PPP模式
——中國經濟新常態的有力抓手

王 濤 熊 超 王恩堯

（中國新興產業投融資戰略聯盟）

PPP模式
——中國經濟新常態的有力抓手

王 濤 熊 超 王恩堯

（中國新興產業投融資戰略聯盟）

在中國經濟發展進入經濟學范式轉換、經濟發展模式轉軌、經濟增長方式轉變的“新常態”背景下，投資作為“三駕馬車”之一，依然扮演著舉足輕重的角色。隨著公共服務持續增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴大，以政府與社會資本合作（PPP）模式為穩增長、調結構的重要抓手，我國基礎建設投融資領域面臨一場前所未有的重大改革。本文嘗試梳理普及一些關于PPP模式的概念、發展歷史以及在我國實施中遇到的問題等內容。

PPP模式；政府；社會資本；公共服務供給；第三方咨詢機構

一、PPP模式的概念

政府與社會資本合作模式，即PPP模式（Public-Private-Partnership），最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號） 對PPP模式給出了進一步明確定義：政府和社會資本合作模式，是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

二、PPP模式的優勢

由于PPP模式具有政府和社會資本風險共擔、利益共享的合作關系，可以更有效地利用市場機制合理分配風險，從而提高公共服務的供給數量、質量和效率。

（1）緩解財政壓力。由于PPP模式的基本組織形式是由社會資本控股項目公司，所以可以有效地緩解地方政府債務問題，同時還充分利用資本市場的杠桿作用，以少部分財政支出撬動大量社會資金參與，有助于提高財政資金利用效率，減緩地方財政壓力。

（2）利于政府轉型。引入社會資本參與，有效地促進政府職能轉變，減少對微觀事務的過度干預，將有限的資源投入到社會最需要的領域，提高公共服務的效率與質量，更好地簡政放權，落實現代國家治理理念。

（3）促進主體多元。對于社會資本來講，PPP模式可以打破參與公共領域項目的限制，拓寬融資渠道，拓展企業發展空間，形成多元化、可持續的資金投入機制，盤活社會存量資金，促進投融資體制改革，進一步激發了整個非公有制經濟的活力。

（4）合理分配風險。基礎設施和公共服務項目往往由于投資期限長，投資金額大等特點，面臨著開發、建設、運營、信用等一系列風險，PPP模式從不同參與方的角度出發，遵循由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險原則，使上述風險在政府和社會資本之間進行合理分配，達到整體最優。

（5）應用范圍廣泛。PPP模式突破了社會資本參與公共基礎設施項目和公共服務供給的多種限制，可適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、教育、衛生、養老、文化等眾多領域。

圖1 PPP模式的優勢

三、PPP模式在中國的發展

自1995年首個BOT試點在境內實施以來，PPP模式在中國經歷了整整20年的曲折前行，大致可分為四個發展階段。

第一階段：探索試點階段

從上世紀八十年代中期到2002年，隨著改革開放的深入和十四大的順利召開，國家計委開始第一批BOT試點項目：廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路等項目。這些項目大部分都以失敗告終，但無疑為后來的項目運作積累了重要的經驗。

第二階段：推廣實施階段

2002年十六大的召開宣告我國社會主義經濟體制初步建成，全國各主要城市掀起PPP項目的浪潮，比較著名的有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目、淮南新城項目、北京房山長陽新城項目等。

從2002年到2008年是我國PPP發展的推廣實施階段，這一階段市場在資源配置中發揮著基礎性作用，以公有制為主體的多種所有制共同發展，為今后PPP模式的進一步普及推廣奠定了堅實的理論基礎。

第三階段：問題頻發階段

2009年到2012年可以說是我國PPP發展的反復階段，由于市政配套功能缺失、相關法律法規體系不完善等因素，致使城市化過速發展帶來的一系列問題頻發，加之2008年爆發的全球性金融危機，使PPP模式在中國的進一步發展雪上加霜。

第四階段：改進普及階段

PPP模式在中國的發展以2013年十八屆三中全會的順利召開為起點，宣告進入一個全新的階段，即改進普及階段。

圖2 新一輪PPP模式發展普及軌跡

四、PPP模式存在的問題以及第三方咨詢機構的作用

為了深入貫徹落實黨的十八屆三中全會會議精神和中央政治局會議提出的“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的重要戰略發展要求，國務院及各有關部門陸續出臺了一系列關于PPP模式的政策法規，為PPP模式在中國的全面發展創造了一個良好的政治環境和法律環境。

與此同時，由于PPP模式在中國發展時間尚短，運作經驗不足，所以具體實施中仍存在某些有待解決的問題，如PPP項目運作不規范；地方政府未進行財政承受能力評估但草率簽約；監管不到位，社會資本存在不誠信行為；金融工具缺失；項目收費模式不清晰；使用者邊界不明；中介組織未能發揮應有作用等。

針對上述問題，為規范市場行為，積極幫助政府轉變職能，加快投融資體制改革，激發市場活力，打造經濟新增長點，隨著《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委[2015]25號）等指導性文件的陸續發布，PPP模式的一個重要參與者——第三方咨詢機構應運而生。

第三方咨詢機構是指立足于基礎設施建設和公共服務供給方向，集項目研究、策劃、咨詢、評估、引導和培訓等專業服務為一體的綜合性機構，旨在解決地方政府或企業對中央政策認識不足，對PPP模式概念模糊，地方基礎設施建設融資難，PPP項目落地難，不能有效利用現有資源充分帶動當地經濟發展等現實性問題。

第三方咨詢機構根據各地政府的實際訴求，因時制宜、因地制宜、因事制宜地從源頭進行項目信息收集、分析、匹配以及數據測算、數據模擬、可行性研究、物有所值評價、財政可承受能力測試等信息技術手段對項目進行跟蹤管理。同時結合各地實際情況以及各方利益訴求，合理運用使用者付費、政府購買公共服務以及使用者付費輔以經營性缺口財政補貼的基本運營等三種模式，采取多方協商等方式形成切實可行PPP項目實施方案，并協助落實社會資本，有效幫助地方政府立足當前國家投融資改革發展趨勢，以PPP模式為抓手，行之有效地積極服務地方經濟，大力推動轉型升級，從而進一步推動國家治理體系和財政制度現代化的發展。