區域性整體脫貧需要四維動力機制支撐

趙玉　牟永福　張健

[摘要]“環境友好”硬約束與“連片”、“特困”雙重困境，使區域性整體貧困的解決需要全方位、強力度的“四維”動力機制支撐。“四維”動力機制包括中央政府的宏觀調控機制、特困地區的自我發展機制、生態受益地區的生態補償機制，以及貫穿始終起決定作用的市場機制。中央政府、特困地區、生態受益地區三方合力，特惠政策與市場機制聯手提升連片特困地區自我發展能力，促進其經濟社會發展與人口資源環境的協調共贏。

[關鍵詞]區域性整體貧困 四維動力機制 宏觀調控機制 自我發展機制生 態補償機制 市場機制

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0095-06

近年來，黨和政府把扶貧工作擺到更加突出的位置，大力度、寬領域、多層次向前推進。從2011年到2015年，中央財政專項扶貧資金從272億元增長到467.45億元，幾乎翻了一番。十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，其中在扶貧領域的目標為：我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

本文提出“環境友好”硬約束與“連片”、“特困”雙重困境，使區域性整體貧困的解決必需全方位、強力度的“四維”動力機制支撐。這里的“四維”動力機制是指中央政府的宏觀調控機制（含扶貧開發和縱向生態補償）、特困地區的自我發展機制、生態受益地區的橫向生態補償機制以及貫穿始終、起決定作用的市場機制。機制核心是連片特困地區經濟發展的臨界需求；內在機理是（中央政府、特困地區、生態受益地區）三方合力發展，特惠政策與市場機制聯手推動；機制目標是大幅提升連片特困地區自我發展能力，促進其經濟社會發展與人口資源環境的協調共贏。

一、宏觀調控機制

四維動力機制的原動力來源于中央政府的宏觀調控。宏觀調控機制是推動四維動力機制良性運轉的“發動機”。所謂宏觀調控機制是指中央政府將政策扶持與市場機制有機結合，對連片特困地區實施扶貧開發政策，以強力推動連片特困地區經濟社會和生態環境的良性互動、協調發展，著力縮小連片特困地區與其他地區的發展落差。連片特困地區資源優勢的發揮和限制因素的突破都有賴于中央政府宏觀調控機制。中央政府的宏觀調控機制分為四個層面：人力資源政策、財稅政策、產業政策以及特惠政策。

（一）人力資源政策，保障連片特困地區對“最活躍的生產要素”的需求

早在2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求：健全國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度，規范地區津貼補貼標準，完善艱苦邊遠地區津貼制度。但時至今日地區間收入差距仍呈加大趨勢。縣域經濟本就位于區域經濟的低梯度地區，而特困片區的縣域更是成為極低梯度地區，極度缺乏對各類專業技術人才和創新人才的吸引力。環首都貧困縣流傳著“翻過一座山，工資翻三番”的說法，北京自然對周邊貧困縣的人力資源產生了強有力的虹吸效應。這種單向的人力資源流動在貧困地區和發達城市之間極為普遍。

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》明確規定：引導大中專畢業生到貧困地區就業創業。對長期在貧困地區工作的干部要制定鼓勵政策，對各類專業技術人員在職務、職稱等方面實行傾斜政策……帶領貧困群眾脫貧致富有突出成績的村干部，可按有關規定和條件優先考錄為公務員。但據調查，該項政策在絕大多數貧困地區并未落到實處，而且很難落到實處，因為大家都是“長期在貧困地區工作的干部”，政策無從傾斜。公務員考錄主要比拼的是文化知識、應試能力以及社會關系，但這三方面顯然都不是村干部的優勢。且往往由于貧困地區的設施環境、收入水平和就業創業等發展機會遠不如大中城市，諸多大中專畢業生寧愿在大中城市漂著，也不愿回貧困地區就業創業。現行人力保障和加強基層組織建設等政策措施的力度，遠不足以與市場機制下人力資源外流力量相抗衡。源于此，人才外流是貧困地區普遍面臨的嚴重問題，是制約貧困地區自我發展的關鍵瓶頸，也必是今后中央政府支持連片特困地區發展的政策著力點。

（二）財稅政策，助力連片特困地區擺脫生態和經濟的雙重壓力

一方面，縮小地區間基本公共服務和發展水平差距需要調整財稅政策。公共服務差距既根源于各地經濟發展水平和與之密切相關的政府可用財力的差距，又會以乘數效應加劇各地經濟發展水平和政府可用財力的差距，從而使特困地區陷入靠自身力量難以自拔的貧困陷阱。公共服務水平的落后，嚴重削弱了特困地區的自我發展能力。

另一方面，弱化生態功能區地方政府追逐GDP的動力，也需調整財稅政策。生態功能區與連片特困地區有很大交集。結合《六盤山區等11個集中連片特殊困難地區分縣名單》和《國家重點生態功能區名錄》進行統計，國家重點生態功能區范圍內的436個縣級行政區中，有251個屬于連片特困縣，占57.6%。而貧困往往是生態破壞難以杜絕的誘因，是生態建設乏力的根源。盡管，2014年中組部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確提出政績考核“不簡單以GDP論英雄”，并強調“對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。”但事實上，“扶貧開發成效”的兩個重要衡量指標——扶貧產業發展情況、貧困人口就業增收情況，都與當地的經濟發展狀況密切相關。而且，在“分灶吃飯”的財稅體制下，不發展經濟，則地方政府可用財力匱乏，無錢搞設施建設、無錢發展公共事業，甚至因無力提供配套資金而坐失好項目，進而使當地發展境況雪上加霜。要讓地方政府從根本上弱化追逐GDP的動力，歸根結底是調整財稅政策，增加對連片特困地區的轉移支付、增加生態建設投入和生態補償。只有讓連片特困地區既“綠起來”又“富起來”，才能真正實現人與自然的協調發展和區域之間的協調發展。

事實上，連片特困地區與發達地區的巨大發展差距在很大程度上源于其地理區位、資源稟賦的差別和與之相適應的區域功能定位、區域發展戰略及適用政策的不同。近期，特困地區提高公共服務水平、經濟發展水平和生態建設能力都離不開中央政府的大力支持。從當前區域發展的巨大差距看，中央政府用于縮小區域發展差距、實現公共服務均等化的財政轉移支付手段，不僅是必須的，而且要進一步加大力度。

（三）產業政策，著力培育連片特困地區的自我發展能力

若沒有產業支撐，連片特困地區的區域經濟發展和扶貧開發都只是空談。但連片特困地區的產業發展恰恰面臨著：原有傳統產業難以滿足區域經濟社會發展和居民就業增收的需要；容易招商引資的產業不符合國家產業政策和區域功能定位；符合國家產業政策和區域功能定位的綠色產業、新興產業難以招引的窘境。

2014年中央扶貧開發工作會議，提到要組織實施10項重點扶貧開發工作，其中8項涉及的是基礎設施和公共事業，僅2項工作屬于產業發展：一是特色產業增收，包括養殖、種植、林下經濟、花卉苗木培育、設施農業等增收項目。二是鄉村旅游扶貧。

但是，農業生產極易受氣候條件、市場供求左右，即使在平原地區，如果不是規模化種養業，也僅能解決溫飽問題，難以實現增收致富。而且，從諸多案例可以看出，豐產未必豐收。農業的規模化、產業化發展，一定要對其復雜性、長期性和風險性有足夠認識和對策措施。農業的弱質、低效天性決定了農業無論在經濟發展、財源建設還是在農民增收方面，都難以起到穩定的支柱作用。

連片特困地區一般海拔很高、地形復雜、氣候惡劣，這樣的地理氣候條件更不適合農業生產。還有些地區生態功能很重要或者生態很脆弱，政策要求退耕、退牧。此外，連片特困地區中很多地方屬于交通不便、山窮水惡，甚至連飲水都成問題的深山區、高寒區，這類地區的旅游資源也不可寄予厚望。如果僅僅把發展種養業、旅游業作為扶貧開發產業，效果難如人意。因此，連片特困地區產業政策的著力點不宜鎖定在種養業、旅游業，而應放眼于能為貧困人口提供就業崗位的所有產業項目，大力支持工商等非農產業發展。只有非農產業才能實現富民與強縣的雙贏，才能使貧困人口擺脫“靠天吃飯”的命運，才能使扶貧事業突破“因災返貧”的困境。

（四）特惠政策，引導、激活市場機制的關鍵性制度安排

沒有中央政府特惠政策的引導、激活，連片特困地區的市場機制難以充分發育。中央政府宏觀調控機制是引導、激活市場機制、使之在資源配置中真正發揮決定性作用的關鍵制度安排。連片特困地區的發展不可能不依靠中央政府的扶持，但也不可能永遠依賴中央政府的扶持，只有市場機制，才能從根本上增強連片特困地區的“造血”功能——自我發展能力。

我國的經濟發展歷程證明，市場機制這只“看不見的手”能否發揮作用，能發揮多大作用，在很大程度上要看政府這只“看得見的手”給它多大空間和自由度。眾所周知，如果沒有經濟特區的特殊政策和優惠措施，就沒有深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五大經濟特區的發達繁榮。而環京津貧困帶的長期存在，以及京津與河北交接地區明顯存在的經濟發展水平邊界突變現象，也從反面證明了“看得見的手”對“看不見的手”的強大引導作用。

毋庸諱言，區域發展戰略及政策偏好，是區域發展差距日益加大的重要體制根源，客觀上使得其他地區輸在了政策這條起跑線上，使得貧困地區處于先天不足、后天又營養不良的雙重困境。

而市場機制的趨利性，導致貧困地區永遠不會是市場機制的寵兒。如果沒有政府的幫扶、政策的支持，貧困地區將永難擺脫貧困。政府要想讓貧困地區實現自我發展、融入市場經濟大循環，就必須首先在政策上給予大力支持，引導市場資源的注入。

二、自我發展機制

四維動力機制要想真正四輪驅動，必須依靠連片特困地區的自我發展機制，這是四維動力機制的著力點。在四維動力機制中，無論是進一步強化中央的宏觀調控機制，建立完善生態受益地區的生態補償機制，還是調動激活市場機制，其最終都是著力于完善連片特困地區的自我發展機制，提升連片特困地區的自我發展能力。

（一）人口自我發展機制

人口自我發展機制的具體路徑可以是，貧困—提振精神、接受教育（職業技能教育、高等教育）—勞務輸出幫就業、政策扶持助創業—帶動家庭脫貧、反哺家鄉經濟發展。

思想教育：幫助貧困人口轉變意識，提振精神。大中城市及城鎮的市政建設、產業發展、社會事業發展，為農村文化素質低的勞動力提供了大量的就業崗位，只要身體健康、智力正常、吃苦耐勞、不怕臟累，是不愁沒工作的。而只要在城鎮找份工作，就不難達到國家的脫貧標準，實現自己的脫貧愿望。然而部分貧困人口確實存在較嚴重的等、靠、要等思想，不愿離開家到外地尋求出路。因此，人口自我發展機制的形成首先需要通過宣傳教育，激發他們脫貧致富的動力。

職業教育：幫助貧困人口掌握技能，提高收入。扶貧開發工作的實踐證明：教育水平對貧困人口的就業和收入有顯著影響。一技之長，對于提高貧困人口的自我發展能力，拓寬就業或創業空間，提高收入水平，進而打破貧困的代際傳承，都具有不可替代的作用。因此，要實現貧困人口的穩定脫貧，必須改變貧困地區科教文化落后的現狀，提高貧困人口就業和創業等自我發展能力。

政策扶持：幫助貧困人口完成學業，提升素質。各級政府應通過發展助學貼息貸款、獎學金、無償救助等形式，幫助貧困家庭的大學生順利完成學業，不讓這些孩子因貧困而錯失高等教育機會，以此打斷貧困的代際傳承。針對特困地區人才嚴重流失的現狀，建議將發放“艱苦邊遠地區津貼”的政策惠及連片特困地區，用于補助貧困地區各類管理人才和技術人才，提高特困地區的人才吸引力，穩定和壯大人力資源隊伍。

（二）產業自我發展機制

連片特困地區產業自我發展機制的具體路徑可以是，連片特困—轉移支付資金、特惠政策—改善生態環境、投資環境—引進市場資源，政府資金與社會資本合作（PPP模式或BOT模式）—實現生態建設產業化、產業發展生態化。具體的扶貧產業發展方式可分為以下幾類：

現代農業鏈條式發展之路。連片特困地區多為一產比重較高的區域，在主導產業選擇時應首先研究其農業關聯度。在實現規模化的同時，注重深加工、高附加的鏈條式發展。這不僅是增加農產品附加值的需要，更是應對農產品階段性供過于求等市場風險的必要策略。

生態建設產業化發展之路。生態功能區應充分利用當地獨特的生態環境優勢，著力發展林區旅游產業。同時，注重林間、林下資源的開發利用，發展種養結合的有機生態循環經濟，以及商品林基地建設、園林綠化和生態治理項目承接等綠色產業，逐步建立和完善生態型經濟支撐體系。

傳統產業轉型升級之路。兼顧經濟發展和環境保護，通過對原有市場資源的整合優化以及財政、金融、科技等方面的新資源注入，來改造升級傳統工業項目、創造綠色CDP，對于特困地區尤為重要。

勞務輸出產業化發展之路。通過完善勞務信息服務網絡、整合培訓資源、打造勞務品牌、創建勞務輸出基地、簽訂勞務輸出訂單等系列舉措，變散兵游勇式的“出門打工”，為有規模、有組織的勞務輸出產業。

三、生態補償機制

生態補償機制是四維動力機制良好運行的助推器。生態效益的外溢性決定了生態受益地區可以便捷地享受生態功能區提供的有形或無形的生態建設成果。因此，生態功能區周邊的生態受益地區應成為國家生態補償的必要補充和生態功能區經濟社會發展的有力助推器。

（一）可有效緩解生態功能區生態和生計的矛盾

按照《全國主體功能區規劃》的要求，重點生態功能區要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，原則上不再新建各類開發區和擴大現有工業開發區的面積，已有的工業開發區要逐步改造成為低消耗、可循環、少排放、“零污染”的生態型工業區。可見，一方面，重點生態功能區面臨著工業發展被嚴格限制、政府財源和農牧民收入銳減的困境；另一方面，重點生態功能區除和其他地區一樣承擔著實施行政管理、提供基本公共服務、落實各項民生政策、促進區域經濟社會發展和居民就業增收等基本行政職責和必需的財政開支之外，還肩負著保護修復生態環境、引導超載人口生態移民和相應的移民區建設等政治任務及其衍生的財政支出。

（二）可很好地協調其與生態保護政策的錯位

就國家重點生態功能區的普遍情況看，生態保護與經濟發展、民生改善之間遠未實現協同聯動、良性互動，甚至在短期內很大程度上制約了生態功能區的經濟發展和民生改善進程。生態補償政策與生態保護政策在執行時間、執行區域、執行力度等方面的嚴重不合拍、不對等，已成為諸多生態功能區發展落后、甚至連片特困的政策根源。“改善民生”是我國全面改革開放和全面建設小康社會的宗旨，生態功能區必須將生態保護和改善民生統籌謀劃，絕不能顧此失彼。

而部分生態供給地區與生態受益地區之間在行政地位方面的不平等，導致其話語權缺失，更加劇了生態補償的難度。存在這種情況的典型區域是環京津貧困帶（屬燕山—太行山連片特困地區）與京津之間。中央政府要求京津給張承地區生態補償的政策執行力，與其要求張承地區供給京津生態產品時的政策執行力相比，有天壤之別。同時，各地對地方公益林的補償標準差距也很大，東部地區明顯高于中央對國家級公益林補償標準，而西部地區則大多低于中央補償標準。由此，公益林補償標準的差距又成為不同地區之間經濟發展水平差距、財政支付能力差距和農戶收入水平差距的縮影和助推器。

（三）有利于形成中央統一的生態補償制度

正如生態建設和環境保護不能等、靠生態功能區的自覺、主動，而必須借力于中央政府強力約束、甚至嚴厲懲戒一樣，生態補償也不能等、靠生態建設受益區的自覺、主動，不能依賴市場的自發調節，而必須由中央政府出臺具有量化指標和硬性約束的強制生態補償政策及相關法規。

但是，由于森林、草原等綠色生態效益的公益性、外溢性、無形性等特點，很難從技術方面界定“誰受益”，甚至難以計算生態功能區的經濟損失或機會成本，因此，也很難在政策法規方面明確“誰補償”，更難以計算合理的補償額度。因此，生態補償主要還是源于中央政府對生態功能區的縱向補償。即在除貧困地區和生態功能區以外的全國范圍內征繳生態建設稅，再按照《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》以財政轉移支付形式，通過二次分配給各生態功能區以生態補償。

在兼具自然保護和重點生態環境保護功能的貧困地區，應優先適用生態補償政策，加大補償力度，拓展補償途徑，完善補償機制。統籌考慮國家生態建設、生態功能區的產業開發和經濟發展、關停企業的損失和轉產及其職工失業補助和再就業問題、農牧民尤其是貧困人口生計等一攬子問題。生態補償的資金額度應由象征性、隨意性向保底型、需求型轉變：即損失多少補償多少，需要多少支付多少。只有這樣，才能確保生態功能區保持或加大經濟社會發展水平和生態建設力度，才能真正實現“生態保護、經濟發展和民生改善的協調聯動”。

四、市場機制

四維動力機制設計的出發點和落腳點是促進市場發育和激活市場機制。雖然在這一過程中，必需由中央政府、省政府給予長期、大量的政策和財力支持，但政策和財力供給的初衷和目標都在于激活市場機制的調節作用、引導市場資源的注入，而絕非政府無限期、無限量的投入。

連片特困地區政策低效的根源在于政府在政策、財物等資源的供給中，沒能很好地實現與市場機制的有機結合，沒能充分調動市場資源。比如，政府在扶貧公共設施建設和扶貧產業項目發展中，單純要求下轄各級政府和貧困村、村民提供配套資金，沒有充分發揮社會資本或龍頭企業的作用，以致事倍功半，效益低下，甚至由于配套資金不足而致使項目難以落地。

由于特困地區的基礎設施建設、公共事業發展、生態建設、扶貧產業項目發展都需要大量的物力、財力投入，而地方政府可支配的資源極為有限，因此，行政主導下的生態補償存在一些“不公平”現象是難免的，而生態補償往往流于形式，忽略對具體損失的量化，難以實現公平。就不同區域之間的生態補償來看：不論是新安江流域生態補償機制，還是京津對其上水上風地區的一些補償，都難以避免“生態受益區覺得補償夠多了，而生態功能區卻仍承受著巨大損失”的雙虧困境。因此，即便是當前行政主導的生態補償機制，也應該運用市場機制來降低治污成本、提高生態建設效率、完善生態補償機制。當前，理論界和地方政府正在加緊研究和建立高效、公平的綠色低碳交易市場，致力于實現資源使（取）用權交易、排污權交易、排碳權交易等生態補償機制的市場化運作和量化補償，以確保生態保護和建設工程涉及的地方政府、企業和居民的可持續發展，扭轉因生態建設而致貧的局面。

（責任編輯：垠喜）