新一輪國有企業改革中須把好“黨管企業”的邊界

王金柱

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新一輪國有企業改革中須把好“黨管企業”的邊界

王金柱

提 要：加強和改進黨對國有企業的領導、適度強化“黨管企業”，是現階段全面深化國有企業改革的根本保證和題中之義，是確保改革正確方向和完成攻堅任務的關鍵舉措。但是，強化“黨管企業”既要把握適度原則，又要遵循科學規律；既不能失控，也不能管死；既不能偏離國有企業市場化改革的主線索和大方向，也不能違背經濟規律和黨建規律。重點要把全面從嚴治黨的要求貫徹到企業黨建過程中，科學加強黨的領導和黨的建設，最終把促進企業科學發展和提高黨的建設科學化水平有機結合起來。

關鍵詞：黨管企業 國有企業改革 黨的領導

作者王金柱，男，中共中央黨校黨建部原理室主任，教授，經濟學博士（北京100091）。

國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。黨的十八大和十八屆三中全會以來，新一輪國有企業改革正在全面展開，如何在深化國有企業改革中加強黨的領導和黨的建設（“黨管企業”），是一個具有中國特色的重大問題，事關深化國有企業改革的正確方向和重大部署，事關能否做好深化國有企業改革這篇大文章。

一、適度強化“黨管企業”是現階段深化國有企業改革的根本保證和題中之義

2005年8月，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，在這份“開啟國有企業改革發展新篇章”的綱領性文件中，突出強調，必須加強和改進黨對國有企業的領導。之前不久，中央全面深化改革領導小組專門審議通過了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》等文件。①參見習近平：《樹立改革全局觀積極探索實踐 發揮改革試點示范突破帶動作用》，《人民日報》2015年6月6日。為此，在社會上圍繞“黨管企業”引發了一些熱議。對于如何在國有企業中加強黨的領導和發揮黨組織政治核心作用，眾說紛紜，莫衷一是。比如，關于要不要“黨管企業”，一種代表性的觀點認為，“黨管企業”沒必要，也行不通，黨最好放手甚至退出企業；另一種代表性的觀點則認為，“黨管企業”就是要再回到黨直接領導企業的狀態，直接做出決策、直接任命干部。再比如，關于如何實現“黨管企業”，有人認為，企業黨組織只要“大權在握”，就能夠自然而然成為企業核心競爭力；有人認為，現代企業制度特征中除了“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，應當再加上“黨企融合”；有人認為，應當把黨組織與法人治理結構“雙向進入，交叉任職”，變成“黨政合一，高度兼職”；有人主張，把黨章規定的黨組織“參與決策”，變成“做出決策”；有人把國有企業堅持“黨管干部”，簡單理解為企業黨組織“主導人事”、“任命干部”。諸如此類，不一而論。①劉杉：《黨要管國企》， 《鳳凰財經》，2015年第75期；尚前名：《深改組再次“定調”國企改革 明確“黨管企業”》， 《瞭望》，2015年第6期。

應當說，從改革開放以來特別是近年來我國經濟發展的實踐看，的確突顯出國有經濟的戰略重要性和某些獨特的優勢，這種戰略重要性和獨特的優勢，也的確與黨對企業的領導和企業黨的建設（“黨管企業”）有著密切的關聯。從目前情況來看，之所以三令五申突出強調黨對國有企業的領導和企業黨的建設，主要基于這樣一些現實的考慮：國有企業支撐了中國的經濟大局，成為黨執政的基礎力量和黨駕馭經濟的重要依靠；國有資產監管體制和國有企業改革任務艱巨，困難巨大；國有資產流失嚴重，對國有企業的監督嚴重缺失；國有經濟快速發展中成為腐敗易發頻發領域，國有企業領導層出現大面積腐敗，反腐敗和監督任務十分艱巨；目前迫切需要在黨的引導和支持下增強國有企業廣大職工群眾的歸屬感和凝聚力，按照以人為本的要求，實現廣大職工群眾的共同富裕和全面發展。

因此，現階段強調“黨管企業”十分必要、也十分緊迫。黨在全面深化改革的關鍵階段更不能放手甚至退出企業，這樣做是十分危險的、也是毫無道理的，必須全面加強黨對國有企業的領導和企業黨的建設。

改革開放以來，國有企業黨的領導和黨的建設經過曲折和反復，形成如下基本的共識：“黨管企業”的主要目的是為了實現“兩個科學”——國有企業科學發展和黨的科學領導。一方面，要始終圍繞企業中心工作加強黨的建設；另一方面，要始終著眼于鞏固黨的執政地位和執政基礎加強黨的建設。既要防止“去企業化”，也要避免“去組織化”。近年來，隨著改革進入攻堅階段，強化黨對國有企業的領導、強化現代企業制度下發揮黨組織的政治核心作用，成為加強國有企業黨的建設的主基調。習近平總書記曾經指出：黨建工作始終是國有企業的獨特政治資源，是企業核心競爭力的有機組成部分，是實現企業科學發展的關鍵因素，也是建立中國特色現代企業制度的一個本質特征。②《習近平會見全國國有企業黨建工作會議代表時強調：以改革創新精神推進國有企業黨的建設》，《人民日報》2009年8月18日。日前，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十三次會議再次強調，堅持黨的領導是我國國有企業的獨特優勢。把國有企業做強做優做大，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，要堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置，實現體制對接、機制對接、制度對接、工作對接，確保黨的領導、黨的建設在國有企業改革中得到體現和加強。要堅持黨管干部原則，建立適應現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制。要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。國有企業黨組織要承擔好從嚴管黨治黨責任。①《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十三次會議強調：樹立改革全局觀積極探索實踐，發揮改革試點示范突破帶動作用》，《人民日報》2015年6月6日。習近平總書記的這些論述，為深化國有企業改革中強化“黨管企業”明確了推進方向和工作重點。

由此可見，所謂強化“黨管企業”，主要就是把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任，進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”，努力構筑企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

也許有人會問，一直以來“政企不分”尚未解決，現在又強化“黨企不分”，會不會背離國有企業改革的方向？從長遠看，這一疑慮不無道理。現階段之所以強化“黨管企業”，而不是推進“黨企分開”，背后有兩個深層次的根源：一是國有企業改革不到位。宏觀上突出表現在國有資產的產權主體“缺位”；微觀上突出表現在產權未能實現多元化。由于國有資產的產權主體“缺位”，所以造成企業中“所有者主導權”難以有效發揮作用，企業資產的“委托—代理”鏈條形同虛設，容易出現“內部人控制”或“代理人控制”。由于產權未能實現多元化，所以造成企業法人治理結構難以有效發揮作用，分權制衡的機制和優勢不能形成，企業領導體制要么“集權”，要么對上負責，甚至成為上級主管機構的附屬物。這種情況下，黨組織的適度介入，有助于防止企業外部監管失控和內部權力失衡。二是黨的建設制度改革不到位。比如，依然存在黨政職能交叉重疊，以黨代政，權力過分集中。國有企業按照財產邏輯應當對政府監管下的所有者代表（出資人代表）負責，但是由于黨政職能沒有廓清，黨又直接領導著政府，所以國有企業事實上處于黨政聯合主導、共同掌控之下。黨在決策、用人、監督等方面都要發揮自己的作用和影響，黨也要在企業內壯大自己的組織和隊伍。

然而，“黨管企業”一定要適度，黨采取直接的方式管制企業更要慎重，無論如何，現階段強化黨對企業的領導作用，主要是由于國有企業還沒有改革到位，還沒有建立起真正發揮作用的現代企業制度，所以現階段改革中的國有企業需要一個外力支撐和監督，（這個外力在中國現存的政治體制下就是黨和政府，其執行部門主要是各級組織部和國資委等），外力不到，極容易形成“內部人控制”，隨意決策，廉價決策，甚至產生腐敗。但是，外力過頭，又可能成為“黨政附屬物”，阻礙企業的改革發展和做強做大。黨對企業發揮作用，要把握住兩條底線：既不要失控，也不要管死。比如，黨參與決策，最好是行使建議、監督和有限的否決權，不能直接做決定。黨主導用人，最好把握用人的標準，監督用人的程序，考察干部的思想和品德，不要管到具體“人頭”，不要簡單依靠直接任命的方式。總之，強調“黨管企業”的重要性不宜過頭，強調國有企業的重要性也不宜過頭，不能因此超越執政黨和企業的基本關系和定位，也不能因此迷失國有經濟的定位和國有企業改革的方向。

二、強化“黨管企業”不能偏離國有企業市場化改革的主線索和大方向

習近平總書記對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出：“國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。經過多年改革，國有企業總體上已經同市場經濟相融合。同時，國有企業也積累了一些問題、存在一些弊端，需要進一步推進改革。”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第78-79頁。這一重要論斷明確告訴我們：無論怎樣改革，國有企業的地位作用不可削弱、不可動搖、不可替代。國有企業市場化改革的大方向不容置疑、不可改變，要始終堅持、不斷推進。對既往改革的成就和問題要科學地、全面地、辯證地把握。成就不容否定，問題不容回避。要在充分肯定成就、嚴肅直面問題的基點上深化國有企業改革。這為新形勢下深化國有企業改革指明了方向。

改革開放以來，國有企業改革的主線索和大方向始終沒有改變，并且在不斷豐富、不斷創新、不斷深化。今天仍有必要重申國有經濟的定位和國有企業改革的主要方向和目標。1.改革初期，國有企業改革方向和目標主要是把國有企業改革成為真正的企業。早在1984年黨的十二屆三中全會，中央就已經明確國有企業改革是經濟體制改革的中心環節，國有企業改革的主要目標是擺脫“行政附屬物”的角色，成為真正的企業。2.上世紀90年代初，國有企業改革方向和目標基本定型，主要是把國有企業改革成為制度先進、管理科學的現代企業。1993年黨的十四屆三中全會，中央明確提出國有企業的基本方向是，按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，建立現代企業制度。“建立現代企業制度”成為國有企業改革“定型”的最終目標。到1997年黨的十五大，中央在“建立現代企業制度”的大目標下，把國有經濟的定位和國有企業改革并列推進，強調宏觀上國有經濟要定位在安全性、公益性、自然壟斷性和關系國計民生的命脈性領域，其它競爭性、盈利性等領域留給民營經濟和混合經濟；微觀上，按照公司制、股份制的模式推進國有大中型企業的改革改制。3.黨的十八大和十八屆三中全會，圍繞完善國有資產管理體制、發展混合所有制企業、健全現代企業制度等內容，進一步明確了新形勢下深化國有企業改革的方向和任務，黨的十八屆三中全會決定指出：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度”；“推動國有企業完善現代企業制度”；“必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革”；“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。②《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013 年11月16日。這就明確了推動國有企業改革的思路和重點。其中突出強調的一點是，在現代企業制度框架下，確保國有企業成為黨有效領導的社會主義企業，把黨的領導和黨的建設轉化為企業核心競爭力。中央逐漸明確要發揮國有企業固有的政治優勢，以黨的領導、企業黨組織助推企業科學發展，置國有企業于黨的直接引導和監督之下。③黃淑和：《國有企業改革在深化》，《求是》，2014年第3期。

綜上所述，縱觀改革開放以來的國有企業改革，在總體走向上可以得出如下的幾點經驗和結論：第一，國有企業通過不斷改革應該是越來越接近成為市場主體的企業，按照經濟規律運作，而不是相反；第二，國有企業改革應該是越來越走向現代化、科學化、規范化，充分吸收經濟制度、企業制度、管理制度、企業文化等方面的文明成果，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，不斷完善現代企業制度。而不是在企業制度設計上隨意所為；第三，國有經濟和國有企業是市場經濟的一種經濟形式，而且是一種特殊的形式，要有所為、有所不為，守準自己最合適的領域，憑借政治力量和行政壟斷“做大”是有悖經濟常理的。

三、“黨管企業”最終是把促進國有企業科學發展和提高黨建科學化水平有機結合起來

國有企業黨的建設究竟如何在深化企業改革中推進？歸根到底，黨的建設必須有利于國有企業改革和發展，必須在深化國有企業改革和發展中推進黨的建設，既要防止“弱化”和“虛化”黨的領導，也要防止在改革過程中過度強化“黨管企業”，影響到企業的改革和發展。要科學加強黨的領導和黨的建設，把促進國有企業科學發展和提高黨的建設科學化水平有機結合起來，把全面從嚴治黨的要求貫穿到國有企業黨建過程中。而且，隨著國有企業改革的推進，黨和企業的關系還會有新的變化。

第一，必須堅持全面從嚴治黨，堅持黨對企業的科學領導，堅持黨組織進入企業有效發揮作用。堅持黨對國有企業的領導是深化國有企業改革必須堅守的政治方向和政治原則。要貫徹全面從嚴治黨方針，充分發揮企業黨組織政治核心作用，加強企業領導班子建設，創新基層黨建工作，深入開展黨風廉政建設，堅持全心全意依靠工人階級，維護職工合法權益，為國有企業改革發展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。國有企業黨組織要充分發揮政治核心作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式，必須堅持黨對國有企業在決策、用人、監督等方面發揮有效的領導作用。在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，保證黨組織工作機構健全、黨務工作者隊伍穩定、黨組織和黨員作用得到有效發揮。

在我國現行的體制下，黨組織必須“組織化”、“成建制”地進入企業，進一步完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組織領導班子；經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職；董事長、總經理原則上分設，黨組織書記、董事長一般由一人擔任。之所以有以上這些具有國情特色的制度性安排，其深層次原因首先是因為，國有產權關系比較特殊，需要由國家 （黨和政府）代表人民群眾行使國有資產所有者權利。除此而外，還因為：首先，中國共產黨是長期執政的領導黨，要領導國家政權之外的經濟、文化和其他社會事務，只要有群眾的地方，就要有黨的領導和黨的工作；其次，一黨長期執政需要間接（甚至直接）掌控規模龐大的國有經濟，作為黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎；再次，黨目前有大量的組織和黨員、黨務人員就分布在國有企業中，企業既是基層黨組織依存的地方，也是黨鞏固階級基礎和執政基礎的重要領域，還是黨依靠群眾和服務群眾的重要場所。

第二，必須堅持國有經濟和國有企業改革的市場化方向，并不斷深化改革。目前，對國有經濟進行戰略性調整遇到一些阻力，不少人以國有企業有效益、有盈利為由，反對收縮國有經濟戰線，認為國有經濟數量越多越好，國有企業規模越大越好。這即便不是為維護既得利益辯護，那也是一種短視的見解。我們黨是著眼于最廣大人民群眾長遠利益和致力于長期執政的馬克思主義政黨，不會因為眼前的一點盈利，就把新中國60多年經濟建設的經驗教訓總結所得，以及改革開放30多年的理論實踐探索的成果所得擱置一邊，這樣做完全是舍本逐末。何況，沒有不同模式的比較，沒有同一起跑線和同一待遇的非國有經濟的競爭，根本不能說明目前國有經濟“獨大”的模式是最優的，也不能說明國有企業的表現是最優的。客觀上看，一些國有企業眼前的效益是在中國經濟高速發展的背景下，是在占盡各種壟斷便利的條件下取得的，正如國外一些投資者僅僅入股我國國有企業也能有不菲的效益，這不能全歸于經營的功勞。更何況，國有企業的持續發展和提高效益這一根本問題也并不是一勞永逸地得到解決，若不進一步深化改革，隨時都有可能陷入困境，這在當下經濟結構轉型中已經露出端倪。退一步講，國有企業即使解決了發展和效益問題，仍然存在兩個方面的突出問題：一是解決不了社會公平的問題，可能會助長或固化不同社會階層的差距。龐大的國有經濟如果監管不到、使用不當，可能會供養一批特權階層，形成既得利益集團，形成官商不分、官商合一。而且通過“黨管干部”、“干部交流”等途徑制度化地連接了政界和商界，一些官員既能在政界掌控權力，又能在商界支配財富，亦官亦商、富貴兼具。長此以往，會大大排斥下層人民群眾對國有經濟和公共權力的控制。二是解決不了廣大勞動者分享經濟發展成果的問題，即共同富裕問題。過去國有經濟因為效率低和效益差，難以承載共同富裕的重任，今天盡管有了效益，但是實踐證明，中國30多年來主要靠“人口紅利”積累起來的財富，一方面大量以利潤和財政收入形式流向國有企業和政府，另一方面，一些勞動者包括企業工人卻積累著“相對貧困”甚至“絕對貧困”。勞動者并沒有在國有經濟超高速發展中同步富裕起來。現在收入分配問題、財富差距問題已經又成為黨和政府關注的重點。

第三，伴隨著國有企業深化改革，必須不斷創新黨對企業的領導方式和黨組織發揮作用的具體途徑。黨的十八屆三中全會提出：要以管資本為主加強國有資產監管，改革國資授權經營體制。下一步改革的方向是要準確界定不同國有企業功能，推動國有資本加大對公益性企業的投入；國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，不斷破除各種形式的行政壟斷；健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。①《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。按照上述精神和要求，國有企業將進行分類改革：對于極少數的公共服務類的公益性國有經濟，政府必須以企業形態保有，保持國有獨資或絕對控股的地位，國資監管以管企業為主。而對于大多數競爭性、商業類的國有經濟，政府主要以資本形態保有，國資監管以管資本為主。前者形成的國有企業承載著經濟責任、政治責任和社會責任，以社會效益最大化為主要目標；后者形成的企業主要實現國有資本的保值增值，以提高資本回報水平為主要目標。

與上述國有企業改革的方向和思路相對應，黨管企業也應當分層次、分類別、分等級、分情況把握和對待，不能“一把抓”、“一刀切”或大而化之：一是對于公共服務類的公益性國有企業，這應當作為強化黨管企業的重點領域，考慮到這類企業的特殊性和“非企業”特征，黨的領導可以采取直接領導的形式，黨組織可以同決策機構高度重合，企業黨委（黨組）可以發揮一定的領導核心作用。二是對于以保值增值、提高資本回報水平為目的的國有企業，一種是國有資本相對控股的企業，黨組織主要發揮政治核心作用，黨要參與決策、帶頭執行、有效監督。“黨管企業”具體體現在：實現經濟績效、政治方向和社會責任有機統一，黨的領導與所有者主導相結合，企業生產經營與“勞資共贏”相結合，黨管干部要與市場化選任干部相結合，黨的思想政治工作要與企業文化相結合，等等。另一種是國有資本參股企業，黨組織的定位接近非公有制企業黨組織的情況，主要是發揮在企業發展中的政治引領作用、在職職工中的政治核心作用，黨的工作重點是思想政治教育和黨的先進性建設。三是黨組織在企業內發揮作用，要因企業的重要性、國有股的比重、企業層面的不同而有所不同。一般而言，黨組織在企業中的作用相比較，越是對國家重要的國有企業，黨組織在決策和監督等方面的作用應當越強，公益性的國有企業要超過一般競爭性、商業類的國有企業。越是國有股比重高的國有企業，黨組織在決策和監督等方面的作用應當越強，國有獨資企業要勝于國有控股企業、國有控股企業要勝于國有參股企業、國有參股企業同樣勝于非公企業。第十三次中央全面深化改革領導小組會議著重強調，要明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。因此，除了落實《黨章》和《公司法》的規定外，還亟待出臺“國有企業集團黨委（黨組）工作條例”和“國有企業基層黨組織工作條例”，這樣，可以更好地把國有企業黨組織的地位和黨建工作的規定動作“法定化”地予以明確。四是無論哪一類國有企業，黨組織都要切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。堅持從嚴治黨、思想建黨、制度治黨，增強管黨治黨意識，建立健全黨建工作責任制，聚精會神抓好黨建工作，做到守土有責、守土負責、守土盡責。黨組織書記要切實履行黨建工作第一責任人職責，黨組織班子其他成員要切實履行“一崗雙責”，結合業務分工抓好黨建工作。加強國有企業基層黨組織建設和黨員隊伍建設，強化國有企業基層黨建工作的基礎保障，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用、共產黨員先鋒模范作用。加強企業黨組織對群眾工作的領導，發揮好工會、共青團等群團組織的作用，深入細致做好職工群眾的思想政治工作。把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提，根據不同類型混合所有制企業特點，科學確定黨組織的設置方式、職責定位、管理模式。

責任編輯：凌 雁