項目實施過程和結果。Droogers等[9]提出可采用Goal-oriented Concept方法評價農田建設項目的可持續發展情況。

國內學者關于高標準農田建設可行性研究較多，主要從定量和定性方面分析建設可行性。薛劍等[10]以黑龍江富錦市為例，從自然、經濟、社會條件等多方面入手構建該地區高標準農田建設可行性與空間穩定性評價模型，得出該地區不同程度上建設可行性的區域面積，用以指導高標準農田建設的時序安排。李霞[11]通過定性分析發現河南桐柏縣高標準農田建設可行性的推動力主要有行政管理到位、規劃合理、技術支持、資金保障、公眾參與度高等。劉新衛等[12]根據2001~2010年土地整治數據，總結出以往形成的扎實的工作基礎將極大地促進接下來我國高標準農田建設工作。關于地區適宜性評價，崔勇等[13]借鑒北京懷柔區高標準農田建設案例，通過指標體系的建立并使用AHP和GIS空間技術進行評價，得到懷柔區各鄉鎮適宜性等級數據和不同等級區域劃分結果。杜昭陽[14]采用灰色關聯度分析法分別確定地區高標準農田建設適宜性與空間布局協調性，結合“互斥矩陣”模型實證分析得出該地區內高標準農田建設的優先順序。

3高標準農田建設現狀及存在的問題

國外的農田建設工作已相當成熟，尤以生態農業發展較好。如歐盟國家通過財政支持確保生態農業建設，已實現生態農地面積年增長率達到30%[15]，英國也已建成不同規模不同類型的生態農場進一步研究生態農業[16]，荷蘭也將綠色環境工程建設納為土地整治工作的主要方面[17]。目前，西方學者的研究熱點集中在實現土地整治的環境保護、經濟效益更大化、景觀生態等多重功能及與農業生產相關的灌溉管理、施肥培育技術改進等[18]。

相較于國外較發達的基本農田建設現狀，國內高標準農田建設工作雖已取得成效，但仍存在諸多問題有待解決。我國高標準農田建設的現狀可從農業、農村、農民概括，部分建成區已實現農業基礎設施逐漸完善，農業生產條件得到改善，糧食產量有所提升，農村生態環境合理改善，農民增收，全國范圍的中低產田得到不同程度改造，耕地得到切實有效的保護。在建設過程中仍有問題不容忽視，如地方各部門建設標準不統一、規劃參差不齊、重形式輕效果、后期監管不力、重復建設、資金投入與耕地資源稟賦不匹配、田塊過于零散、權屬關系復雜、勞動力缺乏等。具體表現在4個方面：①地方各部門對全國統一高標準農田建設標準認識不一，造成規劃參差不齊、不協調現象，實施建設標準有待細化[19-21]；②建設資金并未完全發揮預期作用[22-23]；③因我國土地權屬關系復雜、耕地零散，嚴重阻礙建設大規模旱澇保收的基本農田[19-23]；④部分高標準農田建設項目存在重復建設、浪費投資甚至超標準過度建設現象[24]。

4高標準農田建設產生的效益分析

歐美學者對于基本農田建設取得的成效研究集中在生態效益方面，較少涉及增加耕地面積的說法。如美國、加拿大等國家多基于生態建設、環境質量等方面分析土地整治效果評價工作[25]。歐美學者通過研究發現耕地的生態價值較之其他專門用于增加環境美觀程度的植被有其特殊意義存在[26]。耕地資源緊缺的國家更注重農田建設取得的經濟效益，如以色列通過采用高科技農業基礎設施有效增加了耕地面積與作物產量，充分整合了農業資源[3]。

國內學者大多分別從經濟、社會、生態效益出發分析了高標準農田建設取得的成效。經濟效益多從耕地投入產出變化、耕地地力提高、農民收入增加、當地農業經濟發展等方面進行研究。黃錦法等[27]通過評估浙江嘉興市高標準農田建設工程實施前后的多種耕地質量衡量指標，得出當地耕地地力提升的結論。王玥[28]運用C-D生產函數實證分析高標準農田建設工程對于糧食產量和農民收入的提高效應。

社會效益分析多從糧食生產潛力、耕作時間、農村人均純收入、農業可持續發展、公眾滿意度等方面探討。蔡潔等[29]運用熵權可拓模型研究農民、農村、農業3個因子在寶雞市高標準農田建設項目后的社會效應貢獻差異。俞奉慶等[30]認為耕地的社會價值屬于間接價值，通過社會穩定、就業保障、糧食安全3方面體現。

生態效益主要以影響生態環境質量、生物多樣性、污染水平、抵御災害等方面進行衡量。孫海兵[31]認為耕地的生態效益分為涵養水源、凈化空氣、調節氣候、保持景觀、維護生物多樣性等功能。王玥[28]基于農業生態價值法，采用X-L生態服務價值當量因子法測算我國高標準農田建設產生的生態效益價值，發現建設后生態質量明顯提升。

5土地整治績效評價研究現狀

鑒于目前國內高標準農田建設績效評價工作尚未完全展開，僅張效敬等[32]從耕地質量視角界定了高標準農田績效評價的內涵，并運用特爾斐法、層次分析法構建高標準農田建設項目績效評價指標體系和模型，衡量黑龍江省海倫市耕地質量變化情況，取得與實際情況相符的結果。高標準農田建設評價更多依托土地整治項目評價開展，因此該研究選擇從土地整治項目績效評價研究成果出發進行分析。土地整治項目績效評價目前已取得豐碩成果，國內外眾多學者基于不同理論、采用不同實證分析方法，多角度評價了土地整治項目績效，該研究從以下3方面總結國內外土地整治項目績效評價研究工作成果。

5.1土地整治績效評價內涵界定國外學者對于土地整治項目評價工作開展較早，但績效評價研究并不多，因此難以從文獻中獲取國外學者關于土地整治績效評價的內涵。

國內學者已從多方面科學界定了土地整治績效評價的內涵，其中，薛思學等[33]認為土地整理項目績效評價是為衡量土地整理項目后是否實現經濟、社會和生態效益增值的一項科學分析和評價活動。羅文斌等[34]在肯定土地整治項目產生效益的同時加入了項目過程績效研究。汪文雄等[35]提出農地整治績效評價從效率入手研究，即通過項目投入-產出比較評價績效。馮應斌等[36]認為土地整治項目績效評價由項目實施對整治區的貢獻和效果評價組成。

5.2土地整治績效評價指標體系構建歐洲大部分學者最初只注重土地整治工程的經濟效益，逐漸地才認識到社會效益與生態效益的重要性[37]，選擇土地整治項目發揮作用的經濟、社會、生態效益3個維度構建績效指標體系[38]，尤其以德國學者更為重視景觀生態評價，引入衡量是否影響生態環境的指標[39]。

國內學者為評價土地整治項目績效構建的指標體系趨于多元化，一般分為從項目實施效率和產生效益入手。如王喜等[40]將項目管理者和項目本身分別作為主體，從項目實施績效與項目效益績效評價設置指標。金曉斌等[41]直接從項目產生的經濟效益、社會效益、生態效益3方面構建指標體系。郭剛等[42]則從項目實施情況入手，以計劃任務完成情況、預算執行情況、建設質量情況、管理規范情況為準則層。羅文斌等[34]按照項目的投入、實施過程、產出情況、最終效果的順序構建指標體系。李冰清等[43]基于“目標—準則—指標—因素”的角度按照項目決策、管控、效益方面構建土地整治績效評價指標體系。

5.3土地整治績效評價測度方法選擇

5.3.1單一性績效評價。目前國外學者對于土地整治單一績效評價情況較為少見，多為綜合績效評價。

國內學者進行土地整治項目單一績效評價較少，主要有項目監管績效和資金績效評價。孟展等[44]運用歸納綜合法、物元分析模型法評價蘇州市農村土地整治項目監管績效。宗建岳[45]基于項目資金實施情況總結并界定了項目資金績效評價中評價標準、評價方法、評價路徑等問題。

5.3.2單一效益評價。國外學者一般從經濟、社會、生態效益3個維度進行土地整治項目效益分析[46]，但整體貫穿生態建設重要性[47]。經濟效益評價多采用經濟學中的效益測算方法，即通過支出成本與收獲成果的比值衡量項目實施效果[48]；社會效益多從項目實施是否改變當地農民收入水平和農地破碎化情況進行定量分析，通過指標設置并利用實地調研數據和地理信息進行研究[49]；生態效益則多運用景觀學、土壤學等多學科知識綜合分析土地整治項目對區域生態環境的影響，如Yasser等[50]對阿布吉爾地區土地整治項目進行環境影響評價。

國內學者學者對單一效益評價方法的選擇較為多樣化。如評價經濟效益時，周瑞龍[51]運用系統分析法理念，通過層次分析法構建指標體系測算；王靜[52]提出投入-產出法測算土地整治工程帶來的經濟效益。社會效益評價中，倪楠等[53]運用比較分析法得出土地整治項目有效增加了耕地數量與農民收入；吳冠岑等[54]基于熵權可拓物元模型分析土地整理項目的社會效益。進行生態效益評價時，郭曉冬等[55]通過構建指標體系定量計算丘陵區秦安縣農村土地整治項目的生態效益；劉元芳等[56]基于能值分析法測算太行山山前平原項目區的生態效益。

5.3.3綜合效益評價。目前較多國內外學者進行土地整治項目綜合效益評價運用特爾斐法[41]、層次分析法[41-42]、模糊綜合評價法[42-43]、熵權可拓物元模型分析法[29，34，44，57]，不乏有其他如問卷調查法[57]、類比分析法[58]、統計預測法[58]、CSI評價法[59]、DEA模型法[53]、BP網絡模型法[60]、MAUT分析法[61]、GIS空間分析法[62]等。

6結論與啟示

對國內外高標準農田建設相關文獻進行梳理可知，我國高標準農田建設研究工作尚存在不完善之處，國內大多數學者的研究工作只是停留在高標準農田建設的意義、過程與內容層面，建設后評價研究較少，對高標準農田建設績效評價研究成果更少，績效評價研究多圍繞土地整治項目開展。具體體現在以下兩方面。

(1)土地整治項目績效評價的內涵從側重行為結果的效益評價，逐步拓展到以行為過程和行為結果為中心的績效評價。但是，現有研究主要集中于項目實施的效益和影響的探討，對項目實施行為和實施過程中的效率研究較少[63]。

(2)目前，我國高標準農田建設研究主要集中在高標準農田選址、具體工程的規劃設計、高標準農田建設布局、模式和時序安排，這些研究都屬于解決高標準農田建設中“建什么”和“怎么建”的問題，缺少對高標準農田建設項目績效評價方面的研究。

《全國土地整治規劃2011-2015》提出建設高標準農田“4億畝”(約2 667萬hm2)，國土資源部制定并出臺了《高標準農田建設通則》并提出，各地應開展高標準農田建設績效評價，對建設情況進行全面調查、分析和評價。因此，加強對高標準農田建設績效評價不僅能從理論上完善高標準農田建設內容，也是實際工作中亟待解決的問題。

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Research Review on High Standard Farmland Construction

BI Fang-ying1,MIN Jie2*,LIU Yao2et al (1.Tianjin Land Reclamation and Expropriation Affairs Centre,Tianjin 300221; 2.Management Department of Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387)

AbstractBased on consulting many researches and lots of archives,relevant literature about necessity,feasibility of high standard farmland construction,regional suitability evaluation,status,existing problems,production efficiency,performance evaluation of land consolidation were reviewed,the main research directions of high standard farmland construction were forecasted.The results indicated that the current studies mainly focus on the discussion of benefits and influences to implement high standard farmland construction but lack studies on the efficiency of implementation and process of the project; In China,the main research fields of high standard farmland construction are to select the location,design the project plan in details,construction layout,module and time scale series.All of those only solve what and how the high standard farmland construction will be but not state the performance evaluation in this field.

Key wordsHigh standard farmland; Performance evaluation; Land consolidation; Review

收稿日期2015-12-24

作者簡介畢芳英(1979- )，女，河北邢臺人，高級工程師，碩士，從事土地整治研究。*通訊作者，副教授，從事土地經濟與評價研究。

基金項目天津市國土資源與房屋管理局科技項目。

中圖分類號S 27

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)02-240-04