國家治理現代化視域下黨的執政能力提升的若干思考*

房世剛　梁懿文

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國家治理現代化視域下黨的執政能力提升的若干思考*

房世剛梁懿文

提 要：中國特色社會主義制度下的“國家治理體系和治理能力現代化”，實質是黨推進國家治理體系和治理能力的現代化，具體體現為黨運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力的現代化，黨的執政能力與國家治理之間有著內生的邏輯性，雙方相互影響、彼此制約，唯有實現它們之間的良性互動，黨才能在國家治理現代化的偉大實踐中，真正發揮好領導核心的作用。適應國家治理現代化黨的執政能力建設，是一項艱巨而偉大的系統工程，應從提升對制度的建構與執行能力，從制度和組織層面加強政黨自身治理，完善黨的執政方式的科學化、民主化和法治化等方面下功夫，從而達成黨的執政能力提升與國家治理現代化的戰略性互動。

關鍵詞：國家治理 現代化 中國共產黨 執政能力

作者房世剛，男，山東大學哲學與社會發展研究中心教師，山東大學馬克思主義學院博士后（濟南 250100）；梁懿文，女，山東大學翻譯學院教師（威海 264209）。

中國共產黨的“國家治理”理念，既吸收了一般治理概念的內核，又融入了中國特有的政治文化元素，把國家與治理有機結合起來，具有鮮明的中國特色、中國風格和中國氣派。這不僅為新形勢下中國社會的全面發展明確了戰略方向，也實現了馬克思主義理論的又一創新和黨的治國方略的重大轉型，是中國共產黨執政成熟的顯著標志。中國特色社會主義制度下，黨的執政能力與國家治理相互影響、彼此制約，兩者之間有著內在統一的邏輯關系。因此，加強適應國家治理現代化黨的執政能力提升研究，能夠為黨的綜合能力的全面提升和優化發展提供學術引導， 為深入思考如何將中國共產黨的執政職能有效地轉化為人民當家做主的能力提供理論支持。①參見王韶興：《關于中國共產黨治國理政與自身建設科學化的思考》 ，《理論探討》 ，2010年第4期。

一、國家治理是新時期中國共產黨對治理理念的戰略性回應

治理（ governance ）一詞源于拉丁文的gouvernail，原意是掌舵、引導和操縱。①［法］皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主——試論治理的革命》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2005年版，第4-5頁。自20世紀90年代以來，西方學者賦予“治理”全新的現代含義，治理理念被廣泛地運用到政治學、經濟學和社會學等領域，全球治理、地方治理、社區治理、網絡治理等相關術語應運而生。一如杰索普所言：“它在許多語境中大行其道，以至成了一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞匯’。”②［英］包勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。

當前，人們對于治理定義的相關闡釋多達140 余種。其中，以全球治理委員會的定義最具代表性：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”③潘小娟、張辰龍主編：《當代西方政治學新詞典》，長春：吉林人民出版社，2001年版，第223頁。它不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理過程的基礎不是控制，而是協調。與“統治”相區別，“治理”的基本涵義是指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”。它以追求“善治”（ good governance ）為最高價值取向，以合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔、公正或包容性等為主要衡量標準。④俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第5頁。

需要指出的是，雖然中國古代話語中的“治理”與西方現代意義上的“治理”在內涵上有所不同，但對中國人而言，治理卻不是一個陌生的詞匯。在中國歷史上，治理包括四層涵義：一是統治和管理。《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《漢書·趙廣漢傳》：“壹切治理，威名遠聞。”《孔子家語·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”二是指理政的成效。如天下大亂達到天下大治，一治一亂。三是治理政務的道理。清嚴有禧《漱華隨筆·限田》：“‘由此思之，法非不善，而井田既湮，勢固不能行也。’其言頗達治理。”四是處理公共問題，對某事某物的整修、整頓等。如：治理黃河、治理官吏。⑤徐勇、呂楠：《熱話題與冷思考——關于國家治理體系和治理能力現代化的對話》，《當代世界與社會主義》，2014年第1期。可以說，治理在中國政治歷史上的傳統意涵與現代西方淵源的治理思維，存有某種程度的契合性。

新中國成立后，“治理”一詞在治國理政、治理水患災難和自然災害中長期應用，它所包含的那種因勢制宜、揆情度勢和統籌兼顧的意蘊愈發凸顯。新時期以來，尤其是黨的十六大提出“黨領導人民治理國家”后，“治理”開始成為黨的文件中的熱門詞匯。黨的十七大報告進一步提出，要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。黨的十八大報告在治理國家的意義上，明確堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，要求更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。在黨的十八屆三中全會上，將推進國家治理體系和治理能力現代化納入我國全面深化改革的總目標，并強調這是實現中華民族偉大復興的必要步驟。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第91頁。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”②習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》，2014年第1期。

“把國家治理放到統領全局的高度和地位，不僅表明治理已被納入黨的路線、方針、政策、話語體系，而且標志著中國改革已進入通過建立健全系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而達到國家有效治理的新階段。”③張小勁、于曉虹：《推進國家治理體系和治理能力現代化六講》，北京：人民出版社，2014年版，第40頁。中國共產黨對治理理念的戰略性回應，“是對中共執掌國家政權以來治國理政經驗的一次全面總結和升華，是對中國數千年的傳統中所包含的優秀治國理政思想和實踐精髓的一次提煉和發展，同時還呼應了當今世界上全球化時代各國治理的先進經驗”④景躍進等：《專家圓桌：“第五個現代化”啟程》，《人民論壇》，2014年第10期。。這不僅為新形勢下中國社會的全面發展明確了戰略方向，也完成了馬克思主義理論的又一創新和黨的治國方略的重大轉型，是中國共產黨執政成熟的顯著標志。

二、中國特色社會主義話語體系中國家治理的鮮明特色

中國特色社會主義話語體系中的國家治理，“是在中國共產黨領導下，遵循人民民主專政的國體規定性，基于黨和人民根本利益一致性，在社會主義市場經濟發展和社會變化的新的歷史條件下，按照科學、民主、依法和有效性來優化和創新領導方式、執政方式，優化和創新執政體制機制、國家管理體制機制，優化和提升執政能力，實現民主與法治的共融、國家與社會的共通、政府與公民的共治，由此達成國家與社會的和諧發展和長治久安”⑤王浦劬：《全面準確深入把握全面深化改革的總目標》，《中國高校社會科學》，2014年第1期。。中國的國家治理現代化，是在政權屬于人民的前提下，中國共產黨代表和領導人民執掌政權、運行治權的體系和過程，是指在堅持、鞏固和完善我國政治經濟根本制度和基本制度的前提下，科學民主依法有效地進行國家和社會管理，是指堅持中國共產黨總攬全局、統籌各方的格局下的治國理政。⑥虞崇勝：《制度建設是國家治理現代化的題中應有之義》，《福建論壇》（人文社會科學版），2014年第2期。

顯見，中國共產黨提出運用的“國家治理”理念，既吸收了一般治理概念的內核，又融入了中國特有的政治文化元素，把國家與治理有機地結合起來。它在本質上既不同于中國歷代統治者的“治國理政”，而是把“管理”與“治理”先區別開來，又聯系起來，建立在“以人為本”的基礎上；更不同于西方國家把“治理”以“公民社會”為基點，而是堅持黨的領導、政府負責、公眾參與、社會協同、法治保障的新格局。中國共產黨人講的“治理”，是在社會主義核心價值體系既定方向上運行，在中國特色社會主義理論體系話語語境中展開，具有鮮明的中國特色、中國風格、中國氣派。⑦李龍：《建構法治體系是推進國家治理現代化的基礎工程》，《現代法學》，2014年第3期。可以說，中國共產黨的國家治理理念，既是治理理論的邏輯延展，又是治理實踐的空間拓展。“其歷史邏輯出自中國共產黨建設中國特色社會主義的改革進程，其理論邏輯出自于馬克思主義國家理論，其實踐邏輯出自中國改革開放和問題解決的歷史過程，它既是對我國在現代化進程新的發展階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應，也是堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信的內在要求，是中國共產黨執政成熟的重要標志和長期執政的必然選擇。”①張小勁、于曉虹：《推進國家治理體系和治理能力現代化六講》，北京：人民出版社，2014年版，第47頁。需要強調的是，與西方治理理論“去國家化”和“去政治化”色彩不同的是，國家治理有著強烈的回歸國家傾向，是國家權威的一種具體實施方式。

中國特色社會主義話語體系中的國家治理之所以呈現出如上鮮明特色，從根本上說，中國共產黨在國家現代化中具有領導黨和執政黨的雙重身份，這是研究當代中國政治發展的前提性邏輯。從全球視野來看，區別于西方主要資本主義國家“社會造國家、國家造政黨”的國家社會中心主義現代化路徑，中國在某種意義上走的是一條“政黨造國家，國家造社會”的政黨中心主義現代化道路。中國共產黨和國家的關系是緊密而非松散的，談國家必須談黨，中國的問題關鍵在黨，治國理政必須堅持黨的領導，這是中國特色社會主義建設事業的一個定律。正如黨的十八屆三中全會所強調：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。”治理的邏輯前提與道路選擇的差異，決定了中國的國家治理現代化決不能西化，而是必須強化中國共產黨的領導。在中國，“國家治理體系和治理能力現代化，實際是執政黨推進國家治理體系和治理能力的現代化，實際表現為執政黨運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力的現代化”②張榮臣：《建設什么樣的黨、怎樣建設黨——以國家治理體系和治理能力現代化為視角》， 《中共中央黨校學報》，2014年第4期。。

三、中國特色社會主義制度下黨的執政能力與國家治理現代化的內生邏輯

“領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務”③江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，北京：人民出版社，2002年版，第31頁。，是黨執政的核心內容。黨的十六屆四中全會通過的 《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》 指出：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”④《十六大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2006年版，第272頁。可見，我黨對執政能力定義的界定，主要是以執政黨治理國家和社會的目標層面為邏輯起點的，是“科學駕馭和運用執政的制度、體制、方式而表現出來的治理國家、管理社會的能力和水平”⑤劉一純：《承擔執政之重：以依法方式依憲政思維》，《廣西社會科學》，2005年第2期。。

在中國，共產黨通過執掌國家政權的方式領導國家治理，黨的執政能力與國家治理之間有著內在統一的邏輯關系。其中，國家治理現代化內涵著黨執政能力的現代化要求，黨的執政能力提升是國家治理現代化的題中之義和重要保障，兩者具有內生的邏輯性。

一是黨的執政能力與國家治理現代化民本價值取向的同質性，兩者均以保障人民當家作主的地位和實現最廣大人民群眾的根本利益為最終落腳點，都擔負著“為民立命”的歷史使命。具體來說，黨的執政能力建設以人民利益為價值導向，目的在于帶領全國各族人民實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福，使黨始終成為立黨為公、執政為民的執政黨。國家治理現代化以社會和諧為價值導向，目的是通過政府和社會關系的根本性變革，構建政府、市場和社會組織協調治理的有效運行的體制與機制，擴大公民有序參與社會管理，保障人民作為國家治理的主體的地位。①參見江勝堯：《國家治理能力現代化視閾下黨的執政能力科學化》，《廣西社會科學》，2014年第12期。

二是黨的執政能力與國家治理現代化社會制度屬性的一致性。恩格斯說：“我們的目的是要建立社會主義制度，這種制度將給所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的物質生活和閑暇時間，給所有的人提供真正的充分的自由。”②《馬克思恩格斯全集》（第二十一卷），北京：人民出版社，1965年版，第570頁。其中，黨的執政能力建設是在實現社會主義制度自信和制度自覺的基礎上彰顯我們的制度優勢，國家治理現代化則致力于完善和發展中國特色社會主義制度。就此意義而言，黨的執政能力和國家治理現代化在制度屬性上是相一致的，都屬于社會主義制度的基本范疇。

三是黨的執政能力與國家治理現代化人民主體地位的一致性。馬克思主義唯物史觀認為，歷史活動是人民群眾的事業，人民群眾是歷史的創造者，社會發展和變革必須充分發揮人民的主體性作用，這是推動黨的執政能力建設和國家治理現代化的核心指導思想。由此，黨的執政能力建設的關鍵是將社會各個階層的力量整合起來，協調黨和政府與公民之間關系，發揮人民群眾在社會管理中的能動作用，提高社會公共事務的管理效率和社會公共服務的能力績效，從而堅持社會發展規律與人民歷史主體地位的一致性。國家治理現代化應重視政府與市場、政府與公民社會的良性合作和互動，吸引更多社會力量共同參與國家治理，使共治的治理手段和協商的治理手段釋放出正能量，實現國家管理社會公共事務的權力逐漸回歸社會，切實發揮人民群眾的主體性作用。③參見江勝堯：《國家治理能力現代化視閾下黨的執政能力科學化》，《廣西社會科學》，2014年第12期。

黨的執政能力建設與國家治理現代化之間存有緊密的邏輯關系，雙方相互影響、彼此制約，唯有實現它們之間的良性互動，黨才能在國家治理現代化的偉大實踐中，真正發揮好領導核心的作用。

四、適應國家治理現代化黨的執政能力提升路徑

黨的執政能力與國家治理現代化的內生性邏輯決定，作為國家治理現代化的領導核心和主導性推動力量，黨唯有不斷提升自身執政能力，才能真正實現完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革的總目標。

（一）積極提升黨對制度的建構與執行能力，這是推動國家治理現代化的題中之義

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，是中國共產黨執掌國家政權的核心內涵。提升黨的執政能力，必須加強黨對制度的建構與執行的能力。即在制度的建構環節，必須要保證制度的制定程序和具體內容堅持最廣大人民群眾根本利益的價值取向，充分發揚人民民主，健全完善社會主義法治，注重健全制度的執行機制與相關配套措施，保證制度的各個組成部分和構成要素圍繞既定目標協調運行。在制度的具體執行中，黨員領導干部必須帶頭學習制度，切實領會制度精神、熟知制度內容，發揮好示范引領作用，并做好強化監督檢查與落實責任。④參見李磊：《國家治理現代化視域下加強黨的執政能力建設的思考》，《寧夏黨校學報》，2015年第1期。

（二）著重從制度和組織層面加強政黨自身治理，為黨的執政能力和國家治理現代化提供堅實的主體性力量

“在中國特色社會主義制度下，國家建設與黨的建設緊密聯系在一起，黨的建設同樣是一個治理的過程。”①齊衛平：《政黨治理視角下執政黨組織規模問題的思考》，《江漢論壇》，2014年第7期。當前形勢下，加強政黨自身治理，應著重于黨的制度建設和組織建設層面。首先，以完善黨內民主制度和黨員“進出口”機制為抓手，實現黨內制度和機制的優化升級。嚴肅入黨程序，完善黨員“進出口”機制，既能把那些真正先進積極分子吸收到黨內，又能及時將那些沉淪消極的黨員清除出黨的肌體。其次，不斷推動黨的組織結構網絡型扁平化方向發展。中國共產黨的組織結構在具體設計上呈現出明顯的集權傾向，這種傳統的金字塔型結構具有較強的精確性、穩定性、紀律性和可靠性等特征。然而，就系統論的視角而言，這種組織結構伴有管理層次多、權力結構集中、對環境開放性差、過度強調服從等諸多缺陷。在網絡信息技術高度發達的現代社會，這些缺陷被無限擴大開來，阻礙了黨員主體性的發揮和政黨組織的發展。在信息社會和知識經濟發展的今天，從傳統金字塔型組織結構向網絡型扁平化組織結構逐步過渡是政黨民主最終得以實現的根本。②參見王淑梅、祁剛利：《政黨組織結構對政黨民主的根本性影響》，《求實》，2007 年第8期。推動黨的組織結構網絡型扁平化發展，需要在充分利用網絡技術、創建網上平臺的基礎上，適度地分散、下放組織權力，簡化中間層級黨組織，健全黨的基本制度，以充分發揮黨員個體的能動性，在黨內營造民主和諧氛圍。

（三）完善黨的執政方式的科學化、民主化和法治化，為國家治理現代化提供實踐路徑

中國共產黨是一個領導人民掌握全國政權并長期執政的黨，但由于歷史的現實的等多重因素的影響，黨的執政水平尚待進一步提升。執政方式的科學化、民主化和法治化程度，是衡量黨的執政水平的基本維度，也是推進國家治理現代化的重要現實路徑。完善黨的執政方式的科學化、民主化和法治化，需要在進一步優化黨法關系、黨政關系和黨群關系上下功夫。在我國，盡管兼任執政黨和領導黨的雙重身份，但中國共產黨毫無凌駕于法律之上的任何特權，而是嚴格依照憲法和法律履行政黨職能。國家法律既是人民意志和利益的集中體現，又是黨的政策和主張的基本反映，黨的領導、人民民主和依法治國是有機統一的。“黨政關系的法制化、規范化，能從法律上保證黨對國家機關的領導作用，使領導制度、執政方式明確化、具體化，從而更有利于黨的方針、路線和政策在國家中的順利實施，有利于黨的正確領導，保證社會的穩定、健康發展。”③張榮臣：《建設什么樣的黨、怎樣建設黨——以國家治理體系和治理能力現代化為視角》， 《中共中央黨校學報》，2014年第4期。黨群關系在實質上反映的是黨同公共權力之間的關系，當前構建互動合理的黨群關系模式，必須“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”④胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第25頁。。

中國特色社會主義制度下，適應國家治理現代化黨的執政能力建設，是一項艱巨而偉大的系統工程。中國共產黨必須充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，整體推進這一新的偉大工程，達成黨的執政能力提升與國家治理現代化的戰略性互動，最終實現中華民族偉大復興的中國夢。

責任編輯：凌 雁

*本文系國家社會科學基金重點項目“馬克思主義執政黨治國理政與自身建設關系問題研究”（10AKS003）、中國博士后基金一等資助“五四運動時期國民黨人對中共成立的影響研究”（2014M560545）的階段性成果。