鐵路系統推行全面預算管理的思考

□文/孫炳位（北京鐵路局衡水工務段　河北·衡水）

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鐵路系統推行全面預算管理的思考

□文/孫炳位
（北京鐵路局衡水工務段河北·衡水）

全面預算管理貫穿于企業的整體生產經營過程，是一項長期的基礎性工作，需要全員的參與、全過程的控制、全方位的管理。鐵路推行全面預算管理以來，對于提高全員的經營意識、優化資源配置、整合企業資源、降低經營成本、提高整體效益起到積極的促進作用。但開展得還不平衡、執行上還有差距。在當前鐵路轉換經營機制的新形勢下，如何加強全面預算管理，落實預算責任，加強過程管控，強化績效考核，不斷提升管理水平，這是擺在我們面前的重大課題。

一、當前基層單位全面預算管理現狀

當前，在全面預算管理的實施中存在著一些不容忽視的問題，影響全面預算管理的落實和深化。

（一）認識有偏差。企業的上下、左右各部門站在各自的立場上，對全面預算管理在思想上沒有達成共識，行動上沒有形成合力。表現之一：上下利益不統一，造成“上急下不急”。管理機制上，權利集中、上下脫節，上級盼著下級節一塊，下級等著上級補一塊，下級怕鞭打快牛，形成上緊下松，上急下不急；表現之二：左右協調不統一，造成“你急我不急”。管理體制上，生產、經營兩條線，管經營的不熟悉生產，安排支出一刀切；管生產的不懂經營，不算賬盲目支出。造成“各吹各的號，各彈各的調”，業務部門爭投資、要資金，你急我不急；表現之三：成本緊張難推行，造成“你用我不用”。幾年來，成本持續緊張，支出年年攀升，成本預算應逐年增長，但現實是不升反降，年年壓縮，預算缺乏合理性，按正常的定額標準等難以實行，上下兩層皮。

（二）制度不配套。全面預算管理的順利推行，必須有相應的管理制度來支撐、去保證，必須建立切合實際的、操作性強的、考核嚴格的、“總-分”結合的制度體系，并在實踐中不斷地修訂、完善。目前，有的單位僅有一個《全面預算管理辦法》或《全面預算管理實施細則》，缺少具體制度做支撐；有的制度只是一般化的號召、原則性的要求，過于籠統，難以操作；有的制度體系不健全，辦法多少不同，繁簡不一，制度不嚴謹。全面預算管理制度既不能一成不變，更不能朝令夕改，在注重職工經營意識教育的同時，通過機制運作真正把成本控制與職工利益更緊密、更直接地掛起鉤來，使全面預算管理成為每個職工的理念和行動。

（三）落實有差距。一是執行上“兩張皮”。根據上級的要求，全面預算管理領導機構也成立了，全面預算管理實施細則也制定了，但照抄照搬上面的條條框框，不結合本單位實際，做表面文章，表面上是全面預算管理，實際還是老樣子，造成表面一套，實際一套，全面預算管理流于形式；二是落實上缺乏深度。全面預算管理是發達國家多年運用，且被證明是一種行之有效的企業內部管理控制方法。鐵路企業推行才幾年時間，剛剛起步。在我們的周圍，粗放的管理、浪費的現象仍然比較普遍，離精細管理還有很大差距，需要進一步深入探索、潛心研究、日臻完善；三是缺乏統一的信息化手段。目前，全局還沒有推廣統一的全面預算管理程序，各單位信息化運用水平參差不齊，數據分散，資源難以共享。

（四）效果不明顯。全面預算管理是一項長效機制，效果的體現要經過較長時間的體驗，需要以科學的態度、實事求是的精神、理論聯系實際的作風，認真把握全面預算管理的內涵，將全面預算管理與本單位具體實際相結合，經過堅持不懈的努力，才能收到比較理想的效果。由于認識上有偏差，制度上不配套，落實上有差距，最后的實施效果也會大打折扣，短期內不見成效或收效甚微。

二、成因分析

（一）全員參與不到位。全面預算管理的推行，需要領導的高度重視和全體職工的廣泛參與。鐵路行業的特殊性決定了安全壓倒一切，在安全上、生產上的行政化管理使成本管理也帶有行政命令的色彩。領導的主要精力還是抓安全，抓經營是第二位的任務。由于全面預算管理與職工利益掛鉤不直接，職工都認為全面預算管理是財務的事，跟自己沒關系，職工成本意識、預算意識淡薄，積極參與、主動參與意識不強。

（二）體制機制不順暢。目前，鐵路實行總公司、路局、站段三級管理，鐵路仍然是計劃經濟管理模式，經營意識、經營理念、經營方式還沒有與市場完全對接，管理粗放，手段單一，其經營結果只有總公司的核算是市場核算的真實反映，路局、基層站段的核算只是內部清算結果的再現。規模龐大的資產總量、千差萬別的地域差異、紛繁復雜的內部分工使鐵路的成本計算非常復雜，很難科學測定一個基層站段一年準確的成本需要量，這種情況下成本分劈也只能是在經驗數據的基礎上做適當的調整，成本計劃層層下達，上下級經營管理目標不一致，甚至產生背離。由于上下信息不對稱，在上下級的博弈中，雙方的誠信度都大大降低。

（三）生產經營不協調。“安全是硬指標，預算是軟指標”，安全上不能出事，出了事無法挽回，預算超了還可以彌補，這種錯誤的認識導致行動的偏差。生產與經營脫節，業務部門與財務部門各有自己的垂直領導，各接受各的垂直指揮，雙方缺乏有效的溝通協調，配合不緊密，管生產的以安全生產需要為由，安排的業務預算無財務預算保證，致使先干后算、無預算支出、超預算支出、業務預算與財務預算不匹配的現象比比皆是。財務部門不了解業務，缺乏基礎數據，財務預算滯后于業務預算，始終疲于應付、彌補業務部門已經安排的業務預算。

（四）考核獎懲不嚴格。考核是實現閉合管理的重要一環，只有做到獎懲分明，才能最大限度地調動經營者、職工的積極性和創造性。在實際工作中，由于過分地強調客觀因素的影響，預算的“一票否決”礙于情面很難落實，“獎勵好兌現、懲罰難落實”的狀況也經常遇到，在考核上的好人主義、不嚴格、不及時，久而久之就導致預算管理軟化、弱化，“硬約束”成了“軟指標”，考核工作流于形式。

三、深化全面預算管理的對策

全面預算管理是一個系統工程，涉及到企業的方方面面，只有系統思考、全員參與、強力推進才能收到實效。

（一）注重領導掛帥，實現權威推動。全面預算管理是第一管理者工程，領導的重視和支持是做好一切工作的前提和基礎，站段長對全面預算管理的推行負有第一位的責任，對全面預算管理的系統啟動、日常組織和矛盾協調起著至關重要的影響。第一管理者不僅要對經營戰略、預算目標做出決策，預算管理的授權、預算的審批下達、預算調整、落實激勵機制等具體環節以及整個落實過程都需要得到領導層權威的推動。領導者要通過統籌規劃、指導協調，指揮和激勵下屬為實現預算目標而全力以赴。只有領導高度重視和大力支持，才能充分調動全員的積極性，協調好內部各職能部門的關系，才能有條不紊地做好各項工作。

（二）注重依靠群眾，實現全員參與。全面預算管理的順利實行需要企業上下思想和認識的高度統一，鐵路運輸企業的復雜性和聯動性更決定了企業管理的全員性，更需要密切協同配合。在推進全面預算管理、落實預算目標方面沒有一個局外人，人人都對成本的形成施加影響，都與預算有著直接或間接的聯系，只有把經營的擔子分給職工，把經營的權利交給職工，提高職工對成本的關注程度，使預算成為預算執行人的個人預算，成為他們自愿努力完成的目標，在思想上認同，在行動上支持。通過教育引導、氛圍營造，使職工都把“單位的事”當成“自己的事”來辦，都把“單位的事”當成“自己的事”來管，把居家過日子的好習慣帶到單位來，切實做到“人人當家、時時算賬、處處節約”，實現“人企合一”，構筑“大經營”格局。

（三）注重系統思考，實現良性互動。全面預算是生產經營規劃的成果，是企業經營決策的具體化，是控制生產經營的依據。全面預算管理克服了計劃管理按條管理、條塊分割、各自為政，各種計劃之間相互獨立，缺乏聯系的弊端，達到了橫縱交叉、橫縱協調。預算編制過程是一個綜合平衡的過程，部門之間的橫向溝通、上下之間的縱向溝通、預算之間的相互支撐，增強了預算的協調性。因此，部門之間特別是生產與經營之間要圍繞全面預算管理這一條主線來思考問題，協調行動，心往一處想，勁往一處使，同一個聲音，同一個步調，上下協調，左右和諧，定期溝通，管理聯動，確保總體目標與局部目標、業務目標與財務目標協調一致，實現優勢互補、良性互動。

（四）注重上下結合，實現以人為本。預算編制是實現全面預算管理的起點，預算編制水平的高低直接影響管理效果。預算的編制程序有自上而下式、自下而上式和上下結合式三種方式。自上而下式能保證總體的利益，但權利高度集中，不能充分發揮個體的主動性和創造性。自下而上式能夠提高個體的主動性，但易引發管理失控，容易寬打窄用，導致資源浪費。上下結合式克服了前兩種的弊端，在預算編制過程中經歷了自上而下和自下而上的往復，找到了上下級的結合點和對接點，體現了上級對下級意見的尊重、下級對上級工作的支持。預算分解要縱向到底、橫向到邊，細化到每一個控制點，明確預算責任主體，做到責任層層分解，確保目標層層落實。在預算安排的導向上，在保安全、保質量的前提下，要更加關注民生。在預算安排的精度上，必須確保預算的科學性、合理性，各種預算間要做到量率配套、有序銜接、相互支撐、協調一致，并經站段預算管理委員會反復論證、綜合平衡后下發執行。

（五）注重效率優先，實現成本效益。提高效率是降低成本的主要途徑。要對預算期間內的任何一項成本、費用開支項目，不考慮其在以往會計期間所發生的金額，一切以零為起點重新考慮支出項目的合理性、必要性，對照本系統先進的定額和標準，充分挖掘成本支出的潛力，向先進看齊，實現成本費用支出的經濟合理。

（六）注重結合實際，實現表里如一。全面預算管理是一種適應市場的內部控制機制，對提高企業經營管理水平，提升企業組織能力，加強財務監控，提高企業經濟效益，都有積極作用。不要把預算管理當作計劃管理的翻版，不要認為只是換了一個名稱，而管理思路還是老腦筋、管理方法還是老套路、管理手段還是老習慣，全面預算管理不僅僅是管理方法的轉換，更是管理思想、管理原則、基本理念的根本轉變，要充分運用好這一管理方法，認真借鑒各單位在內控制度建設方面的先進做法，建立健全具有本單位特色、科學合理、行之有效的管理制度和規范，并根據實踐的發展不斷對其充實、完善。要突出在鞏固內實上下苦功，重點在深化內涵上尋求突破，達到內容與形式的完美統一，做到外美內實。

（七）注重過程監控，實現穩妥運行。全面預算管理的推進是一個遞進的過程，要確保完成預算目標，就要對預算的執行過程進行實時監控，確保執行不走樣。要關口前移、超前控制，變單一的事后監控為事前監控、事中監控。事前監控重點提高預測性、前瞻性、防范性，事中監控重點提高指導性、協調性、操作性。利用資金監控、時間監控、數量監控、質量監控、安全監控、人員監控等多種方式，運用統計分析、專題分析、經營審計、現場觀察等方法，突出重點、高效及時、機動靈活，對預算管理執行情況進行經常性的“回頭看”，抓住不落實的人，盯住不落實的事，從不落實的環節抓落實，消除死角，關注細節，執行政策精益求精，履行程序不折不扣，把制度要求固化在意識中，落實在行動上，體現在管理中，不斷糾正偏差，實現穩妥運行。

（八）注重結果考核，實現目標激勵。預算結果的考核是預算執行的最后環節，是一項管理能否形成閉合循環的關鍵，是前一輪預算執行的結束，也是新一輪預算執行的前奏，沒有考核的管理是無效的管理，因此考核務必從嚴，要做到嚴考核、硬兌現。考核的結果要公開、公平、公正，要對每一個預算執行主體做出全面、客觀的評價，考核定量指標時還要結合定性指標，考核絕對指標時還要結合相對指標，關注局部指標時不能忽略總體指標。堅持日常考核與年度考核相結合、單項考核與綜合考核相結合，肯定成績，指出不足，明確方向，落實獎懲，從而激發人的內在動機，煥發工作熱情，調動其工作的積極性、主動性、創造性，使職工追求個人利益最大化的同時，實現企業的經營目標。