民間借貸市場健康發展研究

□文/楊　毅（鄭州升達經貿管理學院　河南·新鄭）

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民間借貸市場健康發展研究

□文/楊毅
（鄭州升達經貿管理學院河南·新鄭）

［提要］近年來，民間借貸問題一直是金融界、法律界，乃至整個社會討論的熱點，對于民間借貸褒貶不一。有的觀點認為民間借貸作為正規金融的一種有效補充，不僅能夠滿足形勢日益嚴峻的資金供需缺口，尤其是解決中小企業的融資困難，而且有利于完善金融體系、活躍金融市場、促進各地區經濟的全面發展。但是，在我國多地爆發的“非法集資”、“擔保公司難以兌付”、“跑路賴賬”等事件也讓許多人提到“民間借貸”就色變，將民間借貸簡單地等同于非法集資、違規擔保公司、高利貸，對其唯恐避之不及。在這樣的背景下，對民間借貸進行界定，并探尋促進民間借貸市場健康發展的有效措施具有重要的意義。

關鍵詞：民間借貸；正規金融；金融監管

原標題：民間借貸的界定與健康發展研究

收錄日期：2016年4月13日

一、引言

隨著經濟發展和社會進步，資金需求也呈上升趨勢。國家和地方政府開展的各種建設投資、企業擴大生產規模、居民家庭提高生活質量，這些大大小小的事情無一不需要資金支持。而面對龐大的資金需求，僅依靠商業銀行等正規金融渠道提供的資金規模，無法解決巨大的資金供求缺口。實踐表明，民間借貸有著手續方便簡化、形式多樣靈活、交易成本低、吸納能力強等諸多優點，能夠成為滿足社會資金需求、支持社會經濟發展、完善金融市場結構的重要推動力量。

因此，如何正確認識民間借貸，加強對民間借貸的監管，構建合法的、有積極效應的民間投融資體制，發揮民間借貸的比較優勢和市場特征，利用健康發展的民間借貸市場為經濟和社會發展貢獻力量，具有重要的理論價值和現實意義。一方面通過本文的研究，有助于正視民間借貸的積極作用，給予其應有的社會地位；另一方面通過本文的結論，推動民間借貸的健康發展，有助于發揮其巨大的社會功能和經濟效益。

二、民間借貸的重新界定

（一）民間借貸的涵義。民間借貸是指在正規金融體系以外，由資金供求雙方自發進行的各種資金借貸活動的統稱。民間借貸的主體不僅限于個人對個人，還包括個人對企業、企業對個人、企業對企業；民間借貸的規模也不僅限于滿足小額資金需求，目前流行的互聯網金融可以動員社會上的一切閑置資金，實現大規模的融資，互聯網同樣也屬于民間借貸。所以，本文的研究對象是最廣義民間借貸，各種被排除在正規金融體系之外的借貸活動都歸屬民間借貸的范疇。

（二）民間借貸的類型。考察眾多文獻對民間借貸的研究，幾乎沒有相關理論對民間借貸的表現形式進行明確分類，絕大多數文獻只是用“私人借貸”、“非法集資”、“擔保公司”、“地下錢莊”、“典當行”等諸多現象模糊地作為民間借貸的代表進行分析。本文認為，民間借貸的形式不僅包括個人對個人，還包括個人對企業、企業對個人、企業對企業；民間借貸不僅包括傳統借貸，還包括網絡借貸；更重要的是民間借貸本身具有合法性，非法集資、地下錢莊、擔保公司違規操作等違法行為只是民間借貸活動中產生的一部分問題，不能將這些違法行為等同于民間借貸。因為我們不會以某些商業銀行的違法違規操作就否定整個銀行業，所以在對民間借貸的形式進行研究時，不會考慮違法違規的民間借貸行為。

通過對民間借貸活動進行研究，本文將民間借貸歸納為以下四種類型：

1、私人借貸。私人借貸是指個人與個人之間依靠血緣、地緣、人緣優勢所展開的借貸，這種借貸形式的歷史最為悠久，可以追溯至我國商周時期。不論是遙遠的古代，還是高度發展的現代社會，私人借貸都是民間借貸體系中普遍存在的一種類型，尤其是在我國的廣大農村地區，私人借貸更是占據了絕對的壟斷優勢。私人借貸具有以下優點：一是借貸雙方對彼此的信息掌握較為充分，能夠較好地防范逆選擇和道德風險問題；二是借貸方式非常靈活、手續簡化、時間短、效率高；三是信息搜索和確認時間短，交易成本大大降低；四是利率市場化程度較高。由于私人借貸屬于典型的非正規融資形式，分散在社會各個階層和廣大地區，政府無法對私人借貸進行有效監控和統計，因此私人借貸發展情況的客觀數據無從查證。

2、擔保公司、典當行等非金融中介機構的融資活動。我國目前有一些中介機構不能稱之為金融機構，但是這些機構從事的某些業務實現了資金融通，例如融資性擔保公司或典當行。根據《融資擔保公司管理條例（征求意見稿）》（2015），融資擔保公司是指依法設立主要經營融資擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。依據該條例，融資性擔保公司可以開展各種經過授權的融資擔保業務以及利用自用資金進行資金運用，這些業務有利于緩解中小企業融資困難、推動投融資市場發展、促進地區經濟增長。截至2015年末，全國融資性擔保行業共有法人機構8，402家，在保余額總計19，120億元，與融資性擔保機構開展業務合作的銀行業金融機構總計15，997家（含分支機構），融資性擔保貸款戶數18.1萬戶，融資性擔保貸款在銀行業金融機構各項貸款中余額占比2.2%。融資擔保公司對于促進資金融通，支持實體經濟發展發揮了積極作用。典當作為歷史悠久的一種信用形式，經營“以物易錢，還錢取物”，其功能類似于銀行提供抵押貸款，雖然目前在我國典當行不屬于金融機構，但是其具有明顯的金融屬性。相比較銀行融資，典當融資具有手續簡便、形式多樣、內容靈活等優點，尤其適合居民個人和中小企業的小額短期融資需求。據商務部統計，截至2015年末，全國共有典當行8，050家，2015年全行業共發放當金3，671.9億元，典當余額1，025.2億元；動產典當業務占全部業務30.5%，房地產典當業務占53%，財產權利典當業務占16.5%。由于以上這些提供投融資服務的中介機構游離于正規金融之外，所以本文將這些機構開展的投融資活動界定為民間金融的第二種形式。

3、合法集資。集資分為合法集資和非法集資，合法集資與非法集資的區別在于是否經過有關部門依法批準開展。合法集資是指公司或其他法人組織為了設立、生產或經營的需要，針對內部職工或其他特定主體，通過發行股票或者債券等有價證券的方式，籌集資金的合法行為。真正的合法集資要求：主體僅限于股份有限公司或有限責任公司，或其他依法設立的具有法人資格的經濟組織；集資必須目的正當，主要用于企業的設立、擴大再生產或經營；集資行為的發生必須按公司法及其他有關集資的法律法規規定，嚴格按照法定的方式、程序和條件、期限、額度、募集對象進行；合法集資不允許面向社會公開宣傳，僅在熟人或者單位內部針對特定對象吸收資金。而所有不屬于合法集資以外的集資均為非法集資。本文討論的是合法集資應該被視為民間借貸的一種有效形式。因為在國家法律法規允許范圍內開展的合法集資，具有融資時間快、成本低、風險小等優點，保障了資金的良性循環，推動經濟有序發展。一方面合法集資有助于企業及時獲得發展所需資金，而且免除中間費用，借款成本降低；另一方面企業職工等特定主體可以將閑置資金投向熟悉的企業，投資風險降低，投資收益提高。

除了傳統的集資形式，合法集資還發展出來了一種創新形式——眾籌。眾籌即大眾籌資，是指通過項目發起人利用互聯網和SNS傳播的特性，對公眾展示他們的創意及項目，爭取投資者的關注和支持，進而獲得所需要的資金援助。據不完全統計，截至2015年末，我國共有正常運營眾籌平臺283家（不含測試上線平臺），全年眾籌行業共新增項目49，242個，眾籌行業投資人次達7，231.49萬人次，眾籌行業共成功籌資114.24億元，歷史首次全年破百億元。

4、P2P網絡借貸。P2P（Peer-to-Peer lending），即點對點信貸，是指通過第三方互聯網平臺將資金借、貸雙方進行匹配，借款人可以通過網絡借貸平臺尋找到愿意而且能夠提供資金的貸款人，快速、便捷地籌集到所需資金；貸款人也可以通過網絡借貸平臺將資金投放出去，提高資金使用效率。2015年7月18日，央行等十部委聯合印發了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，明確了P2P“屬于民間借貸范疇”。P2P網絡借貸的借貸金額、借貸期限、利率水平等條件通過互聯網達成，交易的認證、記賬、清算和交割等程序也在互聯網操作完成，相比較線下借貸，P2P網絡借貸是一種更高效的創新型金融模式。首先，P2P網絡借貸利用互聯網實現了信息對稱；其次，借助于網絡借貸平臺，多個投資者可以共同發起一筆貸款，融資能力增強，貸款風險降低；再次，所有的交易程序通過網絡借貸平臺完成，融資效率顯著提高。而且對政府監管部門來說，所有P2P網絡借貸的交易活動公開進行，網絡借貸平臺的交易數據透明度高，監控輕松和管理有效；最后，為了防范和控制網絡金融風險，P2P網絡借貸還引入實體金融擔保機構的多方擔保合作體系。總之，P2P網絡借貸模式有效地整合了借貸各方的參與度，充分發揮各參與主體的資源優勢，實現多方共贏。

三、民間借貸存在的問題

（一）監管主體混亂，監管效率低下。據有關規定，我國民間借貸的監管主體包括：中國證券監督管理委員會——負責監管眾籌；商務部——負責監管典當機構；發改委、工信部、財政部、商務部、工商總局、法制辦、銀監會組成監管部際聯席會議——負責監管融資性擔保公司；中國人民銀行——負責監管合法集資；中國銀行業監督管理委員——負責監管P2P網絡借貸。這樣的監管格局造成的后果是：監管主體分散、責權不明確、監管職能缺失，缺乏統一的民間借貸監管體系，導致監管機構無法全面掌握民間借貸的發展情況，事前監管不到位，事后監管無作為，監管效率低下。

（二）民間借貸缺乏自律性，違法違規行為頻發。目前，社會上對民間借貸的誤解大多由諸多民間借貸行為的違法違規操作造成。例如，私人借貸由于其分散性、私人性，存在違約的高風險，出現糾紛時大多通過調解或民事訴訟途徑解決；根據《融資性擔保公司管理暫行辦法》（2010）：“融資性擔保公司不得吸收存款、發放貸款、受托發放貸款、受托投資，融資性擔保公司從事非法集資活動的，由有關部門依法予以查處”，但是近幾年仍然爆發大量的擔保公司違規操作、違規放貸、非法吸存等事件，擔保公司的運營缺乏自律性，風險高度集中；而合法集資一旦產生違法、利誘和社會性，合法集資就轉變為非法集資；P2P網絡借貸同樣也存在違規行為，網絡借貸平臺違法自融、拆分項目期限等頻繁發生。民間借貸本身具有寬松、靈活、方便等特點，但是也正是由于這些與生俱來的優點，民間借貸的發展容易走向“歧途”，一旦國家監管不到位，加之民間借貸缺乏自我約束與管理，各種違法違規案件猶如雨后春筍，最終對民間借貸市場的發展造成沉重打擊，嚴重損壞了民間借貸的形象，以至于民間借貸被等同于“非法借貸”。

（三）法律法規不健全。考察我國現有金融法律體系，不難發現，有關民間借貸的法律法規極為不健全。首先關于民間借貸的法律規定大多是20世紀90年代左右發布的，如《民法通則》（1986）、《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》（1991）、《合同法》（1999）、《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》（1999）、《最高人民法院關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進經濟發展維護社會穩定的通知》（2011），有關的法律法規明顯滯后于民間借貸的實踐發展。直到2015年8月，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》，這是自1991年頒布《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》之后，相隔24年，最高人民法院再次制定新的民間借貸司法解釋。在此期間我國的金融事業已經取得長足發展，金融市場規模不斷擴大、融資形式日益多樣化、金融活動的科技含量與創新能力增強，尤其是民間借貸擁有強大的生命力和創造力，其發展規模和發展態勢更是突飛猛進。當民間借貸的快速發展遭遇滯后的法律規定，民間借貸糾紛的頻發成為必然現象。據統計，民間借貸糾紛已經成為繼婚姻家庭之后第二位民事訴訟類型。2011年全國法院審結民間借貸糾紛案件59.4萬件，2012年審結72.9萬件，2013年審結85.5萬件，2014年審結102.4萬件，2015年審結142萬件，標的額8，207.5億元。可以看出，民間借貸糾紛案件的數量逐年遞增，涉案資金規模龐大。

四、推動民間借貸健康發展的對策

（一）建立統一的監管體系，健全監管機制與措施。雖然民間借貸活動大多游離于正規金融體系之外，甚至官方的定性并不屬于金融行為，但是這些民間借貸活動的目的和效果卻直接指向了資金融通，它們確實具有金融功能，因此不管是P2P網絡借貸、眾籌、集資等官方認可的金融活動，還是融資性擔保公司、典當行等非金融機構，都應該被納入到國家金融監管體系之內。只有建立起統一的金融監管體系，才能全面掌握民間借貸活動的有關信息，以便在事前對民間借貸活動進行良性引導與有效監督，促使其規范健康發展；當民間借貸發生風險時，統一的監管體系還有利于及時匯集信息，制定有針對性的解決方案，化解民間借貸風險造成的經濟損失和社會影響。具體建議如下：

1、將原有的分散監管模式進行整合。由于我國目前實行金融分業監管，首先可以將典當行、融資性擔保公司、合法集資等金融監管之外的民間借貸活動納入到金融監管體系之內。然后，考慮到民間借貸活動沒有涉及保險的，最終在金融監管體系內，可以將與證券有關的民間借貸活動，交由證監會負責管理，其余的全部交由銀監會負責管理。即使沒有實現真正的統一監管，至少監管主體集中到現有的兩大金融監管機構，遇到交叉性問題也比較容易進行協同處理，監管效率大大提高。

2、健全監管機制與措施。首先，銀監會應該重新審查融資性擔保公司、典當行這些原有的非金融機構的經營資質，對于經營風險大的機構進行整改和取締，對于合規的機構重新頒發經營許可，同時建立新的市場準入規則。之后對包括擔保公司、典當行、P2P網絡借貸平臺在內的機構，嚴格審查設立資格，加強對其資金來源和資金投向、借款方式和利率浮動的監控，做到事前監督到位，杜絕違規操作、違法經營，對于產生問題的行為，及時予以清理、取締和打擊；其次，證監會需要重新出臺有關合法集資的規范性文件。目前，關于合法集資的正式文件以《中國人民銀行關于加強企業內部集資管理的通知》（1989）為主，但是內容距今已經有20多年。所以證監會應該結合當前形勢重新制定法規，明確合法集資的定義、形式、程序和條件，推動其規范發展。對已有的眾籌平臺要加大監管力度，審查籌資的合法性、參加征信系統、杜絕虛假廣告和越權營銷，防止各類違法違規行為的出現。需要強調的是，建立統一監管并不意味著全盤監管，因為像私人借貸這樣的民間借貸形式無法進行正式監管，只有那些可能轉變為正式金融的民間借貸活動，需要建立統一的金融監管體系加強對其的監督與管理，對私人借貸行為主要通過司法手段進行規范和管理。

（二）完善有關的法律法規，加大社會宣傳力度。2015年頒布的《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》是目前關于民間借貸的最新文件，該規定結合我國當前的經濟發展水平和社會發展現狀，從多個方面對民間借貸進行了明確規定。但是由于我國目前沒有統一的民間借貸分類，該規定的內容還是有所缺失，對具體民間借貸活動的細化管理分散在《融資性擔保公司管理暫行辦法》（2010）、《典當管理辦法》（2005）、《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（2015）等法律法規中，條文比較分散，內容相對滯后和模糊，有些法律制度之間還存在沖突，因此現有的法律法規仍有待加強和完善。首先，制定有關民間借貸的專項法律法規，統一民間借貸的合法性；其次，增強法律體系的協調性，對一些頒布時間比較早、條款內容與發展現實出入較大、法律制度之間存在沖突的規定，需要進行重新修訂。

此外，要重視強化法制宣傳教育。我國多地爆發的“非法集資”、“擔保公司違規”等問題，一方面是由于民間借貸活動的違法違規操作所致；另一方面是因為社會公眾作為投資者，缺乏必要的法律知識，對有關民間借貸活動的規定不熟悉甚至一無所知。例如，融資性擔保公司沒有吸收存款的權利，但是多數投資者聽說擔保公司有存款業務，利率比銀行要高很多，他們認為既然擔保公司能夠合法成立，而且可以“開展”存款業務，那應該是沒有問題的，在高收益的驅使下，數量眾多的投資者選擇去擔保公司存錢。而擔保公司一旦出現兌付問題，投資者的第一反應就是要找政府解決。這說明他們對有關擔保公司的性質、業務范圍等規定知之甚少。所以，法律法規在制定、頒布后，還需要通過各種傳媒渠道的進行輿論報道，司法部門也要加大普法宣傳，讓社會公眾充分了解民間借貸的法律規定，增強自我保護意識和風險防范意識。

（三）引導和鼓勵民間借貸的合規經營，加大扶持力度。政府管理部門需要加強監管，更重要的是要合理地引導和鼓勵民間借貸經營主體自我約束、良性發展。首先，要充分肯定民間借貸的積極作用，對民間借貸給予應有的社會地位，增強民間借貸經營主體的社會責任感；其次，要從重視對民間借貸活動的事前監督，建立民間借貸的風險評估和績效評價指標體系，對合規經營、社會價值高的民間借貸活動給予稅收優惠、資金扶持和政策傾斜，對風險系數高、存在違法違規操作行為的民間借貸活動進行堅決的處罰或取締。

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基金項目：2015年河南省政府決策研究招標課題：“河南民間借貸市場健康發展問題研究”（項目編號：2015B279）階段性研究成果

中圖分類號：F83

文獻標識碼：A