如何推進特大城市低碳發展

韋福雷　姜明君

[摘要]特大城市是減排的重要領域。中國特大城市低碳發展中存在消費碳排放量被低估、建筑碳排放量居高不下、低碳出行難、“低碳城市”還處于摸索階段等困境。因此，亟需構建低碳城市評價體系、建設城市之間的碳排放配額分配機制、加大綠色建筑推廣力度、優化城市空間布局，促進特大城市的低碳發展。

[關鍵詞]特大城市低碳城市碳排放

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0017-04

一、研究背景

作為工業、人口、大型建筑物、交通物流的集聚地，城市也是能源消費和碳排放的重點區域。隨著城市化率的進一步提升，城市尤其是特大城市越來越成為減排的重點區域。城市化所帶來的問題日漸凸顯，要“發展”還是要“環保”？在理念上低碳發展是公認的，但是在實踐中做出抉擇很難。不斷被“大城市病”困擾的中國特大城市，在低碳發展的道路上步履維艱。2015年，中國霧霾最嚴重的城市排名市分別為：北京、南京、武漢、濟南、上海、廣州、青島，除了濟南和青島均為特大城市。2015年12月，中國在巴黎氣候大會上承諾爭取在2030年左右使二氧化碳排放達到峰值，2030年單位GDP二氧化碳排放強度比2005年下降60%～65%，中國未來的減排任務可謂任重而道遠。

有鑒于此，我們有必要總結特大城市低碳發展面臨的主要問題和障礙，剖析問題產生的原因，采取應對策略，在低碳發展道路上走得更遠。

二、特大城市低碳發展舉步維艱

自2008年開始，低碳城市在中國成為一個熱門的概念，政府也高度重視城市的碳排放問題，但在發展過程中卻存在諸多問題。

（一）消費碳排放量遠被低估

準確測量城市碳排放量是評價城市低碳發展水平的重要基礎，中國尚沒有建立統一的城市碳排放量測量標準體系。目前，碳排放量測算多以政府間氣候變化專業委員會（IPCC）所規定的測算范圍為依據。IPCC從生產的視角將碳排放測算內容分為能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化和林業以及廢棄物處理五大類。采用該方式測算碳排放量將排放源限定在了城市地理邊界以內，導致特大城市所消費的碳排放量被遠遠低估，忽視了消費才是驅動碳排放的根源，甚至會誤導特大城市低碳發展政策的制定。

首先，區域“碳泄漏”造成特大城市碳排放量被低估。目前，特大城市的產業結構均向低碳化轉型，從生產的視角來看碳排放量當然要低于其他區域。盡管，相關的研究結果表明特大城市單位GDP的二氧化碳排放量相對較低，實際情況卻不盡然。因為，城市是開放的系統，與外界時刻發生著物質和能量的交換，特大城市所消費的很多產品都是從其他區域生產的（甚至是通過高碳方式生產的），顯然，在發生“碳泄漏”的情況下，特大城市所消費的碳排放量被極大地低估了。

其次，特大城市居民消費碳排放量被低估。居民消費碳排放可分為直接碳排放和間接碳排放兩部分，其中隱含的間接碳排放是主要來源，約占居民消費碳排放的60%。同時，相關研究表明城市居民人均能源消費量是農村居民的3.5至4倍。一項針對美國大都市區的研究也表明隨著城市規模增大，新增人口的人均碳排放量高于存量人口。那么，特大城市居民消費碳排放中間接碳排放也應該占有較大的份額，并且隨著人口規模的增長其邊際碳排放量有增加的趨勢。例如，上海1997～2010年間城鎮居民消費間接碳排放增長了3倍，間接碳排放是居民消費碳排放的主要來源，2010年間接碳排放占比高達87%。很顯然，目前所采用生產視角碳排放量測算方式低估了特大城市龐大人口的消費碳排放量。

（二）建筑碳排放居高不下

從世界范圍來看，建筑是能源消費和碳排放的重要源頭，能源消耗占社會總能耗的37.7%，碳排放量約占社會總排放量的42%左右。中國建筑能源消耗約占社會總能耗的40%，碳排放量約占社會總排放量的40%左右。2015年開始執行的《綠色建筑評價標準》（GB-T50378—2014）為綠色建筑建立了詳細的指標體系和量化評價方法，并將綠色建筑劃分為一星、二星、三星3個等級。如果建筑達到三星的標準，能耗將減少65%～80%。但是，由于綠色建筑成本較高、政府采取引導而非強制政策、補貼相對較低、公眾減排意識匱乏等原因，中國特大城市存量建筑的綠色改造未有大的動作，增量建筑中綠色建筑的推廣也步履維艱，建筑碳排放量呈現逐漸走高的趨勢。

中國存量建筑面積超過500億平方米，高耗能建筑占90%以上，僅有不足1%的建筑符合綠色建筑標準。每年新增建筑面積超過20億平方米，近95%也都是高耗能建筑，只有3%符合綠色建筑標準。根據世邦魏理仕發布的《中國綠色建筑新紀元》白皮書，截至2015年4月，中國綠色建筑的總量已達3.2億平方米，北京、上海、深圳、天津、武漢5個特大城市的綠色建筑面積位列世界前10名。但是，另據相關統計，截至2015年上半年，中國僅有3000余項目、3.5億平方米建筑獲得綠色建筑評價標識，并且其中近95%的項目僅取得了綠色建筑設計標識，最終竣工獲得綠色運行標識的僅185項，占總數的5.8%，建筑面積只有2194.8萬平方米。此外，中國特大城市人均綠色建筑面積偏低。走在低碳城市建設前列的深圳人均綠色建筑面積l 31平方米，世界排名第20位。除深圳外，其余城市的人均綠色建筑面積均低于1平方米，沈陽人均綠色建筑面積不足0.2平方米。未來特大城市推廣綠色建筑減少碳排放還有很長的路需要走。

（三）低碳出行說易行難

據統計，道路交通碳排放量約占全球總量的17%。過去20年，該領域的碳排放增長了45%。根據世界能源組織的預測，2030年之前城市交通碳排放還會以每年1.7%的速度增長，發展中國家則會高達3.4%。盡管特大城市已經普遍意識到優化道路交通運輸對減排的積極影響，并大力建設公交體系，提倡低碳出行。但是，在實踐中仍然面臨著種種亟待破解的困局。

第一，特大城市空間布局缺乏合理規劃。多數特大城市在發展過程中形成了單中心的空間布局，隨著人口的不斷增加，出現了交通擁堵、住房擁擠等大城市病。面對壓力，有的城市通過發展衛星城或向周邊區域疏散人口解決居住問題，但是由于衛星城缺乏配套的產業支撐而淪為“睡城”，形成居住區域和辦公區域的分割。這種空間布局不但無法從根本上解決問題，反而加重了交通負擔，加重了道路交通碳排放的壓力。

第二，特大城市公交化率仍然較低。完善的公交體系是實現低碳出行的基礎。國外特大城市公交化率可達80%左右，如紐約公共交通客運量可達700萬人次/天，占總出行量的75%。東京在交通高峰期公交化率可達90%。但是，中國特大城市公共交通體系尤其是軌道交通體系建設滯后，公共交通系統之間的銜接不夠順暢，導致公交化率較低。2014年，全國38個中心城市公交車交通分擔率為21%。近年來公交體系和軌道交通發展較快的深圳公交化率達到55.6%，居國內特大城市首位；北京的公交化率為44%；天津選擇地鐵和公交出行的市民比例只有42.24%。總體上，特大城市公交化率與國際先進水平還存在較大的差距。

第三，特大城市私家車保有量快速增長帶來的碳排之殤。在各種出行方式中，私家車的碳排放系數是最高的，大約是公交車的25.58倍、軌道交通的8.3倍、出租車的3倍。近年來，特大城市機動車保有量急速增長。2014年，汽車保有量超過排名前10的城市為北京、重慶、成都、深圳、上海、廣州、天津、杭州、蘇州、鄭州，特大城市占9席，其中北京的機動車保有量超過500萬輛。其中私家車的快速增長對碳排放有較大的影響。例如，在2006～2012年期間，天津市私家車碳排放量占全市出行交通碳排放比例年均增長25.3%，2012年達到63.4%。目前，北京、上海、廣州、天津、深圳、杭州等6個特大城市已經相繼推出了私人小汽車的限購令。但是，龐大的私家車保有量仍然使得特大城市的減排之路漫漫而修遠。

（四）“低碳城市”還處于摸索階段

到2012年11月，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳6個超大城市，武漢、杭州、蘇州3個特大城市被納入國家低碳城市試點范圍，沈陽、西安、佛山、東莞4個特大城市所在省份被納入國家低碳省區試點。但是，目前低碳城市還處于摸索階段，沒有體系化的考評標準。很多城市的將低碳城市作為“形象工程”的一部分，缺少系統規劃和實施措施。有些以低碳為名義興建的產業園區仍然從事著低端加工產業。

三、特大城市低碳發展對策

（一）加快構建低碳城市的評價體系

完善的評價體系是衡量城市低碳水平的準繩，是促進城市低碳健康發展的基礎。加快構建科學的低碳城市評價體系勢在必行。第一，編制城市碳排放清單。參照國際相關規范，以36個低碳試點城市的實踐為基礎，明確碳排放的主要來源，建立符合中國城市實際情況的碳排放清單。第二，統一碳排放測算方法。統一測算方法是實現城市間碳排放橫向比較的基礎，目前主要采用生產視角的核算方法，但是消費視角的核算方法更合理和公平，應加快該方法的應用實踐。第三，建立統一的碳排放統計制度。目前中國尚未建立統一的碳排放統計制度，統計數據不完善，需要盡快建立碳排放數據統計體系和數據庫。

（二）建設城市之間碳排放配額分配機制

第一，加快全國統一碳排放交易市場建設。應利用各地積累的成功經驗，加快建設全國統一的碳排放交易市場，充分發揮碳排放市場的激勵機制，減少碳排放。第二，探索建立各城市碳排放配額分配與交易機制。目前，試點的碳排放交易市場主要是針對碳排放企業和單位設計的，尚未建立城市之間的碳排放配額。考慮到區域之間在經濟發展水平、產業結構、技術水平、資源稟賦等方面差異及現有的行政政策體制，有必要建立中央-省級-市級三級政府屬地化分級管理的碳排放配額分配模式。由中央政府負責建立統一的分配方法和差異化區域調整系數，省級和市級政府在允許的范圍內組織選擇調整系數，由市級政府按照省級政府的碳排放控制目標，分解到納入碳排放交易系統部門和沒有納入碳排放交易系統部門。

（三）加大綠色建筑推廣力度實現居住低碳化

第一，充分發揮政府的引領作用。特大城市要在政府主導的公共建筑領域強制推廣綠色建筑標準，新建公共建筑必需滿足綠色建筑技術標準要求，同時對達到不同標準的綠色建筑給予相應補貼和優惠政策。第二，完善綠色建筑第三方認證制度。目前中國的綠色建筑認證機構主要是國家和地方城建管理部門以及中國城市科學研究會，其中地方政府城建管理部門的認證占73.5%左右，中國城市科學研究會只參評6.5%的綠色建筑認證項目。而國際上綠色建筑的認證都是由民間機構完成的。以政府為主的認證制度存在認證機構的獨立性差、尋租等問題，因此，有必要完善以第三方認證為主的綠色建筑認證制度。

（四）優化城市空間布局

第一，推動特大城市向緊湊型多中心化發展。特大城市低碳化發展與城市人口密度、空間結構緊密相關，世界上以小汽車出行為主導的高耗能城市無一不是低密度發展的。適度緊湊型城市帶來的集聚效應，可以減少交通碳排放。城市規劃如果能實現辦公、娛樂和居住功能的完美結合，則會大大減少出行次數和出行距離。因此，可以通過城市功能分區和土地多種用途的綜合開發，實現多中心組團式發展，從源頭上減少不必要的出行。

第二，完善公共交通體系減少私家車出行。以軌道交通作為快速公交主干線，形成城市公共交通走廊，在此基礎上建立多元化常規公交線網，滿足短距離出行需求。將組團式、多中心型城市空間形態與城市公共交通體系相結合，才能真正實現低碳發展目標。

（責任編輯：垠喜）