城鎮化進程中土地利用結構調整問題的思考
——以衡南縣為例

周斯黎，陳新，羅政（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽　421001）

城鎮化進程中土地利用結構調整問題的思考
——以衡南縣為例

周斯黎*，陳新，羅政
（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽421001）

本文以衡南縣為例，主要研究探討縣域城鎮化進程與土地利用結構之間的內在聯系，分析了區域總體用地結構、內部用地結構、用地效益等方面，并在此基礎上，探討了城鎮化進程中土地利用結構上存在的問題，從嚴格實施城鎮用地規劃和合理調整用地結構等方面提出相應對策，為合理調控城鎮發展與用地提供一定的科學參考。

衡南縣；城鎮化；土地利用結構；用地結構調整

1　土地利用結構分析

1.1土地利用現狀結構變化分析

近年來，衡南縣在城鎮化快速發展的過程中，對土地的需求不斷增大，主要表現在農用地的減少及農用地結構變化，建設用地增加兩個方面。

2006～2014年間，全縣農用地面積減少了884.35公頃，其中耕地面積通過土地整理、開發復墾等手段，增加了961.13公頃；被占用農用地集中在園地和林地兩類。建設用地面積增加了1521.39 公頃，其中城鎮村及工礦用地凈增長數量最多，其增加量占整個建設用地增加量的73.39%，交通用地凈增加408.30公頃，反映出全縣在交通等基礎設施方面的建設需求。建設用地供地來源主要來自農用地（減少884.35公頃）和未利用地（減少637.04公頃）（表1）。

從以上數據來看，衡南縣建設用地面積增加、城鎮化水平的提高，是建立在農用地和未利用地面積減少的基礎上的。因此，實現在耕地保護、控制建設用地單純外延擴張的城鎮化發展，是衡南縣土地可持續利用和經濟社會發展的必然要求。

表1　衡南縣土地利用結構變化表Table 1　Change of land use structure in Hengynan County

1.2農用地內部用地結構變化

從2006～2014年的農用地變化情況看，農用地總面積呈現凈減少態勢。其中園地由2006年的4749.43公頃減少到2014年的4419.67公頃，凈減329.76公頃，主要調整為耕地和居民點及工礦用地；林地由2006年的100326.23公頃減少至2014年的98820.18公頃，凈減1506.05公頃，主要調整為建設用地和耕地。由此看出，衡南縣城鎮化發展的用地需求，以占用林地為主。

1.3建設用地內部結構分析

2006年至2014年，城鎮村及工礦用地、交通用地的面積逐年遞增，增加量最大的是城鎮村及工礦用地，凈增1521.39公頃，占建設用地比重增長0.58個百分點。其次是交通用地，凈增408.30公頃，占建設用地比重增長0.15個百分點。水利用地和其他建設用地稍有增減，但所占建設用地比重持平。建設用地面積持續增加，但不同用途用地占建設用地比例僅有小幅變化。表明城鎮村及工礦用地和交通用地大體呈現同步增長態勢，衡南縣仍在城鎮化進程的起步擴張階段。

1.4城鎮用地效益

2014年全縣人均城鎮工礦建設用地面積為81.30 m2/人，遠低于《城鎮規劃人均建設用地指標（GBJ137）》規定的105 m2/人，現有水平尚控制在規定確定的目標值之內。居民人均居住用地面積為223.32 m2，遠超出《城鎮規劃標準》（GB50188-2007）規定的人均140 m2的上限標準，表明人均居住面積過大，應合理控制，提高土地利用效益。

2　分析土地利用結構存在的問題

2.1土地利用結構與布局不盡合理

城鄉建設用地結構中，城鎮用地面積為2483.34公頃，占建設用地面積的9.61%；農村居民點面積為17092.49公頃，占建設用地面積的66.17%；采礦及其他獨立建設用地面積為881.02公頃，占建設用地面積的3.41%，由此凸顯出農村居住用地規模較大、比重偏高，普遍存在用地隨意、布局散亂等問題。使得建設用地功能分區定位不明，結構不合理，使得城鎮用地效益下降，土地節約集約利用嚴重不足。

2.2農用地占用造成一定的負面影響

衡南縣城鎮化發展的用地需求，從數據上看，是以占用林地為主，占用園地次之。但實際上主要占用的是城鎮周邊耕地。盡管占用耕地通過占補平衡方式，由林地、園地以土地整理、開發復墾等手段給予補充，總體耕地面積增加了961.13公頃。但一是新增耕地質量等別較低，恢復地力，達到被占用耕地質量等別還需要多年的耕作涵養。二是造成了林地、園地面積的下降。給耕地保護、農用地保護，以及生態環境造成了一定的負面影響。

2.3城鄉居住用地需求增加，但用地粗放、集約程度較低

2006～2014年，全縣城鎮化水平由18.78%提高到36.90%，增長了18.12個百分點。隨著城鎮化推進和生活水平提高，刺激了城鄉居民對改善居住條件的追求，拉動了對城鄉居住用地的需求。但由于鄉村居民住房分散、閑散，住房集約程度低，以致將全縣居民人均居住用地面積拉高到223.32 m2，遠超出《鎮規劃標準》（GB50188-2007）規定的人均140 m2的上限標準，表現為城鄉人均居住面積過大。反映出居住用地上的用地粗放、集約程度較低。亟待在規劃城鎮村建設用地時，嚴格控制人均用地指標與居住用地的無序增加，切實提高土地的利用效益。

2.4城鎮用地單純外延擴張

衡南縣經濟發展較為迅速，但在城鎮化的認識方面存在一定的偏差，導致局部區域城鎮用地規模和建設用地增長過快，城鎮建設呈現攤大餅式的外延發展，其結果一方面加劇了城鎮用地供需矛盾，另一方面導致用地粗放，土地集約利用程度偏低，使得全縣建筑容積率較低，降低了土地集約利用程度，全縣城鎮土地利用呈現出粗放式的經營模式。

3　城鎮化進程中土地利用結構調整對策

3.1嚴格實施土地利用總體規劃

土地利用規劃體系是控制城鎮用地規模、合理利用土地資源、提高土地利用效率、實現城鎮土地可持續利用的重要保證。應綜合研究衡南縣城鎮經濟發展水平、人口規模、區位交通條件及資源環境等各項因素，科學合理確定城鎮用地規模，全面優化配置全縣土地資源。通過制定和嚴格實施衡南縣土地利用總體規劃，土地利用總體規劃應與城鎮建設規劃、城鎮體系規劃、以及新農村建設村鎮規劃相協調，統籌安排各類用地，協調解決城鎮化進程中建設用地供需矛盾，合理安排用地規模和空間布局，確保區域土地資源優化配置。

3.2加強城鎮用地動態監測，保持耕地總量動態平衡

嚴格控制新增建設用地規模，建立基本農田保護區，嚴格執行土地復墾和耕地占補平衡制度。強化耕地保護措施，提高新占耕地的開發成本，引導地產開發商盡量利用城鎮周圍的非農用地，確保實現耕地占補平衡。要在國土管理基礎數據庫的基礎上，建立基于3S等新技術支持下的城鎮用地數據庫和動態監測體系，對城鄉建設土地數據進行統一采集、處理、綜合和分析，實現城鎮用地的動態更新和統一管理。

/Referen ces

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Investigation on the Structure Readjustment of Land Utilization in Urbanization Process——A Case Study of HengnanCounty

Zhou Sili， Chen Xin， Luo Zheng
（The First Surveying and Mapping Institute of Hunan， Hengyang Hunan421001）

This paper focuses on the inherence of the structure readjustment of land utilization and urbanization process in case of Hengnan county. In order to provide a reasonable and scientific reference for the urbanization process， we analyze the overall land utilization structure， interior land utilization structure， the efficiency of land utilization， and investigates the existed problems of land utilization in urbanization process.

Hengnan county； urbanization； land utilization structure； land utilization structure readjustment

F301.2

A

1672-5603（2016）03-060-3

*第一作者簡介周斯黎，女，1986年生，土地資源管理專業，主要從事測繪、國土規劃方面工作。E-mail：2452441757@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。