非政府組織參與社會治理研究

□文/張啟勝林婷鳳（湖南農業大學河南·長沙）

非政府組織參與社會治理研究

□文/張啟勝林婷鳳
（湖南農業大學河南·長沙）

［提要］近年來，我國非政府組織參與社會治理領域在數量、活動范圍、活動職能以及組織自身能力建設方面都取得了長足進步；盡管如此，非政府組織參與社會治理還是存在一定的問題，因而找出其原因，并根據實際情況給出對策。

非政府組織；社會治理；自身管理

收錄日期：2016年9月1日

近年來，非政府組織滲透到社會治理的方方面面。從微觀層面來講，比如在公共危機治理方面2008年的汶川地震事件，在群體性事件治理方面2014年的上海踩踏事件中，非政府組織都發揮著靈活協調的作用，同時非政府組織在社會慈善公益事業、保護弱勢群體、社會基層民主管理方面一直起到主導的作用。從宏觀層面來講，全球化發展的趨勢潮流勢不可擋。非政府組織參與國際性事務次數越多，范圍越廣，就能獲得更多的經驗與教訓，這可以為我國非政府組織參與社會治理提供更多樣化的建議。綜上所述，研究非政府組織參與社會治理中存在的問題及對策具有一定現實意義。

一、社會治理的概念及特性

（一）社會治理的概念。在我國，“社會治理”最早是在十八屆三中全會上提出。社會治理是將治理理論置于公共管理環境當中，其實質是關注社會管理力量的多元化格局，重視發揮公民在社會公共事務中的作用，促進公共社會利益的最大化。

（二）社會治理的特性。社會治理的特性主要有多元性、創新性、全球性。其中社會運行遵循法治理念是社會治理多元化的前提基礎，而且關于“善治”的八大特征很大程度上與法治精神相吻合。其中，社會治理的多元性主要體現在治理主體的多元性、治理手段的多樣化等。

二、非政府組織參與社會治理的必要性

（一）公民社會理論發展的要求。近代公民社會理論也被認為是以“國家和社會分離為基礎”的，所以它既不是站在政府這一邊，也不是站在市場這一邊，而是以公民的利益為基本。公民社會是指獨立于政府之外，不包括家庭領域的所有民間關系或民間組織的總和。公民社會以維護公民的利益為基準，政治社會以有秩序地管理公民為根本，所以公民社會與政治社會不是相沖突的，而是相互補充的。

非政府組織的本質決定了其在公民社會創建中發揮著重要的作用，在公民社會中各種民間組織和社會團體參與到社會管理中，并承擔社會公共服務和社會治理的功能。

（二）彌補市場和政府雙重失靈的需求

1、市場失靈。市場經濟中商品是具有競爭性的，但作為公共物品具有非競爭性和非排他性，所以說市場經濟在社會資源配置方面無法面面俱到。市場失靈理論的主要內容是：壟斷、外部性、公共品。壟斷是市場經濟發展到一定階段的自然結果，這也使得社會資源配置不能達到最佳狀態。外部性導致的“搭便車”問題較為嚴重時，則需要政府和第三部來進行協調。

2、政府失靈。由于政府提供公共物品，缺乏靈活性和效率，再者政府提供的公共物品往往只能滿足多數人的需求，另一部分人的要求得不到滿足時，這時就出現了政府失靈。需要由有民眾基礎的第三部門來提供多樣化的公共物品和公共服務，以滿足多樣化的民眾需求。

正是由于市場與政府都存在功能的失靈，所以僅僅是靠政府和市場來提供公共物品是不夠的，還需要社會第三部門也就是非政府組織來補足這一缺口。

（三）我國社會發展的自然結果。我國在封建統治社會是沒有非政府組織的，在改革開放后，我國進行了社會主義市場經濟建設，同時非政府組織也開始萌生，近20年來得到蓬勃的發展。一方面公民社會的基本特性與市場經濟的基本特性是相契合的，它們都要求平等自治性質、個人選擇自由等基本特性；另一方面社會主義市場經濟體制的不斷完善和全球化經濟時代的到來，不僅對非政府組織提供了較大的發展空間，也對非政府組織提出了一定的要求。

三、非政府組織參與社會治理存在的問題

（一）國際環境視野下我國非政府組織存在的問題

1、國際化程度不高。自我國加入WTO組織以來，全球化和國際化的潮流更加深刻地影響著非政府組織的發展。非政府組織參與到國際性的事務當中的范圍越來越廣，數量也越來越多。比如，我國與聯合國體系內建立聯系的非政府組織有：聯合國非政府組織聯絡服務中心、公共信息部、非政府組織國際論壇等。但我國的非政府組織與發達國家的非政府組織從數量、活動范圍、參與力度等方面仍然存在很大的差距。截至2010年，中國大陸僅有26個非政府組織獲得聯合國經社理事會的咨商地位。其主要參與的領域有：人權方面、環保方面、助殘方面、防治艾滋病等。

2、參與國際交往的能力不足。我國非政府組織參與國際交往的能力不足并且具有區域性的差異。以非政府組織參與對外援助項目為例，2004年印度海嘯事件，我國非政府組織主要是中國紅十字會和中華慈善總會等對其進行了規模較小的援助。這反映出我國非政府組織在對外救助項目中積極性不高、專業能力不足。其參與國際交往具有區域性的差異，主要體現在各區域經濟發展速度不一致，使得像北京、上海這樣的特大型城市中的非政府組織參與國際交往較為頻繁，其他地區則活動稀少。

（二）國內環境視野下我國非政府組織存在的問題

1、社會認可度不高。非政府組織是公民政治權利和訴求的溝通者，但非政府組織并未充分發揮其作為溝通者的作用。在我國，只有一半左右的非政府組織向有關部門提出政策建議，在提出建議的非政府組織中有5%左右的非政府組織表示建議未被政府采納。同時，我國的社會公民對于非政府組織也缺乏全面理性的認識，這使得非政府組織未能充分動員社會民眾力量，從而導致社會認可度不高。

2、地域性差異和活動領域差異。我國的非政府組織在不同的地區分布和發展都是不均勻的。在我國非政府組織主要分布在東部沿海地區，西部和內地的分布較少。就城鄉不平衡來說，城市非政府組織的發展較快，活動較為集中，但是中小城鎮和農村地區，主要為外來的扶貧開發類的非政府組織，當地的非政府組織稀少，并且社會關注度低。

3、法律法規的不完善。近年來，非政府組織管理的法律法規已經在逐步地建立中，并取得了一定的成果，但是我國的立法層次和質量不高，立法的內容比較趨向于登記程序，在具體情況下缺乏相應的法律法規。法律法規的不完善也體現在非政府組織的監督法律體系不完善，比如《非營利組織法》中的規定主要是強調了非營利組織的行為規范，并未說明政府倡導和禁止非政府組織所要做的事情，并且未明確對其進行獎勵與懲罰的措施。

（三）非政府組織自身內部存在的問題

1、資金不足。資金不足是我國各種非政府組織所面臨的一個重大問題。在我國，接近一半的非政府組織面臨的主要問題是資金不足。同時在物資方面，非政府組織也面臨著困難。任何組織的良好運行都需要由一定的財力和物力的支持，資金的不足將會制約我國許多非政府組織的快速發展與職能發揮。

2、自身管理不足。非政府組織就自身的管理方面而言，有以下幾個方面的不足：一是人力資源管理的不足。據調查表明70%以上的非政府組織專職人員少于10人，80%以上的非政府組織的志愿者少于40人。這說明大部分非政府組織都存在人力資源管理不善的問題，沒有足夠的人員，組織就無法得到正常的運作；二是非政府組織內部沒有規范的內部章程。國有國法，家有家規。一個組織沒有自己的規范章程，在執行任務的時候，就很容易導致行動效率低下。除了非人力資源管理方面與內部規章制度的不足，非政府組織在其他方面也存在著管理問題。

3、非政府組織對政府的依賴性嚴重。非政府組織對政府的依賴性主要表現在以下幾個方面：政府財政撥款是非政府組織資金來源的主要渠道，非政府組織在經濟上不能獨立自主的根源，這導致非政府組織在行為模式上也效仿政府組織，沒有自己的組織機構和組織創新點；再者，有關非政府組織法律法規的頒布是由政府決定的，這意味著非政府組織的行為規范很大程度上取決于政府。這些都促使非政府組織和政府形成一種密不可分的依賴關系。

四、非政府組織參與社會治理存在問題原因分析

（一）國際環境視野下我國非政府組織參與社會治理存在的問題原因分析

1、組織規模有待提高。發達國家的非政府組織完備、規模大、裝備好、資金雄厚，我國的非政府組織則反之。一個組織的綜合實力決定了它在眾多組織中的權威。由于我國非政府組織規模小、資金不足，故在聯合國體系中僅有較少的發言權，對于聯合國頒布的重大決定和政策影響力也較小。我國作為發展中國家之一，綜合國力相對不足也導致中國非政府組織參與聯合國事務的行動和范圍受到制約。

2、人員的綜合素質有待提升。由于國際舞臺的復雜性必然決定國際性事務不同于一般性的事務，所以這對于非政府組織的工作人員綜合素質要求更高。不僅要求非政府組織的成員具有較為豐富的專業化知識，還需要他們能夠熟練掌握各國語言，與合作者進行流利的溝通有助于相關事宜的執行。更為重要的是，在國際性事務的處理中，時常是由多個國家的非政府組織共同參與，這要求非政府組織工作人員具有高度的國際化視野和較強的合作意識。顯然我國的非政府組織人員素質目前還未完全達到這個要求水平。再者，各地政府機構的扶持與引導作用不同導致地域性差異。比如，經濟較為發達、國際化程度高的城市更加容易吸引國外的國際非政府組織并從中獲取經驗。而政府也大力扶持當地非政府組織參與到國際事務中，以促進資源整合，加快國際化進程。

（二）國內環境視野下我國非政府組織參與社會治理存在的問題原因分析

1、公民社會文化的基礎薄弱。非政府組織來自于西方社會，就目前情況而言，我國的公民對于非政府組織的認識是不足的，所以非政府組織在施展自身職能時會遇到一定的阻礙。再者，公民社會意識薄弱的歷史原因是：我國經歷了長達兩千多年的專制主義國家過歷程，而專制主義國家與公民社會理論則是相反的。西方社會則在17世紀就提出了“公民社會”的理念，并且比較崇尚自由平等和法律自治等精神。歷史文化背景的不同，導致了我國的公民社會意識薄弱。

2、非政府組織參與社會治理中自身發展的自然結果。由于我國各地區經濟發達情況不同，自然各地區的社會需求和社會資源情況也是不同的。非政府組織自身具有自由選擇所在發展的地區和著重的活動領域，這使得非政府組織呈現出地域性差異和活動領域差異。

3、缺乏法律環境。完善法律制度是非政府組織得到充分發展的必要條件。良好的法律環境也是有益于法律法規的完善的。20世紀90年代，日韓的非政府組織獲得快速的發展就是由于法律政策環境的改變。

（三）非政府組織自身問題原因分析

1、資金來源單一化。資金來源渠道單一導致非政府組織資金匱乏。非政府組織不像企業那樣以利潤最大化為目的，而是以社會公益最大化為宗旨，這在一定程度上決定其資金源泉的短缺。非政府組織主要是依靠政府的直接補貼，來自企業捐贈和項目資金的收入較低，來自私人捐助的就更少。

資金的不足會導致政府組織面臨無法吸收人才和人才的流失問題，繼而導致非政府組織的能力不足，形成了這樣一個非良性的循環。

2、自身定位不準。由于非政府組織在我國的發展還較為年輕，對于自身的發展沒有較好的規劃和定位，還沒有探索出一套屬于自己的管理方式，就容易向為之提供資金、人員、物資、信息和管理等組織資源支持的政府模仿，這導致非政府組織自身具有的自治性缺失。

五、非政府組織參與社會治理對策分析

（一）提高民眾的公民社會意識。我國的非政府組織國際化程度不高，是由多方面原因形成的。它是我國目前處于轉型期的社會主義市場經濟建設和政府體制改革的產物，再加上國際環境的影響，所以國際化程度不高。目前，我國可以提供一個較為寬松的社會環境，接納我國國際性非政府組織的不足，向優秀的發達國家的國際化非政府組織學習可取之處，同時給予一定時間去成長。同時，在國內環境中，應當加強公民文化的宣傳，讓公民社會意識深入人心，并且加強非政府組織自身公信力的建設，打好群眾基礎。這樣將有助于非政府組織的工作展開。

（二）加強非政府組織法律法規的建設。德國是一個法制健全、嚴謹細致的現代化國家，對于民間組織的管理也在很早就形成了一套完善和系統的民間組織法治管理體系。本文參考德國對于民間組織的法治管理和其他相關資料，提出適用于我國非政府組織發展的法律法規，建議如下：

1、制定完整全面嚴格的登記制度。一般來說，非政府組織的登記注冊是對于非政府組織自身的一種社會身份認證，這樣不僅有利于獲得社會的認可度和公民的支持，也有益于政府和稅務部門的監督和統一管理。

2、確定專門而具體的立法。比如，近年來我國的基金會和志愿者組織發揮著越來越明顯的作用，針對其頒發的法律也將越來越詳盡和具有針對性。對于一類非政府組織確定專門而具體的立法，并且在現有的基礎上不斷補充完善。

3、定期的財務報告披露與實行針對性稅收優惠政策。定期的財務報告披露有助于非政府組織的公開和透明，同時有助于加強非政府組織的經費監督，也可以引導其活動方向。在德國，免稅權一般授予那些從事非營利活動的公益組織。民間組織開展與其宗旨無關的活動是要納稅的。換而言之，就是免稅政策不是針對是什么類型的組織，而是針對組織的活動是否是具有公益性的。這樣便很好地規避了非政府組織從事一些非相關性的活動。

（三）資金來源和能力建設兩手抓。資金的來源和水平決定了非政府組織行動的能力強弱和自主性。非政府組織只有建立資金來源的多元化與合理比例和自身能力的建設才能擺脫對政府的依賴性。

我國非政府組織的資金來源主要是政府補貼，極少的部分是來自志愿捐款以及服務性收費。法國非政府組織的私人資金和公共資金的比例是60∶40，法國非政府組織的資金來源是以私人資金為主，政府提供資金補足的狀態。這一現象對于我國的非政府組織資金來源具有一定的參考價值。在我國對于不同規模和類型的非政府組織，政府給予非補貼應當差異化對待。對于具有較大規模和比較成熟的非政府組織應當按層次減少政府補貼，迫使它向民間捐款和服務性收費及向多邊組織尋求更多的資金資源。對于較小規模和不夠成熟的非政府組織給予不同層次的更大比例的政府補貼，適度扶持，幫助成形。

（四）完善非政府組織自身管理。合作不僅需要誠意，還需要實力，否則容易在合作關系中處于被動影響與嚴重依賴狀態。非政府組織與政府合作的過程也就是非政府組織從政府那里獲取資源的過程。非政府組織的資金缺乏是主要問題，為了更好地發展，非政府組織要不斷地完善自身的管理，加強自身的實力建設，才能更好地建立與政府方面的合作關系。

如本文前面提到非政府組織的人力資源管理問題較為嚴重，所以當務之急應該建立一個比較完善的人力資源管理體系，在此基礎上建立完整的組織管理架構與相應的薪酬制度，以管理人才和留住人才。非政府組織的工作人員從事的是一項較為特殊的職業，由于其服務目的的公共性，所以服務的對象是公民和全社會，所以必須經過專業性的選拔和培訓，以提供非政府組織人員的專業能力；另一方面各種各樣的非政府組織機構需要建立符合自身特性的內部規章制度并且保證其實施到位。非政府組織內部規章制度的完善也有助于其自身的計劃、組織、協調、控制、決策等管理職能的發揮。

（五）與政府建立良好合作關系

1、樹立與政府合作的意識。合作的前提是雙方都有合作的意識與意愿。由于目前我國仍有許多的非政府組織合作意識淡薄，時常認為與政府合作就是向政府索取幫助物資。政府不可能滿足所有的資源提供請求，在得不到資源滿足的情況下，會出現抱怨政府給予支持過少的情況，故讓非政府組織建立正確的合作意識是非常必要的。樹立良好的與政府合作的意識，有利于非政府組織在合作中明確自己的位置，并更好地獲得幫助非政府組織自身發展和業務展開的有用資源。

2、合理定位非政府組織自身。合理定位非政府組織自身需要明確兩個方面——非政府組織相對于政府而言存在的意義與非政府組織的核心競爭力。非政府組織存在的意義在一定程度上是彌補政府的工作在社會中的空白與不足。非政府組織的核心競爭力補充政府無法提供公共物品與服務。所以，非政府組織是具有自身優勢的，與政府在社會上的作用是一個優勢互補，相互合作的定位。

3、在法律制度不足的情況下，重視合作策略方法。目前，我國非政府組織在制度方面存在著許多不完善的地方，尤其是針對不同地區和類型的非政府組織沒有針對性的制度，導致非政府組織行動的滯后性。但是非政府組織在與政府合作時，不能完全依賴制度還要靈活自主地運用策略，掌握方法來建立與政府的合作。

主要參考文獻：

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湖南省社科基金項目：“對非政府組織參與我國社會治理進行管控問題研究”（項目編號：14Y BA 210）

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