東部發達地區地方政府性債務風險評估
——以地方政府資產負債表為基礎

□ 盧 馨 歐陽渺 于曉曼

(暨南大學 管理學院,廣東 廣州 510632)

東部發達地區地方政府性債務風險評估
——以地方政府資產負債表為基礎

□ 盧 馨 歐陽渺 于曉曼

(暨南大學 管理學院,廣東 廣州 510632)

東部地區處于我國經濟發展的重要戰略位置,其債務風險的大小與國民經濟的穩定持續發展息息相關,而現有地方政府性債務風險研究少有針對該地區的討論。通過采用規范研究的方法,在分析國內外地方政府性債務風險評估方法,以及公平性、效率性風險評估原則下,選取適宜的債務風險測量指標,建立地方政府性債務風險評估體系,從資產負債的角度評估東部8省(廣東、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建和海南)的地方政府性債務風險。研究發現,東部8省債務風險總體可控,不存在資產負債危機,但海南省需高度警惕土地財政危機。

地方政府性債務;債務風險;資產負債表法;風險評估

一、引言和文獻綜述

從2014年1月全國各省、直轄市公布的《地方政府性債務審計結果》看,截止2013年6月,全國地方政府性債務余額達到了206988.65億元,平均增速為12.62%。東部8省的債務余額為59868.63億元,占全國地方政府性債務余額的29%。從還款壓力來看,2015—2017年,全國有34%的債務進入還款期,東部的這一數據為36%,略高于全國平均水平。由此可以看出,東部地區已進入地方政府性債務的集中兌付期,地方政府性債務的可持續性風險逐漸暴露。如何合理評估東部地區地方政府性債務風險,已成為當前實務界與學術界共同探討的重大課題。本文擬對東部地區地方政府性債務風險進行合理評估,以為其合理防范提供一定的基礎。

國外對政府債務的研究主要集中在政府債務理論、債務結構分類和債務風險評價三個方面。對政府性債務風險的評估主要采用資產負債方法。Easterl y和Yur avlivker[1]利用政府資產負債表的形式評估和分析了委內瑞拉和哥倫比亞政府的公共財政狀況的可持續性。他們采用了兩種方法分析:一種方法是從債務存量的角度,評估政府凈資產現值為正值還是負值。如果凈現值為負,則考慮稅收減去政府一般公共支出后的差額能否彌補這一資產負債缺口,以此來判斷公共財政的可持續性;另一種方法是從流量的角度,分析政府資產減去負債后的凈現值與國內生產總值的比率。Hai m Yair和Levy Roee[2]運用資產負債表的方法建立預警體系,監測以色列國家金融的穩定性。Li ma Juan Manuel等[3]采用資產負債的方法,依據哥倫比亞1993—2003年間的經濟數據,評估政府金融部門的債務風險。國外對政府債務的研究要大大早于我國,對政府性債務理論和債務分類的研究已經相當豐富,債務風險評估方法與體系也已相當成熟,值得我國實務界借鑒學習。

國內對地方政府性債務的研究主要集中在債務對社會經濟發展的作用效應、債務成因分析和對債務范圍的確定與分類問題上。在政府性債務的風險評估方法方面,學者的研究主要使用綜合評價方法。羅春嬋[4]從規模性、結構性和能動性指標三個方面構建地方政府債務危機的早期預警指標體系。郭玉清[5]根據中國財政風險的產生機理、傳導機制和具體表現形式,以政府違約和逾期債務為基點,根據量化后的風險狀況對財政風險進行防范和控制。謝征和陳光焱[6]認為,基于灰色關聯-BP神經網絡指數預警方法計算時間短、客觀性強、預測精度高,有較好的推廣應用價值。國內學者也曾采用建立政府資產負債表的形式評估地方政府債務,但均是對中央政府或全國地方政府整體的測度,有少量對縣級或鄉鎮級的測試,尚未有采用資產負債方法對省級地方政府性債務風險的評估。

本文采用規范研究的方法,用資產負債法從資產負債的角度評估東部8省地方政府性債務風險。首先,本文分析了國內外對政府性債務風險評估方法,并在此基礎上建立了文章所采用的債務風險評估體系;接著,根據前文建立的債務風險評估體系,通過資產負債率、債務負擔率、財政負擔率、償債率、逾期債務率和土地財政負擔率6項指標,測度和評價地方政府性債務風險;結果表明,東部8省地方政府性債務短期風險總體可控,但需高度警惕流動性風險,同時要密切關注中長期風險。本文補充了從資產負債角度對區域性地方政府性債務風險進行評估的研究。

表1 2012年我國東部8省政府資產負債表簡表 單位:億元

二、評估體系

目前對地方政府性債務的風險評估方法主要有單指標分析方法、綜合評價法以及資產負債法。國外對政府性債務風險的評估主要采用資產負債方法。就國內來說,一是最早使用的也是政府部門普遍采用的單指標分析方法;二是學界廣泛采用綜合評價方法;三是近幾年來新興的資產負債評價方法。單指標分析法是直接用某些債務指標評價債務風險水平的一種方法。綜合評價法是在單指標分析法的基礎上,將一些較高靈敏度的常規指標經過系統化、結構化分析后進行合成,形成一個單一風險指標的分析方法,又稱合成指標分析法。常用的合成方法包括Logistic回歸分析、Z分數模型(多變量判別式)、聚類分析、主成分分析法、模糊分析法等。政府債務的資產負債法是通過對地方政府的資產負債評估債務風險的方法。單指標分析方法簡單明確但可信度低;綜合評價方法能夠從多角度更為全面的評價債務風險,但客觀實用性差;資產負債法結合資產和負債,能夠更加客觀地評價地方政府債務的實際風險狀況。本文選取資產負債方法評估東部8省地方政府性債務風險。

(一)東部8省資產負債表簡表

運用資產負債方法評估地方政府性債務風險時,學者們均建立全國地方政府不同時期的資產負債表,采用縱向比較的方法評估地方政府性債務風險,但由于眾多所需的數據缺乏統計或暫未公開,在建立政府資產負債簡表時,多采用估計、推算的方法,這種方法主觀性較大,對最終的風險評估結果造成很大影響。

為了提高評估的準確性,本文在評估各省地方政府性債務風險評估體系時,采用橫向比較的方法,即建立同一年度不同省份的資產負債表簡表,選取合適的債務風險測量指標,將各省的債務風險測量指標結果相比較,以此評估東部8省地方政府性債務風險(表1)。這種方法所需數據的準確性大大提高;不過也存在一定的缺陷,即無法對債務風險進行動態評估。

2015年10月23日國家財政部部長簽發的政府會計《基本準則》第二十八條及三十四條,規定了政府會計主體的資產和負債所包括的各個項目。但迄今為止,尚未有任何政府官方機構對外公布國家或政府的資產負債表數據。基于數據的可取得性,以及地區社會經濟發展狀況,本文借鑒馬駿[7]政府資產負債表的編制方法,編制我國2012年底東部8省的資產負債表簡表。值得提醒的是,本文未將“非經營性資產”納入政府資產范圍內,原因在于非經營性資產是國家機關和行政事業單位等占用的資源,是政府部門及其所屬機構處理公共事務和履行行政義務不可或缺的資產,實際上并不具有可變現性,依據會計核算的實質重于形式原則,本文將其納入政府資產范圍;另外,考慮很多省份的上市公司都未實現整體上市,為避免重復統計,本文計算地方政府擁有的國有企業資產時,將非上市公司權益和上市公司股份合并,不具體區分政府的金融資產和非金融資產項目。

(二)債務風險測量指標

近年來,在國務院、財政部相關部門發布的一系列地方債務管理的文件指導下,僅有部分地級市公布一些零星的債務風險監控指標。學界對于債務風險評估體系的研究仍舊集中在框架構建階段,對于特定地區的地方政府性債務風險研究相對較少;對于風險評價指標的選取與警戒線劃定方面,更多的是對國際標準的全盤接收,并未從區域經濟、政治、社會環境出發。

本文依據科學性和實用性的原則,在現有資料基礎上,選擇具有區域代表性的指標構建債務風險評價指標體系。由于8省地方政府性債務的公開資料中僅有2012年、2013年6月和部分2010年的統計數據,因此,本文未選擇動態分析指標。1986年全國人大第六次會議按照人均GDP水平將我國版圖劃分為東、中、西部三塊,在1997年和2000年的區域劃分中,東部地區11省市一直未發生變化,包括8個省份和北京、天津、上海3個直轄市。由于直轄市的債務管理和層級結構與省份存在差異,因此,在建立風險評估體系時將剔除3個直轄市。

本文按照債務規模和償債能力分類建立資產負債率、債務負擔率、財政負擔率、償債率、逾期債務率和土地財政負擔率6大指標。本文所建立的指標體系如表2所示。

表2 地方政府性債務風險測量指標體系

關于指標體系的臨界值,本部分參照OCED國家普遍通行的標準和廣州市、廈門市政府性債務風險指標預警監測范圍劃分表,設置三個臨界值,確定四個區段范圍:安全區、低風險區、中度區和高風險區,并分別賦予1～4分的分值。本文評估指標的安全警戒范圍均參照東部各省地方經濟狀況、財政稅收狀況設置。所以,所建立的政府性債務評估體系僅適用于經濟社會狀況良好,財政稅收具有保障且平穩的發達地區。

借鑒陳夢秋和宋良榮[8]的政府性債務風險評價體系,依據對債務風險的影響程度不同,對6項指標賦予不同的權重,資產負債率、債務負擔率、財政負擔率、償債率、逾期債務率、土地財政負擔率的權重分別為1、1、1、1.5、1.5、2。后3項權重大于前3項的原因,在于償債能力指標對債務風險的影響高于債務規模指標,同時由于償債率和逾期債務率之間有較強的相關性,賦予二者的權重稍低于土地財政負擔率。根據各項指標的得分和權重計算綜合指標分值,最大值為1*4*3+1.5*4*2+2*4=32分,最小值為1*1*3+1.5*1*2+2*1=8分,劃分綜合得分區間。具體區間劃分:[8,14)為安全區,[14,20)為低風險區,[20,26)為中度區,[26,32]為高危區。見表3。

表3 地方政府性債務風險測量指標范圍劃分

三、東部8省地方政府性債務風險評估

(一)東部8省地方政府性債務風險測量

根據第二部分建立的2012年東部8省地方政府資產負債簡表和地方政府性債務風險測量指標體系,測量和比較東部8省的地方政府性債務風險。

1.資產負債率

資產負債率指政府負債總額與資產總額的比值,用以衡量保護債權人利益的程度。如前文所述,資產負債率小于40%是安全的,大于60%則屬于高危區,40%～50%之間屬于低風險區,50%～60%則屬于中度風險區。根據表1有關數據計算來看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的資產負債率分別為44.81%、53.66%、64.26%、30.12%、27.60%、25.89%、26.60%、53.58%。其中,山東、江蘇、浙江、福建四省的負債率低于40%,處于安全區;廣東省處于40%～50%之間的低風險區,負債規模上存在一定的風險;遼寧、海南處于50%～60%的中度風險區,需加強對資產負債率的關注;而河北省的資產負債率達到了60%以上,屬于高危債務風險省份,需警惕資不抵債的風險。

2.債務負擔率

債務負擔率指年末政府債務余額與當年地方GDP的比率,是衡量經濟總規模對政府債務的承載能力的指標,反映政府舉債對地方國民經濟的影響程度。這一指標較高時,表明政府舉債行為對國民經濟活動的影響較大,反之則表明應債能力較強。如前文所述,債務負擔率小于10%是安全的,大于20%則屬于高危區,10%～15%之間屬于低風險區,15%～20%則屬于中度風險區。根據wind有關數據計算來看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的債務負擔率分別為12.33%、22.00%、15.67%、8.76%、13.87%、13.18%、11.00%、34.08%。僅山東省處于政府債務負債率10%以下的安全區,東部地區其他省份均存在不同程度的持續舉債能力風險;廣東、江蘇、浙江、福建四省政府債務負擔率處于10%～15%的低風險區;其中海南、遼寧省的持續舉債空間最小,債務負擔率均達到了20%以上,政府性債務對當地經濟的影響程度相對東部其他省份來說最大。

3.財政負擔率

財政負擔率又稱債務率,是年末政府債務余額與當年政府綜合財力的比率。本文以地方政府當年的一般公共財政收入作為政府綜合財力的體現。如前文所述,財政負擔率小于100%是安全的,大于150%則屬于高危區,100%～120%之間屬于低風險區,120%～150%則屬于中度風險區。根據wind有關數據計算來看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的財政負擔率分別 為 213.23%、105.84%、43.95%、72.70%、210.68%、66.65%、25.52%、136.23%。一般認為,該指標大于100%為存在風險,大于150%則為高危風險。廣東、遼寧、江蘇、海南四省政府債務占公共財政收入的比例均高于100%,相對高于東部其他省份,需警惕地方政府性債務的財政負擔風險,特別是廣東省和江蘇省。

4.償債率

償債率指當年政府償債額與當年政府財力的比率,反映政府當年動用自身財力償還債務本息的程度,可用來衡量地方政府性債務的流動性風險。

由于2012年沒有公開的政府償債額數據,本部分采用各省地方政府性債務審計結果中的2013年數據作為參考分析償債率。由于東部8省2013年下半年和2014年償債總額均在債務余額的30%以上,本部分以1.5倍的2013年下半年政府償債數據為2012年政府年度償債額。另外,對于償債率的警戒線沒有統一的標準,國際上通行的發達國家參考標準為20%,發展中國家為25%;《廣州市政府性債務管理辦法》中將警戒線定位20%1百度百科.htt p:∥www.doc88.co m/p-1896047044043.ht ml。;《廈門市政府性債務風險指標預警監測實施辦法》中,對市本級的警戒標準為20%,對縣級的警戒線設定為15%2廈門市財政局官網.http:∥www.x mcz.gov.cn/zwxx.ht ml。,考慮東部地區為我國社會、經濟、貿易實力較強的區域,因此本文設定20%以上為償債率的高危區。根據wind有關數據計算看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的資產負債率分別為59.59%、42.74%、28.66%、31.38%、50.83%、22.31%、9.85%、20.05%。除福建省外,東部其他各省的償債率均位于高危區,債務流動性風險需要高度警惕。

5.逾期債務率

逾期債務率指年末逾期債務余額占年末債務總額的比重,是反映到期不能償還債務比重的指標。目前國際上對這一指標的參考標準在20%,2011年國家審計署崔振龍在接受專訪時稱“逾期債務率是說借款已經到期了,但是不能夠按期償還,它又沒有取得銀行的諒解給他展期,或者銀行給它新的貸款用來償還舊的貸款,超過10%說明不能夠償還的貸款比例是比較高了”[9]。

參考上述資料,本文對這一指標的安全區設定為10%以下,高危區設定在20%以上。根據wind有關數據計算來看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的資產負債率分別為 2.69%、4.61%、5.47%、5.20%、2.85%、0.24%、1.37%、0.49%。東部8省的這一指標均處于較低水平,逾期債務風險較低。

6.土地財政負擔率

在各省地方政府性債務審計結果中,均特別公布了截至2012年末“政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額”數據,從審計署公布的全國地方政府性債務狀況來看,這部分約占地方政府負有償還責任債務余額的1/3;實際上,地方政府以投融資平臺或其他媒介產生的借款多以土地抵押,因此地方政府對土地財政的依賴程度相當高。而土地作為商品交易價格有漲有跌,若在土地價格處于高位時利用土地質押貸款,土地價格下跌將會產生無法彌補的裂縫。因此,本文試引入土地財政負擔率這一指標,以衡量地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度。

如前文所述,土地財政負擔率小于20%是安全的,大于40%則屬于高危區,20%～30%之間屬于低風險區,30%～40%則屬于中度風險區。根據wind有關數據計算來看,粵遼冀魯蘇浙閩瓊8省的資產負債率分別為36.71%、37.22%、23.38%、18.43%、20.96%、44.99%、34.36%、82.38%。比較來看,海南省地方政府性債務對土地收入的依賴程度最高,達到了80%,需高度關注土地財政風險。

(二)東部8省地方政府性債務風險綜合評價比較

按照前文的指標分值和比重綜合計分,東部8省的綜合得分如表4所示,只有山東省的地方政府性債務風險處于安全區,處于高危區也只有海南省一個,其他東部地區省份均位于低風險區和中度區。其中,遼寧、河北、浙江三省的地方政府性債務整體處于中度區;廣東省、江蘇省、福建省的地方政府性債務整體處于低風險區,整體債務風險相對較低。

表4 東部8省地方政府性債務風險綜合評價得分及分布

四、結 論

綜合上述測量結果,東部8省中河北省的資產負債率已處于高危區,恐將面臨著資產負債危機;同時,其債務的流動性風險在東部8省中處于最高水平,逾期債務率僅次于遼寧省,償債壓力大,需高度關注債務的流動性風險以及償債風險,可考慮加大進行地方政府債務置換,以緩解短期的償債壓力。遼寧省的債務負擔率及財政負擔率均已達到了高危區,且債務流動性風險僅低于最高的河北省,逾期債務率雖處于安全區,但已為東部各省的首位,需要加強關注債務逾期風險。海南省的流動風險及逾期債務風險則均位于8省的最低水平,但是海南省的土地財政負擔率在各省中最大,80%以上的債務余額是承諾以土地出讓收入償還的,需要高度警惕土地財政危機。

其他各省地方政府性債務整體處于可控范圍內,目前尚無資產債務危機,但償債率指標大都(除福建省外)處于高危區,財政收入與債務償本付息的期限不匹配,需要高度警惕流動性風險;另外,雖然其他5省地方政府性債務短期內風險較低,但需要警惕地方政府性債務的中長期風險。從2009年開始,全國地方政府債務呈膨脹式發展,據我國審計署披露,1997—2010年全國地方政府性債務余額增長率均在18.86%以上,最高達到61.92%。而且,長期債務風險還會受到經濟增長的速度、利率的高低的影響。較低的經濟增長率代表著較高的債務占GDP比重;較高的利率則代表著較高的財政赤字,并會通過增加赤字融資來擴大債務風險。因此,對于地方政府性債務的中期長期風險更需加以警惕。

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F812.7

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1003-1154(2016)04-0116-05

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.04.032

國家自然科學基金重點項目(71032006);國家自然科學基金項目(71171097);暨南大學企業發展研究所重大項目(2014ZD001)。