農村宅基地抵押貸款的剖析與破解

張鄢，李燦斌

（1.湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081；2.湖南省地質科學研究院，湖南 長沙 410007）

農村宅基地抵押貸款的剖析與破解

張鄢1，李燦斌2

（1.湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081；2.湖南省地質科學研究院，湖南 長沙 410007）

多年來，農村宅基地受法律法規所限不能流轉、抵押、轉讓，無法體現所具有的資產屬性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農村改革綜合性實施方案》及其配套文件，為試點探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，提供了政策支撐。本文就農村宅基地抵押貸款這一新興的農村宅基地流轉方式進行探討，通過分析當前農村宅基地抵押貸款產生的政策背景、需求分析及其探索實踐，對農村宅基地抵押貸款的試點實施，提出相應的探討和建議。

農村宅基地；抵押貸款；宅基地制度

宅基地及其住房是農民最基本的生活保障，以農村宅基地進行抵押融資是拓寬農村金融供給、破解農村資金短缺的有效途徑之一。但在法律法規尚處于禁止狀況下，試點農村宅基地抵押貸款，并使其能有效運轉，規避不良貸款風險，仍值得深入研究。

1　基本概念

1.1農村宅基地

農村宅基地，是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。涵蓋建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地，準備建房用的規劃地三種類型。通常所稱的農村宅基地是指農村宅基地使用權，即經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其它有關附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設用地使用權；宅基地是農用地的組成部分，是農戶依法取得的土地用益物權。從農村宅基地的基本概念可以看出，我國的農村宅基地具有社會保障和社會福利的特性，但并未體現所具有的資產屬性。

1.2農村宅基地抵押貸款

農村宅基地抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權性質的前提下，以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押、由銀行業金融機構（貸款人）向符合條件的農民住房所有人（借款人）發放的、在約定期限內還本付息的貸款。

1.3現行農村宅基地制度

我國現行的農村宅基地制度，主要呈現四個特征：1）無償取得，即農戶向集體經濟組織提出申請，集體經濟組織經審核同意該農戶的申請，該農戶即取得宅基地的使用權；2）一戶一宅，即農戶獲取宅基地是以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地；3）無期限，宅基地使用權一旦獲得，即取得永久使用權。因此，農戶獲得的宅基地使用權顯著區別于城鎮居民住宅土地使用權，宅基地使用權擁有永久使用權，而城鎮居民住宅土地使用權為70年；4）限本集體成員，宅基地使用權人具有特定主體身份性，只限本農民集體成員，且宅基地使用權及其上蓋物僅限于本集體內流轉，不得向集體外成員及城鎮居民抵押、擔保、轉讓。

2　農村宅基地抵押貸款的可行性分析

2.1法律法規“破冰”

現行的《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》、《房屋登記辦法》等法律法規，均明文禁止宅基地使用權抵押。但是自2014年以來國家做出了一些嘗試。2014年中央1號文件倡導“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。全國部分地區試行農民宅基地使用權抵押試點工作，開展農村宅基地抵押融資試點；2015年11月2日，中國政府網公布中辦、國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑；2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，對“兩權”抵押貸款試點地區進行了法律授權。這意味著，試點地區在開展農村宅基地抵押貸款等相關業務時已經不存在法律障礙。

2.2農村宅基地抵押貸款的市場需求分析

農村宅基地抵押貸款的市場需求，主要體現在兩個方面：

2.2.1大量農村宅基地閑置，推動閑置農村宅基地流轉訴求據中科院2013年測算，全國共有宅基地2.7億畝，但目前閑置未利用宅基地高達1.14億畝，相當于5個北京市的面積，超過全國宅基地總量的四成。宅基地閑置不僅在富裕地區存在，同樣廣泛存在貧困地區。閑置的宅基地造成巨大有形資產閑置，如果能夠以合法方式顯現其資產屬性，無疑盤活農村中體量巨大的閑置有形資產。農村宅基地抵押貸款作為一種新興的農村宅基地流轉方式，在農戶盤活閑置農村宅基地資產上作出了有益的嘗試。隨著宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制的建立和完善，農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使得農村宅基地可以成為農戶創業基金的獲取來源，幫助農戶創業致富，從而釋放出巨大的抵押貸款市場需求。

2.2.2破除“城鄉二元結構”的需要實現城鄉統籌是實現可持續發展的根本辦法，國家給予了高度重視，但是在實施的過程并沒有那么簡單。在宅基地使用權的問題上，我國的物權法和土地管理法均限制宅基地使用權的流轉，從法律制度設計到運行都體現出較為保守的色彩，過度地強調了宅基地的社會保障功能以及對政府財政負擔能力的擔憂。而現實情況是，城鄉土地的二元化運作機制，在賦予農民宅基地使用權的同時，剝奪了農民對自己財產權轉讓的自由，無緣分享經濟發展所帶來的土地增值收益，在客觀上侵害了農民的土地財產權益。為應對此種情況，宅基地法律制度必須適時創新，才能反映新時期農民的土地產權訴求變化和土地功能的多樣性。放寬宅基地使用權轉讓或抵押的限制性條件，是完善宅基地使用權的用益物權權能的內在要求，也是破除城鄉二元結構實現城鄉統籌的重要突破。

2.3銀行業金融機構等的落地措施

2016年3月24日，中國人民銀行發布了“中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知”。在《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中明確了農民住房財產權抵押貸款的貸款人和借款人及其相關義務和責任，對貸款的相關事項做了明確的規定。其要點包括：（1）合法性。一是試點區域的合法性，二是宅基地使用權的抵押處置合法性，三是應當優先用于農業生產經營等貸款人認可的用途合法性。（2）抵押物處置。需要依法行使抵押權的，貸款金融機構應在配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款金融機構優先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。（3）鼓勵和風險救濟政策。一是鼓勵試點地區政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金，用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益，或根據地方財力對農民住房財產權抵押貸款給予適當貼息，增強貸款人放貸激勵。二是鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保的方式，為農民住房財產權抵押貸款主體融資增信。三是試點地區人民銀行分支機構對開展農民住房財產權抵押貸款業務取得良好效果的貸款人加大支農再貸款支持力度。四是保險監督管理機構通過探索開展農民住房財產權抵押貸款保證保險業務等多種方式，為借款人提供增信支持。

抵押物能否合法處置，是保障金融機構權益能否實現、改革能否順利推進的根本問題。從如果抵押物不能轉讓或流通受限，將嚴重影響金融機構放貸的積極性。就《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中，最核心的變賣或拍賣抵押的農民住房來看，受讓人范圍原則上限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。只能解讀為限制在本集體內流轉，不得向集體外成員及城鎮居民抵押、擔保、轉讓。顯然，在經濟狀況差異不大、且自身擁有同樣的宅基地使用權的群體內流轉，難以實現資產價值最大化，繼而對可放貸額度也將產生較大的影響。

另一方面，就對于金融機構的風險救濟措施來看，一是試點地區政府設立的農民住房財產權抵押貸款風險補償基金，用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失。但這種補償是有限的，額度不高。以重慶市為例，市、區縣兩級財政出資設立全市農村產權抵押融資風險補償專項資金，對經辦銀行因發放農村“三權”抵押貸款而產生的損失進行補償。補償比例為35%，其中市級承擔20%、區縣承擔15%。二是鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保的方式，為農民住房財產權抵押貸款擔保。但擔保額度仍然有限。以重慶市為例，擔保公司開展農村“三權”抵押貸款擔保業務，參照執行市農村產權抵押融資風險補償專項資金補償額度，可以理解為擔保額度不超過抵押貸款而產生損失的35%，其中市級承擔20%、區縣承擔15%。由此可見，救濟保障程度有限。

3　農村宅基地抵押貸款試點分析

3.1實踐概況

盡管現行法律法規對農村宅基地使用權的流轉、抵押進行了諸多限制，但學術界對宅基地的流轉和抵押問題爭議頗大；在實踐中，不少地方已經陸續開展了涉及宅基地抵押貸款的試點，特別是在經濟發達地區，農村宅基地流轉已經具有一定規模。

（1）2010年前后，吉林省九臺市相繼出臺了《九臺市農村宅基地使用權抵押登記實施方案》、《九臺市建設局、國土資源局關于農村住房抵押貸款若干問題的規定》、《九臺市國土資源局關于農村住房抵押開展土地使用權登記的實施辦法》等相關制度，使宅基地使用權抵押貸款有據可依。2010年10月，九臺市按照吉林省國土資源廳試點文件和九臺市委、市政府的工作方案要求開展試點農村宅基地使用權抵押貸款。該市采取了減輕負擔、方便快捷的服務政策，在具備抵押條件情況下，由區域國土工作人員全權負責，不收費用，不等時間，即來即辦，極大地調動了農民的積極性。2010年1～10月，共為23宗農民住房抵押辦理土地注記登記手續，抵押面積7050 m2，房地抵押總額218萬元。

（2）2012年4月初，廣東云浮市的郁南縣試水宅基地抵押貸款建房，郁南縣與縣農信社合作率先在全省試行農民以宅基地、林權等抵押貸款建房。并于5月9日，出臺《郁南縣農村建房抵押貸款工作指引（試行）》。在短短一個月內，已經貸到款的村民由19戶增至58戶。

（3）福建省泉州市承辦宅基地使用權抵押貸款的金融機構以農村合作金融機構（含農村合作銀行）為主。截至2010年6月末，全省金融機構累計發放宅基地抵押貸款37.56億元，用途以非農業生產經營為主。金融機構對宅基地抵押貸款業務較為謹慎，抵押貸款余額中近80%貸款成數低于50%。目前宅基地抵押貸款不良率7.2%，高于全省金融機構同期平均不良貸款率水平。

（4）在甘肅臨夏試水宅基地抵押貸款后，肖家村一共收到了100多份貸款申請。面對如此之多的申請，村委會首先進行了周密的審核。審核的項目包括申請人的還款能力、經營狀況是否正常、家庭是否和睦、從事的行業是否合法等，經過篩選，向信用社遞交了50宗貸款申請，有38宗通過了信用社審核，貸款額度5萬至10萬元不等。

3.2創新模式

（1）截至2013年12月末，山東聊城轄區累計辦理農村宅基地抵押貸款17851萬元，余額17306萬元，單筆貸款最高額度達200萬元。聊城在農村宅基地抵押貸款金中引入“貸款承接人”制度，以防范信貸風險。貸款承接人實為擔保人，是指能夠在借款人違約的情況下接管抵押資產，代償借款人欠款的協議人。聊城還在“貸款承接人”制度的基礎上簽訂“四方協議”，即信用社、借款人、債務承接人及村委會簽訂協議，明確各方責任，確保在履行還款責任時做好相關財產的順利移交。

（2）2010年底，重慶市農村土地承包經營權、居民房屋和林權（以下簡稱農村“三權”）抵押貸款工作在全市范圍內全面推開，出臺《重慶市人民政府辦公廳關于開展農村土地承包經營權居民房屋和林權抵押貸款及農戶小額信用貸款工作的實施意見》，其中對于農村金融風險處置機制有做詳細介紹。主要包括：1）依托市農業擔保公司組建國有性質的農村資產經營管理公司，負責處置金融機構因開展農村“三權”抵押貸款產生的不良資產。農村“三權”抵押物在處置時應首先在本集體經濟組織內進行轉讓，如本集體經濟組織內無法處置，農村資產經營管理公司可以對有關抵押物進行收購或流轉；2）市、區縣（自治縣）兩級財政出資設立全市農村產權抵押融資風險補償專項資金，對經辦銀行因發放農村“三權”抵押貸款而產生的損失進行補償。（重慶市在全國率先探索建立了“三權”抵押貸款風險補償基金）即當農民還貸出現壞賬時予以政府補償，即銀行承擔65%，市、區縣財政承擔35%，其中市級財政承擔20%，區縣財政承擔15%。此外，政策性農業保險覆蓋面進一步擴大。全市目前已經有生豬、柑橘、奶牛、家禽等13個農業品種納入政策性農業保險范疇。

（3）2015年3月，湖北省宜城市被納入全國農村宅基地制度改革15個試點之列，該市制定《農村宅基地制度改革試點實施方案》獲國土資源部批復后，在8個試點村推進。宜城市推廣農村宅基地抵押貸款，首先明確宅基地產權，發放不動產權證（房屋及宅基地產權證書）；再賦予宅基地權能，出臺了《宜城市農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。在抵押物處置上，進行了一定程度的嘗試。即城市規劃區范圍內的農民住房財產權，全市范圍內農業戶口居民可買受；城市規劃區范圍外的村集體經濟組織農民住房財產權，買受人限定在所在鎮農業戶口范圍內；處置方式包括拍賣、變賣、協議轉讓等。

3.3實踐經驗

通過上述農村宅基地抵押貸款的實例分析，可以歸納總結出一些經驗：1）試點地區基本都出臺了地方配套文件來規范農村宅基地抵押貸款；2）因為沒有相關經驗可資借鑒，審核普遍較為審慎；3）發放貸款額度多以小額為主；4）發放貸款的金融機構多為地方性農村合作社；5）在農戶償還貸款方面，宅基地抵押貸款不良率，高于全省金融機構同期平均不良貸款率水平；6）在進行農村宅基地抵押貸款之前基本完成了農村宅基地確權工作；7）在農村宅基地抵押貸款試點過程中，各地區都采取相應措施規避風險，以期提高金融機構的積極性。

在總結經驗的同時可以看出在實踐過程中仍存在一些問題：一是缺乏基準地價等價值評估的重要依據，銀行難以準確評估抵押物的價值；二是抵押物處置機制不完善，限于當前法律法規的限制，當農村宅基地作為抵押物進行處置操作空間十分有限，違約發生時銀行對抵押物的處置時，受讓人匱乏，容易陷入困境；三是受網點布局的限制，往往難以覆蓋縣域需求；四是類似零售信貸業務，個人征信體系的不完善使銀行面臨的信用風險加大，違約事件發生后欠款難以追回。因而，在實施過程中，深層次問題逐漸凸顯，迫切要求在實施農村抵押貸款的過程中，建立和完善相應的配套政策和措施，確保農村宅基地抵押貸款能夠循序漸進地實施。

4　探討與建議

4.1適時修改和完善宅基地相應法律法規

雖然2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會決定，授權國務院在天津市薊縣等59個試點縣（市、區）暫時調整實施《物權法》、《擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定。但在實踐中，迫切需要突破法律對宅基地完整物權的限制，在宅基地集體土地所有權性質不變的情況下，將宅基地所有權、使用權、發展權“三權”相剝離，使宅基地真正體現應有的物權性質，保障農戶宅基地完整的用益物權。在《物權法》規定農村村民對宅基地占有、使用的基礎上，增加“收益”權，與一般意義上的物權和用益物權權能相匹配、相一致，真正體現宅基地完整的用益物權。

4.2建立產權清晰的農村宅基地產權管理制度

農村宅基地抵押貸款的首要條件就是農村宅基地的權屬清晰，做好農村宅基地及農房確權登記和頒證工作，建立產權清晰的農村宅基地產權管理制度是實現農村宅基地抵押貸款的基礎。在我國農村宅基地使用權登記發證制度的基礎上，要進一步建立和完善與宅基地抵押融資相對應的農村宅基地產權登記、設定，他項權利設定、抵押、流轉相對應的農村土地（宅基地）地籍管理體系，為宅基地土地資源資產化、財產化提供更好的支撐和保障。

4.3針對不同住房類型實行不同抵押模式

農村宅基地大致分為四種類型：第一、完全居住型，即農民家庭成員完全在農村就業和居住；第二、不完全居住型，這是指農民家庭的部分成員在城市就業和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農村，前者通常在節假日返村；第三、完全不居住型，即農民家庭成員完全在城市就業和居住；第四、租約型，主要是指農村家庭有閑置房屋進行出租。當然可能也會存在游離于這四種類型外的農村宅基地，不在此一一列舉。針對不同的住房類型，農村宅基地使用權抵押應分為不同的類型，采取不同的抵押模式，目的就在于使農村宅基地抵押貸款更具實際操作性。對于完全居住和不完全居住型，在抵押貸款的過程中，可以將宅基地使用權作為抵押擔保和反擔物，宅基地上之房屋一并擔保，附帶以農作物收益權作為抵押物，這樣就能夠減少農戶對宅基地的依賴心理，積極推進農村宅基地抵押貸款；對于租約型和完全不居住型的房屋所有人，其宅基地使用權與房屋所有權可以直接一并抵押。實行分類別的抵押模式，不僅能夠提高金融機構的積極性和能夠提高農戶的積極性，更好地利用農村宅基地抵押貸款為三農事業服務。

4.4建立健全融資抵押物處置合法性機制

現有的宅基地制度明確規定宅基地無償取得，宅基地的流轉僅限于本集體村民，且宅基地一旦流轉不能再申請宅基地。這一制度明確凸顯了宅基地的社會保障功能，同時也限制了宅基地抵押收回后的處置方式，在一定程度上影響了金融機構的積極性。因此，亟需積極探索既能讓農戶享有居住權、又能使金融機構保障合法權益的切實可行的農村宅基地處置模式。

從上述農村宅基地的實踐經驗中可以看出建立宅基地抵押試點市縣都將宅基地抵押給國有金融機構，特別是農村金融機構。由于農村金融機構資金流轉和可放貸額度的有限，使得其放貸規模和額度難以擴展。推行宅基地抵押金融業務，必須遵循市場規律，否則難以維繼。

最大程度實現抵押物價值的市場化，抵押權人必須實現抵押權。是實現宅基地抵押貸款健康有序發展的關鍵。一方面，在抵押物變賣、拍賣時，應允許城鎮戶口居民購買，并給予所有權和使用權變更登記，實現市場化的運作。抵押物變賣、拍賣后，應首先償還金融機構貸款，其余補貼農戶，讓農戶實現完整的抵押權。另一方面，本集體農戶擁有優先購買權，當抵押物變賣、拍賣時，本集體農戶和城鎮居民中本集體農戶擁有優先購買權，并且不受限于現有的宅基地制度，即宅基地流轉后仍具備購買資格。

4.5宅基地制度實行期限制

對于宅基地使用權抵押權實現之后，應當設定使用期限，而不是現行的宅基地永久使用權的轉移。原因主要有：首先，一定區域內的宅基地面積是有限的，如果集體組織外的成員永久地獲得了宅基地使用權，那么對于后來需要分得宅基地的集體經濟組織成員是不利的；其次，城鎮建設用地有償取得之后都是有期限限制的，不是無期限的。而且我國現階段正在一直努力取消城鄉二元結構，逐漸消除城鄉差異。因此，以實現抵押權方式獲得的宅基地使用權也應當有期限限制。綜上所述，農村宅基地使用期限應與城鎮居民住宅使用權的期限相同，為七十年為宜。

/Re fe ren ces

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Analysis and Solution of Rural Residential Land M ortgage Loan

ZhangYan1， Li Canbin2
（1.Hunan Normal University Resources and Environmental Science Institute， ChangSha Hunan410081；2.Hunan Academy of Geological Sciences， ChangSha Hunan410007）

For many years， the rural homestead is limited by the laws and regulations so that it can not be circulated， mortgaged， transfered， as well as can not be reflect the asset attributes. General Office of the CPC Central Committee and General Office of the State Council presented a file named “to deepen rural reform comprehensive implementation plan” and its supporting documents， aimed to provide policy supportment for explorating the paid use system of homestead and exit mechanism， as well as provide the effective ways for famers' housing mortgaged and guarantees property rights transfer. A new mode of rural land circulation such as the mortgage of house-site in the countryside were discussed in this paper. Proposing the corresponding discussion and suggestions based on the analysis of the current rural land mortgage policy background， the demand analysis and exploration practice， the pilot implementation of mortgage of housesite in the countryside.

rural homestead； mortgage； the homestead system

F301.2

A

1672-5603（2016）03-081-6

*第一作者簡介張鄢，女，1992年生，碩士研究生，研究方向：土地規劃與利用。E-mail:

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。