基于分工理論的特大城市發展模式

韓兆洲　陳文慧

[摘要]目前我國特大城市發展遇到了人口密度過高以及由此引發的各類“城市病”。本文對我國六座特大城市規劃進行了梳理，認為多中心發展模式已成為共識，但規劃實施效果不盡如人意。基于城市發展模式的機理，結合我國特大城市發展多中心模式探索中的典型案列剖析，文章提出了新城建設過程中要特別注意完善產業鏈條、人的作用、政府引導及規劃的實施持續性。

[關鍵詞]特大城市分工理論多中心模式

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0012-05

根據國務院新修訂的城市規模劃分標準和六普數據顯示，中國地區常住人口超過500萬的特大城市有16個，其中城區常住人口超過1000萬的超大城市有6個，這些特大城市都不同程度地出現了交通擁堵、房價高漲、教育醫療等資源配比失衡的現象。與此同時，經濟全球化加速了區域分工深化進程，對特大城市在全球價值鏈中的戰略定位和發展模式選擇上提出了更高的要求。在這樣的新背景下，探索中國特大城市發展模式具有重要意義。

一、特大城市發展模式現狀

我國特大城市產業功能區高度集中，隨著商業價值集聚而不斷攀升的要素成本，使得中心城區變得寸土寸金。據北師大發布的《2014中國勞動力市場發展報告》顯示，六座典型特大城市平均通勤時間均居前列，北京最長（97分鐘），其次是廣州（92.2分鐘）、上海（89.8分鐘）、深圳（89.2分鐘）、天津（79.9分鐘）、重慶（65分鐘）。犧牲租房成本還是時間成本，這是在特大城市工作的人群必須進行的選擇。過高的房價，讓人才望而卻步，產業鏈尚不完善的新興企業很難在這樣的城市獲得生存空間。面對種種問題，我國各大城市開始探索多中心的洛杉磯模式，六座典型特大城市規劃布局都提出了實施多中心模式，如表1所示，期望通過多層次的新型城鎮化規劃，建新城進行人群疏導、產業轉移，對老城進行產業升級，配套改善。

但是，這些規劃的落地效果大多都不盡如人意。近年來，新城建設過程中頻繁出現了有業無人的“空城”，有人無業的“臥城”，甚至出現了“鬼城”。“鐘擺交通”加劇，使得城市運行不堪重負。在多中心規劃落實過程中，存在只重視分工定位的局限，超前的規劃，而在相關配套、實施步驟、政府引導破局方面存在巨大短板，陷入定位產業發展不成氣候、人員無法集聚、區域運行效率低下、無法形成集聚中心、政府“有心無力”等困境。

二、多中心發展模式內涵及其演化邏輯

我國特大城市規劃中的多中心模式是如何演化而來的呢？城市發展過程中最早的范例模式是單中心“紐約模式”，它是市場自然演化出來的模式，從單個中心逐漸往外延伸。到20世紀60年代，出現了多中心的“洛杉磯模式”。從單中心到多中心模式，是交易效率由低到高到達瓶頸后，重新分工后突破、再提高的過程，是城市模式1.0升級到2.0版本，伴隨著變革的陣痛。

（一）“紐約模式”和“洛杉磯模式”內涵

1.紐約模式

紐約經歷了三個階段：一是19世紀30年代以前，荷、英殖民時期，發展壯大了紐約的商貿流通、港口航運，獨立后隨著伊利運河開通、鐵路交通運輸網的搭建，紐約與北美內陸市場的交易打開；二是1840～1870年，大量移民涌入，商貿、工業、金融業快速發展，紐約逐漸取代費城成為美國最大最富有的城市；三是1870～1920年，城郊交通快速發展，地鐵系統合并運作，逐漸延伸成為大紐約。

紐約模式可以概括為：單個中心迅速崛起，效率不斷提高，資源快速集聚，分工不斷深化，在運河、鐵路、公路、渡輪、地鐵等交通體系的推動下，城郊之間交易效率得到改善，使得紐約向外擴延，具有很強的中心集聚力，郊區對中心城市有著很強的依賴性。

2.洛杉磯模式

洛杉磯經歷了三個階段：一是19世紀中期至20世紀初，“淘金熱”移民潮，南太平洋鐵路、海灣港口建設，人口、資源等生產要素迅速集聚，洛杉磯崛起成為美國西部最大城市；二是20世紀20年代至60年代，作為試點的洛杉磯開始對城市進行功能分區，二戰后飛機制造、石油精煉和汽車工業刺激了洛杉磯的繁榮；三是20世紀70年代以后，“石油危機”后的洛杉磯開始進行產業結構調整，向以高科技產業及金融等服務業為主的多元化發展轉變。

洛杉磯模式可以概括為：通過路上、海上交通暢通（效率提升），單中心發展后衰退，多個中心崛起，功能分區明確，中心城區不具有明顯優勢，專業化的定位使得各種要素、資源分類集聚（分工深化、效率進一步提升），組合抱團，形成合力。各個中心功能區劃分明，各有特色，并具有互補的協同效應。

（二）基于分工理論的城市發展模式演進分析

分工帶來了生產、消費結構差異化與經濟結構的多樣化，與此同時，貿易依存度、交易費用在提高（效率下降）。將分工理論的框架應用到城市發展模式中，“分工”與“交易效率”是一對螺旋階梯，交替循環地推進城市的發展。伴隨分工的有兩個變化：一是交易需求增加引起的交易成本上升；二是專業化水平提高帶來了生產效率提高，當存在套利空間時，分工就能推進。“分工”與“交易效率”兩者之間的相互關系表現為：一方面交易效率的提高推進分工的深化、細化；另一方面，分工領域細化而進行的高精尖研究，伴隨著產業革命和新的分工出現，使得交易效率不斷提高。

對于單中心城市，人口不斷集聚，產品與服務極大地豐富，多種功能高度集中，當到達空間資源瓶頸時，交易效率開始下降，表現為一方面中心區商業價值積累使得要素價格上升（地租、工資等）。另一方面交通堵塞、配套緊張、基礎設施超負荷運載和環境品質下降。要突破交易效率下降形成的壁壘，必須通過多中心模式對分工進行重構，新城建設過程中的前期成本可能是巨大的，但卻是具有前瞻性的一步。洛杉磯模式最初被認為是人口郊區化、分散化的倒退發展，但洛杉磯實現產業結構重組、專業化分工，成功抵御石油危機沖擊，使其成為后工業時代城市發展模式的典范。要避免美國式的“郊區化”現象，我國多中心的發展模式必須具有清晰的功能區劃，資源分類集聚，走專業化發展的道路。

三、中國特大城市多中心布局——新中心建設的典型案例

我國多中心布局的關鍵在于新中心的建設，本文以重慶、北京為例，對特大城市多中心布局進行對比分析發現，重慶通過引入在當地沒有產業基礎的“新興產業”，布局要素成本較低的郊區，成功完成了價值投資，新城建設成為新的中心；而北京依托中心城區產業，將人群疏導至近郊，沒有核心競爭力的新城，變成了中心城的附屬品。

（一）重慶：從毫無產業基礎到全球最大筆記本電腦生產基地

重慶探索出了新興特大城市發展模式。重慶城市空間結構為“一城、五片、六中心、十六組團式”，在六個副中心當中西永是起步最晚、距離主城最遠的一個區，先是規劃了大學城，后于2010年開始逐步發展成為筆記本電腦基地和重慶新的利潤中心。2014年，重慶市生產電腦6400萬臺，在全球筆記本電腦萎縮5%的情況下，逆勢增長15%，占全球筆記本電腦產量的40%左右，已成為全球最大筆記本電腦生產基地。

基于分工理論的機理分析，本文將重慶在布局新城的關鍵點及重要環節歸納為以下四個方面：第一，積極應對經濟危機，找準全球價值鏈分工的精準定位。重慶將自身定位為全球高端制造業中心，做筆記本電腦加工出口貿易，無線上網技術的更新對筆記本市場需求將擴大，所以重慶做的是增量，而不是與東部沿海老牌加工貿易基地搶市場。第二，招商先行，政府出面打通產業鏈，降低企業交易成本。重慶“引鳳”來“筑巢”，完成了電腦整機產業鏈的創新“整合”，引入筆記本龍頭企業惠普、宏碁，零部件、整機裝配廠商富士康、廣達、英業達，在此基礎上，重慶全力打造筆記本電腦配套產業鏈，引入配套供應商，一條完整的筆記本電腦“整機+配套”產業鏈在重慶生根了。第三，建“渝新歐”國際鐵路，打通產品快速運往歐洲的新的戰略通道，降低運輸成本。電子產品更新換代快，高效的運輸是出口加工貿易競爭力的體現之一，被稱為“新絲綢之路”的“渝新歐”鐵路使重慶直接與歐盟總部所在國比利時相連，成本低于航空運輸，安全性、時效性又優于海運。第四，產業勞動力充沛，各項創新政策降低生活成本。在六座典型特大城市中，重慶是城鄉二元結構最突出的一個，重慶獨有的“地票”制度，在增加有效建設用地的同時解決了“農民進城”的問題，農民用宅基地退耕換“地票”，到城市換取住房。政府壟斷土地資源政策，避免了炒房拉高居住成本，穩定了房價，重慶房價平穩、泡沫低，與居民收入增長持平，這些創新政策使得大量的產業勞動力在可以在城市中留得住。

（二）北京：新城變“臥城”，資源交通壓力不減反增

北京天通苑、回龍觀、亦莊，這些原本為了緩解主城資源交通壓力而規劃的新城，雖然有著不錯的地理位置，最終只是形成了衛星城都稱不上的“臥城”，居民每天花大量的通勤時間趕往老中心工作，造成了更大的資源交通壓力。

基于分工理論的機理分析，本文將北京在布局新城的經驗教訓歸納為以下三個方面：第一，新城沒有核心產業支撐，很難與老中心實現均衡發展。市場經濟下，區域競爭力依托于產業集群，而集群的形態是以龍頭企業為核心，聚集配套上下游產業及不同體量企業群。新城沒有形成區域競爭力，創造的就業機會有限且含金量不高，難以和老中心形成均衡力量，無法實現分工。第二，新中心規劃與老城分工差異化定位，需要政府助力發展。在原有產業分布格局和運作慣性的基礎上，要快速實現規劃培育新中心，必然不能依靠自然驅動緩慢形成。在目前激烈的市場環境下，推進、形成速度本身就是建立后發優勢的核心因素，要充分發揮政府引導作用。第三，政府引導明確著力點是建立新中心的核心競爭力。政府參與撮合搭建產業平臺，而非只重視交通和公共配套設施建設，有限資源條件下，政府投入大部分資源在連接新舊中心的交通上不一定是最有效，一旦有充分且可持續的就業產生，必然會吸引市場力量來完善配套。政府引導的目的是要培育新中心核心競爭力，成為新的增長點。

四、中國特大城市發展模式規劃落地的關鍵點

分工理論的內核是通過專業化分工促進效率的提升，專業化分工最大化降低交易成本，并由此推進新一輪分工深化的螺旋循環。城市是低成本高效率運行的載體，多中心發展模式的出發點和落腳點是解決特大城市發展中的邊際效率下降問題。我國超大城市在多中心模式探索中，對新城的打造可以從以下四個方面改進：

1.分工先行——產業鏈條完整性

從分工提升效率維度分析，新中心或者新城規劃中清晰而有競爭力的產業定位是首要的。我國特大城市的規劃超前，各中心產業定位也契合內外部環境，但跟蹤發現，許多新中心建設并沒有完全實現預期目標，產業沒有形成氣候。究其原因是沒有代表企業或者龍頭企業作為種子，吸引專業聚集；或者產業鏈不完整，造成現有企業發展不可持續、后勁不足。

2.交易效率——圍繞“人”的配套設施

從降低交易成本維度分析，除了交通及其它配套基礎設施以外，“人”的因素往往沒有被放在足夠重視的位置上，從個人的角度來說也需要降低自身交易效率。“臥城”、“鬼城”的出現是因為沒有規模產業吸引吸納足夠的就業，老中心的優質就業機會催生了每天2、3個小時通勤時間的人群往返新舊城。反過來，新城沒有足夠的居民，周邊勞動力也無法支撐產業的可持續發展并帶動商業配套。因此只有這兩者相輔相成，良性循環才能構建一個充滿活力和強大資源吸聚力的新城。

3.政府統籌——引導分類資源整合

在激烈的市場環境下，無論是促進產業落地還是提升區域效率以形成資源吸聚力，都需要政府發揮重要的引導作用。新中心規劃中要注重發揮后發優勢，布局新興產業，推動老產業轉型升級，就要有頂層設計。在當前激烈的市場競爭環境下，依靠原始的自然資源聚集演變，無法快速形成足夠的量能破局。特別是新城啟動階段，需要政府在當好裁判員的同時當好導演、制片人；既要搭建舞臺，也要引入（居民、勞動力）、引“龍”（龍頭企業），站在市場化的角度把新中心打造成效率中心。政府和企業的角色定位要明確，企業作為市場主體，重在提高專業能力，而政府發力降低市場主體的交易成本，最終生成高效的市場中心。因此，在新中心啟動中政府發揮著決定成敗的作用，其可作為和應作為的空間巨大。

4.規劃實施——實施方案的持續性

首先，堅持才能出效果。規劃是決定一個區域較長時間發展方向的藍圖，要秉承“一張藍圖繪到底，功成不必在我期”的理念，久久為功，才能一步步讓藍圖落地。否則一屆政府一個規劃、朝規夕改，再好的規劃和理念，最后都如水中花鏡中月，既勞民傷財，又破壞新區白紙易作畫的好底子，還打擊規劃執行部門的積極性。重慶無論在城市規劃，還是在產業規劃、運作平臺搭建都從始而終、一脈相承，經過長期的布局培育，近年來重慶CDP增速穩居全國第一，進入了規劃收成期。其次，規劃落實需機制保障。規劃制定和規劃調整都要有民主且相互制衡的機制，保證規劃的一致性、連續性。近年許多地方也做了有益嘗試，如2004年《廣州市城鄉規劃條例（草案）》中明確了只要規劃科學合理、因地制宜，就堅持“換班子不換方向，換領導不換目標，一任接著一任干”。最后，規劃執行力度不能減。除了規劃常變，新班子上臺后資源投入打折、執行變通都是導致規劃實施不可持續的重要原因。

（責任編輯：廖令鵬）