權利與權力的角力
——法國法治發展路徑選擇

汪 娜

權利與權力的角力
——法國法治發展路徑選擇

汪 娜

在啟蒙思想運動的深刻影響下，法國確立了理性自然法及人權原則、民主原則、自由原則、平等原則、法律至上原則、法律普遍性原則等一系列具有資產階級革命性質的人權保護和法治理論。在此基礎上，為充分保障人權，限制和規范公權力的行使就成為必然，由此，行政法院及憲法委員會應運而生。而這樣的法治發展道路，與法國的地理環境、歷史傳統以及法治理論的選擇是密切相關的。

權利保障；權力規范；法治道路；路徑選擇

法治的萌芽最早可追溯至古希臘。作為治理國家和管理社會的有效手段，亞里士多德基于“人性論的基礎——人類普遍存在惡性”的認識，認為必須將所有的人都置于法律的約束之下，防止人的惡性外露，而且只有良好的法律統治即法治才能免除任意和不確定，所以，“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩種意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律。”*[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1981年，第199頁。古希臘孕育而生的法治理論在經過中世紀神學的改造之后，終于在17世紀由一場轟轟烈烈的席卷整個歐洲大陸的思想啟蒙運動，以形式法治的形式獲得進一步的發展,并通過一大批啟蒙思想家的努力而得到完善。這些啟蒙思想家高舉反對封建專制的理性大旗，將“自然法理論作為武器，對以國王為首的封建勢力的特權及其整個封建制度的各種弊端進行了深刻的披露和批判”。“就法律制度而言，他們推崇法律的權威性，主張在新建立的資產階級社會要實行法治原則，反對封建社會的人治原則，提倡法律面前人人平等，反對封建特權，在他們看來，只有體現公民意志的法律才能有效地保障公民的生命權、自由權、財產權和追求幸福的權力”。*王哲：《論西方法治理論的歷史發展》，《中外法學》1997年第2期。

一、人權宣言：“法律至上”原則的形成

法國大革命不僅是法國歷史上具有劃時代意義的事件，而且還深刻影響了近代法律歷史發展的進程。1789年7月14日，巴黎市民攻占巴士底獄，保護自由、平等、安全和反抗壓迫的權利成為了國民制憲委員會考慮制訂反抗專制統治，維護人權的核心宗旨。8月26日，一部具有憲法性質的政治綱領文件——《人權宣言》(全稱為《人權與公民權利宣言》)誕生。

《人權宣言》以18世紀啟蒙思想家提出的“天賦人權”、“主權在民”、“三權分立”等法治思想為基石，全文由序言和十七個條文組成，核心內容分為“人權”與“法治”，即強調用以法律為標志的國家權力來取代以君主為代表的封建特權，把君主擁有的特權改造為具有人格化的自然權利。*劉金源：《法國史：自由與浪漫的激情演繹》，臺北：三民書局，2007年，第59頁。有關人權保護的條款達到9條，占總條款的一半以上。起草者認為人們對人權的無知、忘卻和輕蔑是公眾不幸和政府腐敗的唯一原因，故在第1條就宣布：“人們生來是而且始終是自由的，在權利方面是平等的”。正因為如此，緊接著，第2條具體闡述和細化了人權的內容和核心價值，認為：“任何政治結合的目的都在于保存自然和不可讓與的人權。這些權利就是自由權、財產權、安全權和反抗壓迫權”。然后，《人權宣言》第4、第7、第10、第11、第13、第14、第17條又分別確定了人權行使的范圍，涉及財產權、平等權、人身自由權、言論自由權、宗教自由權、經濟自由權等領域，明確了“這些權利的行使僅能由法律加以規定”，并“保障人和公民權利需要有武裝的力量，這種力量是為了全體的利益而不是為了它的受托人的私人利益而設立的”。而之所以如此，是因為“人和社會，如果權利無保障……，就沒有憲法可言”。當然，所有權利的行使必須在“不擾亂法律所規定的公共秩序為限度”，如有濫用，行為人須對此承擔責任。

權利的享有和行使必須有法律的保障，否則將得不到實現。因此，《人權宣言》的第5-8條集中規定了法治原則，如“法律只有權禁止有害社會的行動。凡未經法律禁止的行為即不受妨礙，而且任何人都不得被迫從事未經法律規定的行為”；“法律是公共意志的表現……在法律面前，所有的公民都是平等的”；“法律只應規定確實和顯然必需的刑罰，而且除非根據在違法行為之前已經制定和公布的且系合法施行的法律之外，任何人不受處罰”；“任何人在被宣判為犯罪之前即使被認定為必須予以逮捕，也應被推定為無罪，凡不是為扣留其人身所需的各種殘酷行為都應受到法律的嚴厲制裁”。從這些規定中可以看出，《人權宣言》確立了一系列具有資產階級性質的法治原則，例如：“法律面前人人平等”、“罪刑法定”、“無罪推定”、“罪責刑相適應“、“禁止非法拘禁和審判”、“法不溯及既往”、“法不禁止即自由”、“法律是公共意志的體現”等。

完善的人權保護原則和法治規定有力地否定了封建制度，對法國憲法和法治的建設和發展起到了指引和先導的作用。關于人權神圣而不可侵犯的原則從此也作為法國歷次憲法的序言，并依此而不斷確認和擴充人權保障的內容和內涵，賦予其至高無上的價值，而從中引申出來的法治原則對法國乃至世界的人權、公民權、權力分立等觀念和法治的發展都具有深遠的影響和重要的意義。此外，對法律的推崇還帶來了法典編纂熱潮的興起，僅1791-1804年法國接連頒布5部憲法，平均2.5年就修改和制定一部新憲法。到了拿破侖時期，以制訂法典的形式來確認和保障人權，以及凸顯資產階級統治的合法性目的的行為達到了極致，“六法體系”得以創立，并主導和影響了大陸法系的形成和發展。不可否認的是“這既有革命者在高漲的革命形勢下熱情浪漫的一面，同時也有社會現實需要的基礎”。“以這種統一法典的形式和內容來統治全國，建立規則有序的社會也將革命者們的‘法治野心’表露無遺”。*李曉兵：《法國法治發展的多維考察：“法之國”的法治之路》，《交大法學》2014年第4期。除了以國家最高的法律綱領來確定和保障人權之外，立法者們還加強了對司法權的控制，防止法律解釋權的任意行使。大革命早期，1790年8月，法律規定：“法院不得禁止或中止經過立法機關制定國王批準的法令的實施，否則以失職罪論處”；“法院不能制定一般規則，但他們在認為需要時，可以向立法機關提出解釋法律或制定新法的要求”。這種嚴格限制立法解釋的規定，充分表現了立法者尊崇立法權力，將一切權利與權力的保障和行使歸于法律保護之下，任何人及機關不得隨意阻礙和破壞的意圖。對法治精神的確認，信奉“法律至上”原則的觀念已根深蒂固地植入法國社會之中，也給統治階級帶來了如何將法律規定的權利實現，鞏固其統治基礎的問題。

二、行政法院的成立：行政權力的規范

1789年《人權宣言》第3條規定：“全部主權的本原根本上存在于國民之中。任何團體、任何個人都不得行使不是明確地來自國民的權力”；第16條規定：“任何社會，如果權利無保障或分權未確認，就沒有憲法可言”。這兩項規定清楚地體現了“主權在民”與“分權”原則，成為法國三權分立制度的確立，以規范行政權力的法律依據和制度保障。其實，雖然有明確的憲法性法律原則，但是，如何制約公權力，使行政權既保證具有主動性和積極性，實現保障公民權利和自由的職能，又能在法律的框架體系內規范和有效地行使，不偏離公共利益的目標而對公民權利和自由造成傷害，成為法國歷屆政府不斷努力的方向和目標。1790年8月，制憲會議首次將大革命時期的理想——權力分立明文化，其第13條規定：“司法職能和行政職能不同，現在和將來永遠分離，法官不得以任何方式干擾行政機關的活動，也不能因其職務上的原因，將行政官員傳喚到庭，違者以瀆職罪論。”共和三年果月16日(1795年9月4日)更是依據憲章規定“嚴格禁止法官審理任何行政活動”。*“禁止在各種法庭上提起行政行為的訴訟，不論其訴訟事件涉及何種問題，否則一律以犯罪論處。”“提醒人們注意普通法院不能受理行政案件時法律的連續性規定，而非臨時行為。”*何勤華主編：《法國法律發達史》，北京：法律出版社，2001年，第170頁。這些都為日后最高行政法院的產生與發展奠定了良好的基礎。

最高行政法院的成長與演變一般可分為四個階段：保留審判權時期(1799-1872年)；委任審判權初期(1872-1889年)；一般權限時期(1889-1953年)；特定權限時期(1953年以后)。

1799年12月，憲法第52條規定：“在執政的領導下，最高行政法院(Conseil d’Etat)負責起草法律草案和公共行政條例，解決在行政事務中出現的問題。”雖然行政法院得到了法律的確認，但是由于國家參事院仍行使國王參事院的大部分權力，受保留司法理論的影響，凡法院無管轄權的案件，最后仍可上訴到國家參事院，國王有最終裁決權。這種“自己做自己案件法官”的弊端日漸顯現。為解決此類問題，1806年，最高行政法院設立了訴訟委員會，集中履行行政爭議裁決職務。這也被視為最高行政法院行政審判專業化和獨立化發展的起點。*張莉：《當代法國公法——制度、學說與判例》，北京：中國政法大學出版社，2013年，第257頁。此后，在1831—1872年間，最高行政法院又實現了公開庭審，并設立了沖突法庭，使最高法院的職能得到了進一步強化。

1872年5月24日的法律規定最高行政法院以法國人民的名義行使審判權，國家參事院不再行使國家元首所保留的審判權，從而實現了由事實上的最高行政法院成為法律上的最高行政法院的轉化，此舉意義非凡，使最高行政法院成為了名副其實的具有行政審判權的專門司法機關。但是在管轄權上仍存有“后遺癥”，即所有的行政案件只有在法律有明確規定的情況下才具有訴訟管轄權，行政法院只是授權機構，各部部長是具有一般權限的法官。任何個人提出的行政申訴必須先向部長提出，只有不服其裁決方可向最高行政法院起訴。

而于1889年發生的“卡多案”則將最高行政法院的行政審判權徹底從實際行政事務中剝離出來，不僅開啟了法國行政司法判例的先河，也使最高行政法院對行政審判的普遍管轄權最終得以確立。*詳見王民揚：《法國行政法》，北京：中國政法大學出版社，1988年，第603頁。除了這一重要判例，還有1873年的“布朗戈案”，1875年的“拿破侖親王案”，1903年的“羅特案”，1907年的“東方鐵路公司案”等。1889年至1953年期間，在眾多行政判例的推動下，行政法學取得了長足的發展，更為重要的是法國最高行政法院確立了行政法上的許多重要原則和理論，例如1895年“卡邁判例”確立了國家責任與職業風險原則；1901年的“卡莎諾瓦判例”闡釋了越權之訴的訴訟利益理論等。*胡建淼主編：《外國行政法規與案例評述》，北京：中國法制出版社，1997年，第621頁。將所有行政案件的審判統歸于最高行政法院的做法，雖然擴大和集中了最高行政法院的權限和職能范圍，但成為一般權限法院以后，由于大量行政案件的涌入而導致最高行政法院案件積壓現象嚴重。1953年9月30日，《行政審判組織條例》和《公共行政條例》頒布，對最高行政法院和地方行政法庭的權限做了劃分，明確除非法律有明文規定，否則一切訴訟案件都先由地方行政法院管轄。這樣，地方行政法院就代替最高行政法院成為了行政訴訟的一般權限法院，而最高行政法院也以法律規定為限，成為特定權限的法院。*何勤華主編：《法國法律發達史》，第172-173頁。

三、憲法委員會：合憲審查制度的確立

“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。*Walker G de Q.The Rule of Law:Foundation of Constitutional Democracy.Melbourne University Press,1988，p154.為保護公民合法權益和控制行政權力的濫用，行政法院的作用不容忽視。進入20世紀后，美國所創立的由普通法院進行的違憲審查制度深刻影響了歐洲大陸，各種合憲性審查或違憲性審查實踐成為西方各國法治發展的新趨勢。其實，早在1799年的法國憲法就賦予了“護法元老院”擁有撤銷違憲的法律和命令的權力。之后，1852年的憲法更是擴大和延展了合憲性審查的權力范圍，不僅專門設立了合憲性審查的機構——參議院，而且還在第25條規定：“參議院保障根本協議和公共自由的實現。任何法律在交付它審查之前不得公布。”參議院對于政府提交的法律案有權決定法律的保留、無效或廢止。自1902年開始，法國比較立法協會發起了一場建立美國違憲審查制度的運動，引起廣泛的爭論。雖然這種以全面借鑒吸收美國司法審查制度的觀點遭到了多數人的反對，然而，法國需要違憲審查制以建立法治新制度的理念已漸入人心。

1946年憲法第11章“憲法修改部分”對“憲法委員會”的組成、職權內容作了附帶性規定，正式設立憲法委員會(Comite constitutionnel)，確立違憲審查制，規定“在法律公布期間，根據總統和參議院一章的共同要求，審查國民議會通過的法律是否與憲法相抵觸。此外，在法律的制定過程中，由憲法委員會調整兩院的意見。之所以規定采用違憲審查制，一是處于保障人權的考慮；另一個原因是受美國違憲審查制的影響”。*何勤華主編：《外國法制史》，北京：法律出版社，2006年，第151頁。但從實踐效果來看，由于參議院權力薄弱以及內部矛盾突出，憲法委員會召集行使權力的機會很少，故并未能充分發揮其職能作用，產生的影響也極為有限。

為實現議會制度的理性化，1958年憲法加強了憲法委員會(Conseil constitutionnel)的設置，提高其地位，對議會立法和行政立法領域加以區分， 規定憲法委員會成員為9人，分別由總統、國民議會議長、參議院議長任命，任期9年，不得連任與兼職，每3年更新1/3。不僅具有監督選舉、保證和監督憲法實施、接受總統咨詢等權力，而且對于議會制定或批準的各種法律文件具有合憲性審查權，包括對普通法律的合憲性審查、對地方性法律文件的合憲性審查、對國際條約的合憲性審查、對組織法和議會議事規程的合憲性審查等。有學者認為，法國憲法委員會在憲法文本和憲法實踐之間尋找到了微妙的平衡并實現了適度的超越，“而且只有超越憲法文本最初為其設計的作為實現議會理性化輔助性機構的角色，憲法委員會才可以在更大范圍里展示合憲性審查權的意義和影響力，也正是通過對憲法文本審慎的超越，憲法委員會終于成功地躋身于法蘭西共和國重要國家機關行列”。*李曉兵：《論法國憲法委員會合憲性審查實踐的創造性》，《東岳論叢》2008年第5期。

之后，憲法委員會又通過了一系列里程碑意義的裁決不斷擴充其職能范圍。如1971年的“結社自由案”將對法律合憲性的審查不再局限于憲法條文，而是可直接源于憲法序言，這使得憲法委員會合憲性審查的空間和審讀都得到了拓展，有利于公民權利的保障及對行政權力的制約。“這些裁決使憲法委員會從一個‘權力監督人’搖身一變而成為‘憲法保護者’和‘權利保障人’。憑著對法治國家理念堅決和徹底的追求，憲法委員會以其實踐推動了法國的憲法制度從議會民主到憲法民主的發展”。*李曉兵：《法國法治發展的多維考察：“法之國”的法治之路》。

四、法治道路路徑選擇研判

法國法治確立之后并不是封閉自足的,而是開放、流動的,不斷地在挑戰和危機面前謀求發展變革，*馬長山：《法治的平衡取向與漸進主義法治道路》，《法學研究》2008年第4期。是其傳統勢力與革命力量碰撞、角力后最終形成的結果。在這過程中有妥協，有斗爭，反映出的是法律對于本國社會經濟、民族文化和歷史傳統的依賴和改革的關系，其中既有反復，也有進取，是法國立足于本國國情和社會環境在不斷探索中總結出來，并適用于國家治理，最終獲得成功的。法國法治道路路徑的選擇，我們認為主要有以下幾點原因：

第一，自然環境因素。法國位于歐洲西部，深處歐洲大陸腹地，與比利時、盧森堡、德國、意大利、安道爾、西班牙、瑞士、摩納哥等八國相鄰，法國全境主要為平原，是西歐國土面積最大的國家。其境內的阿爾卑斯山脈與德、意、瑞士、奧地利等國相連，比利牛斯山脈則為法國和西班牙兩國的界山，而羅納河是流經瑞士和法國的大河。正是由于與歐洲大陸聯系緊密，歐洲大陸所發生的戰爭與革命，法國很少能置身事外，因此在與歐洲大陸的交往中，逐漸形成了法國的民族特性：開放、包容。而且，這種淵源性的聯系也使法國在其國家的法治建設中注重吸收他國的先進理念與制度，具有全面性和系統性。

第二，歷史傳統的影響。從法國大革命到巴黎公社(1789-1871年)這個時期可稱為“革命的世紀”，法國大革命政治文化的最重要特色就是其激進性和徹底性。在這82年中共進行了5次革命，分別是1789年、1830年、1848年、1870年和1871年。而政權的更迭，不同統治階級的輪換也對代表自己統治階級利益的政治法律制度提出了要求。從1789年大革命開始到1814年波旁王朝復辟，在短短15年的時間里，法國竟制定并頒布了5部憲法，即1791年憲法、1793年憲法、1795年憲法、1799年憲法、1804年憲法，幾乎每隔2-3年政權就會發生變更，隨之原先的憲法立即棄之不用，著手制定新的憲法。而為何在法國憲法的變動會如此頻繁，而且，法國的憲法委員會和行政法院為何在法國的法治建設中能夠發揮重要的作用，成為法國法治建設的標志？我們認為這些都與傳統法國社會一直信奉的追求平等、自由、民主的啟蒙思想運動有關。法國啟蒙運動是繼歐洲文藝復興后，在歐洲歷史上出現的第二次偉大的思想解放運動。17、18世紀的法蘭西被視為是歐洲思想和心靈上的領袖。*[奧]弗里德里希·希爾：《歐洲思想史》，趙復三譯，桂林：廣西師范大學出版社，2007年，第497頁。經過這次運動的洗禮，法國民眾普遍對封建制度存在的蒙昧主義、專制主義和封建迷信有了清楚的認知，權利保障意識空前高漲。而一場法國大革命使民眾“同舊世界徹底決裂”的信心和決心充分展現了出來，在權利必須得到保障、權力必須受到約束的強烈訴求下，只有通過國家的根本大法——憲法來予以制定，而憲法的作用也不僅僅是書面的規定，它必須從抽象的條文規定落實到具體的行動中來，同時，對于一切有可能侵犯公民權利的行為也必須得到追究，所以，在法國，憲法委員會和行政法院在其政治建設和法治發展過程中發揮著舉足輕重的作用，這是法國法治發展進程中的自然選擇，也是法國對其多年來所信奉的人權保障的完美回應。

第三，法治理論的選擇。作為最早將“自由、平等、民主”確立為憲法原則的國家，法國將人權保障視為法治建設中最重要的事情。孟德斯鳩的分權學說、建立法治國家的構想以及盧梭的人民主權的思想對法國的國家發展以及法治建設產生了深遠的影響，并在《人權宣言》中得到了貫徹和體現。三權分立學說的提出與最終目的是為了保障人權，法國將國家權力的分立作為權力分配原則，并得到普遍的認同。*1789年《人權宣言》第16條明確規定：“凡個人權利無切實保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。”為了避免公權力對公民權利的侵害，法國最先奉行普通司法權與行政裁判權分立原則，建立行政法院。“一方面，他們不信任王政時期沿襲下來的普通法院，擔心將涉及行政機關的案件交由他們審理會影響到當時銳意進取、推動改革的行政機關的工作；另一方面，受到民主、法治及人權保障觀念的影響，他們又認為有必要通過司法手段監督行政機關的行為。”*張莉：《當代法國公法——制度、學說與判例》，北京：中國政法大學出版社，2013年，第255頁。

汪娜(1976-)，女，法學博士,上海人民出版社編輯(上海 200001)