知識產權政策執行的地方困境與突破

□ 周 瑩

(華中師范大學 知識產權研究所,湖北 武漢 430079)

知識產權政策執行的地方困境與突破

□ 周 瑩

(華中師范大學 知識產權研究所,湖北 武漢 430079)

政策執行是將知識產權政策目標轉化為我國現實知識產權優勢的惟一途徑。在分析我國地方知識產權政策執行問題的基礎上,以政策執行相關理論為分析視角,基于第三代創新政策研究的權變整合理念,提出構建政策執行網絡的關聯機制,并對知識產權政策的執行模式、互動方式及實施策略提出建議。

政策執行;知識產權;機制

2015年12月,國務院發布《關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》。從知識產權戰略實施的角度來看,這是國家層面優化頂層的政策設計。但是,知識產權政策作為引導、激勵創新的支撐與保障,其作用的體現關鍵在于如何通過政策執行將政策的目標與觀念轉化為實際的知識產權優勢。

一、地方知識產權政策執行的困境

我國在國家宏觀戰略的指導下出臺了一系列知識產權政策,但是宏偉的目標并未完全取得預期的結果,甚至政策設想與現實結果間存在較大反差。以我國專利資助政策為例,作為政府鼓勵創新和促進專利產出的重要舉措,雖然其最直觀的政策效果是專利申請量的快速增長,并連續四年穩居世界首位。但同時也很大程度上促進了問題專利的形成[1],導致財政資源使用效率的降低[2],給專利技術轉化帶來人為障礙[3]。政策執行是政策目標(理想)轉化為政策現實的惟一途徑。在我國知識產權政策運行中,政策執行沒有受到應有的重視,而處于人們視角與思維的“盲區”,本文以2015年專利資助政策在18個地市執行情況的調研,作為知識產權政策執行的地方取景,可一窺我國宏觀政策導引下,地方知識產權政策執行的若干問題與困境。

(一)政策執行保障存在制度性缺失

對地市級知識產權局的調研中,受訪部門普遍反映的問題是專利資助政策執行的內部障礙在于執行部門缺人員、缺經費、缺編制。國家對技術創新和專利工作的重視并未反映到專利相關政策的執行工作上。例如,在政策執行的人力投入方面,18個地市中直接投入人力(專門或主要負責專利資助工作)為1～2人的占78.57%。專利資助工作從企業調研、政策具體內容制定與細化、政策宣講、數據統計、經費發放等一系列工作所需人力、物力、財力均無制度上的支持和保障。此外,有28.56%的受訪部門認為,上級對政策執行的支持措施沒有落實到位或者落實不及時。

(二)政策執行對象處于被動承受的狀態

對18個地市的76家企業的調研問卷顯示,有84%的企業不了解本地專利資助政策的情況,企業的現實需求也沒有得到應有的重視。52.63%的企業認為,政策執行的反饋渠道不明確;36.84%的企業認為,執行部門對待企業反映的問題處理和解決不及時、或根本沒有處理或無人受理。此外,調研顯示,各地區專利資助政策的資助重點主要傾向于大型企業和重點企業,但現有的資助額度對大型企業專利產出的促進作用有限,只起到一種“錦上添花”的作用,而人員、技術、資金基礎薄弱,更需要政策的支持與傾斜的中小型企業,反而難以獲得支持與資助。

(三)政策執行過程存在隨意性和形式化

調研顯示,專利資助的資金來源主要是本級財政中的科技三項經費,由于資金的劃撥比例、具體金額沒有明確的標準,或必須參照執行的具體規定,因此專利資助資金投入不僅受限于本地區的經濟發展狀況,而且受限于市、區政府領導對專利工作的重視程度,主觀隨意性較大。這不僅加大了具體執行部門的工作難度(每年都要向上級爭取專利資助經費),也影響了政策的穩定性和權威性(有的執行部門無法兌現在對企業進行政策宣傳中承諾的專利資助費用)。此外,專利資助政策執行多以資助數量和總額作為考核指標,并形式化照搬發達城市和地區的執行方式,而各地區經濟發展狀況、企業創新能力差異較大,這種“普遍適用”的績效考核標準和執行方式,并不能對本地區的專利產出和企業創新起到真正的促進作用。

(四)政策執行結果導致資源分散與浪費

調研數據顯示,有64%的地區的發明專利申請資助額度,以及21%的地區的發明專利授權資助額度在1000元以下,相較于專利從申請到授權和維持的一系列費用支出,這種資助額度難以成為企業專利產出的資金支持來源。此外,調研發現,大型企業的技術研發和專利產出多是出于自身競爭需求,而專利資助對其補償作用或激勵作用都極為有限。例如某市規定,對發明專利申請給予500至1 500元資助,而該市的一家大型企業內部對每項發明專利獎勵額度為1～2萬元,是當地資助額度的10多倍。因此資助政策的執行不僅導致資源的分散,而且物質激勵的作用也并不明顯而導致資源的浪費。

二、我國知識產權政策執行困境的原因分析

自20世紀70年代起,公共政策執行研究逐漸成為一種獨立理論系統,相關理論強調政策制定與政策執行并重,或強調凸顯政策執行的重要性并擺脫其附庸角色。以政策執行相關理論為分析視角,我國知識產權政策執行在執行模式、執行方式和互動關系中主要存在以下問題。

(一)“階層關系”執行模式與國家創新系統基本特征的錯位

科學技術知識的循環流轉是通過國家創新系統各組成部分之間的相互作用而實現的[4]。國家創新系統的基本特征是,創新主體之間不是簡單的線性關系,而是復雜的網絡互動關系,創新和技術進步是生產、分配和應用各種知識的各主體之間一整套復雜關系的結果。知識產權政策作為國家鼓勵創新的首要政策機制,其作用之一就是加強創新主體之間的聯系與互動,提高國家創新系統運行的效率。

我國現行知識產權政策執行是一種“階層關系”模式:(1)決策與執行的劃分為界線鮮明的兩個獨立體系,各主體間鏈接斷裂;(2)強調上層結構的決策是否正確無誤,而忽視下層結構的執行過程;(3)“執行”于政策過程中的意義在層級節制的管理體制之下被弱化,使知識產權政策頂層設計的激勵與導引作用的效力層層遞減,形成一種“強干弱枝”的政策運行狀態。首開政策執行研究先河的美國學者Pr ess man和Wil davsky[5]指出,政策運行是一種因素與因素之間互相依賴的體系,而“執行”正是代表了各個關鍵點的凝聚力與扭轉力”。知識產權政策作為一種促進和激勵各創新主體的創新能力的機制,應遵循國家創新系統的基本特征,通過政策執行促進科學技術知識的循環流轉,加強創新主體之間的聯系與互動,而我國現行知識產權政策的執行模式,與國家創新系統的基本特征,卻呈現一種錯位而并非吻合的狀態。

(二)“上決下行”的政策執行方式忽視了“執行者”的潛在作用

當前我國知識產權政策仍未擺脫“上決下行”執行方式:(1)政策的“制定”是政策過程的核心,“執行”附屬于政策過程之中,只是一種“目標—結果”間機械化的轉換過程,而不是制定者、執行者與政策對象間相互關聯的過程;(2)主要強調“執行機關”之間的協調、溝通以做到上情下達,而鮮少重視執行者本身對于政策執行的心理與態度,以及如何采取多元的互動策略;(3)“由上而下命令結構”使執行者處于毫無質疑地執行決策的被動狀態,大多只著重于政策量化目標的達成與否,以及可能影響政策產出結果的變項,而忽視政策對象的實際情況和反饋。

Van Meter等[6]研究認為,目標共識對政策的影響性大于政策變動的影響性。Pr ess man與Wil davsky[5]則提出“政策設計是通過執行而整合的,執行者才是政策過程的主角”。而在這種“上決下行”的政策執行方式中,中央政府制定知識產權政策的目標、方針與策略,并通過層級節制的體系促使地方政府貫徹執行,中央政府才是政策執行產出與影響的主導者,地方政府則無自主意識地達成政策目標,既非政策過程的“主角”,也遠未與政策制定者形成應有的“目標共識”。因此,可能出現兩種情況:一種是在缺少監督和評價機制的情況下,政策執行過程的隨意性和形式化;另一種是不顧現實情況,機械化堅定不移地執行政策以達成形式意義的政策目標,但實質意義的政策效果與政策設想間存在較大的反差。

(三)單向式控制關系無法形成政策執行的關聯互動網絡

從主體間互動關系看,我國知識產權政策執行中的單向式控制關系,限制和阻礙了政策執行網絡的形成:(1)“政策制定者—執行者—政策對象”之間單向式的線性關聯和控制關系,使得政策制定者忽視執行者需求,進而使執行者忽視政策對象需求,政策執行偏離實際情況;(2)這種單向式控制關系,忽略了各層次主體間的互動及其溝通線路所形成的復雜關聯網絡。在政策執行過程中,執行機構以及政策對象無法成為執行中的“協力伙伴”(parter ner);(3)關聯網絡的“斷裂”使政策的制定與執行處于割裂狀態,政策對象被動承受政策的作用和影響,其現實需求無法反饋至政策制定系統,結果通常造成政策資源的分散或浪費。

知識產權政策目標的實現,并非是單以中央或地方的力量即可完成的,而執行的過程與結果也不僅依賴于單向式、單層次的影響變量。因此,中央政府與地方執行機構以及政策對象之間的單項式控制關系,無法形成政策執行的關聯網絡。這使政策制定機關無法準確獲知政策執行的實際效果,而對政策內容予以必要的修正或補充;地方執行機構對政策對象的意見反饋不能予以應有的重視;而政策對象對政策執行只能被動承受和服從,遠未達到認同與內化,最終結果導致大量政策資源堆砌下的“表面繁榮”,以及資源投入與產出的嚴重不匹配,更重要的是偏離了原本的政策初衷。

三、突破知識產權政策的執行困境——構建政策執行的網絡關聯機制

Lengr and[7]等第三代創新政策研究者提出,政策是權變的,政策執行受來自上層結構、下層結構以及雙方互動的影響而有所差異,因此需關注政策執行過程中復雜的互動關系及其影響。基于前述知識產權政策執行在實踐中的問題,借鑒第三代創新政策研究的權變整合理念,本文認為,應當構建政策執行網絡的關聯機制,對“促進型”知識產權政策的執行模式、互動方式及實施策略等提出以下建議。

第一,突破政策執行的僵化模式,在“促進型”知識產權政策執行中強調中央與地方的權變與互動。“促進型”政策不同于“限禁型”政策,主要使命是引導和協調社會力量的參與,注重以誘致性和多樣性手段引導政策對象的行為。因此,中央與地方應突破以往的“上決下行”執行方式,強調中央與地方的權變與互動:政策執行的制度保障等適合由中央統籌的,則地方應予以充分配合以杜絕政策執行的隨意性;反之,若因各地區經濟發展狀況差異較大,政策適合由地方自行主導執行過程,則中央應充分授權、授能,激發地方政府在政策執行中主動性,避免其以“普遍適用”的標準和方式,形式化地執行中央宏觀政策而造成資源的分散與浪費。中央與地方各有專司,依政策類型而決定政策執行的主導者。

第二,制度化政策執行互動中的基層反饋機制,強化多主體在政策執行中的目標共識。執行實踐中,無論是基層政策執行缺少人力、物力、財力的支持和保障,還是政策對象的被動承受狀態都說明,“上決下行”的執行方式忽視了基層執行者及政策對象與上層決策者的互動。上層決策者對政策目標的決定以及對政策執行的指令,無法完全左右或影響執行結果,政策執行的成敗取決于基層參與者對政策的認知及認同。因此,從“促進型”政策執行的互動方式來看,應改變“制定—執行”的二元分立的模式,建立政策執行的多主體互動網絡,疏通知識產權政策執行過程中的基層溝通線路,并將其制度化為政策執行的反饋機制,并以此強化基層執行者和政策對象對政策目標的共識。

第三,以“利益捆綁”促進知識產權政策執行中多主體的關聯互動,使政策執行具有地方層面的合理性。實踐中,政策執行方式的隨意性和形式化,以及支持措施的落實不到位都說明,國家對技術創新和專利工作的重視并未反映到地方政策執行上。政策執行的動力與利益密切關聯,為彌合國家層面與地方及各主體的利益優先級之間的差異,建議將知識產權政策執行與執行者及政策對象的切身利益聯系起來,并實現不同政策之間的相互配合和相互作用,以達到協同效應。例如,針對執行機關,將專利統計指標納入地方政府核心考核評價體系,并在地方政府的經濟增長、促進就業、產業發展等績效考核指標中設立相關評價標準;針對政策對象,將專利資助政策與精神激勵型政策相結合,并在稅收減免、中小企業信用擔保、國家科技計劃資助、科技投融資等企業關注的政策中設立相關專利指標。

[1]謝黎,鄧勇,任波.專利資助政策與問題專利的形成——基于灰色關聯的實證研究[J].情報雜志,2014(6).

[2]劉華,劉立春.政府專利資助政策協同研究[J].知識產權,2010(6).

[3]馬忠法.專利申請或授權資助政策對專利技術轉化之影響[J].電子知識產權,2009(12).

[4]黃少安.產權經濟學導論[M].北京:經濟科學出版社,2004.

[5]Jeff er y L Pr ess man,Aar on Wildavsky.I mplementation[M].Univer sit y of Calif or nia Pr ess,Thir d Edition,1984.

[6]Van Meter,Donal d S,Carl E.Van Hor n.The Policy I mpl e mentation Pr ocess A Concept ual Fr a mewor k[J].Ad ministration&Societ y,1975,6(4):445-488.

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F204

A

1003-1154(2016)04-0067-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.04.018

國家社會科學基金重點項目(13 AFX022)。