法定機構研究述評

林夢笑

(1.哈爾濱工業大學 深圳研究生院，廣東 深圳 5180552.深圳市房地產評估發展中心 博士后創新基地，廣東 深圳 518055)

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法定機構研究述評

林夢笑

(1.哈爾濱工業大學 深圳研究生院，廣東 深圳 5180552.深圳市房地產評估發展中心 博士后創新基地，廣東 深圳 518055)

文章回顧了國內外關于法定機構的研究成果，分析了其在基礎理論方面主要聚焦于發展史、特征、作用的研究，在實踐研究中重點關注其存在的問題及應對方法，同時指出現有成果在理論的系統性、研究方法、效果評價研究三個方面存在不足。

法定機構；述評；基礎理論；實踐研究

一、引言

法定機構(Statutory Board)在不同的國家和地區有不同的名稱，國外在1916年便出現了“法定機構”的提法，但早期的專門研究要見塞繆爾·曼徹在1958年發表的論文。而中國對法定機構的研究始于20世紀80年代，較早的有《三權分立之變奏：美國政府體制中的獨立行政管理機構》等介紹歐美、新加坡、馬來西亞等地的法定機構經驗的初步研究。較早的關于法定機構定義的討論有李志遠在1998年提出的“所謂法定機構是指由政府委托授權履行一定的行政執行性、服務性職能的準行政機構”，并強調“一個機構，立一個法規”。到了21世紀，關于法定機構的研究有所增加，對其關注力度也在加大。其中較為系統的是2014年黎少華等在《廣東法定機構改革試點調查》總結的：“法定機構是指依據特定的法律、法規或規章設立，依法承擔公共事務管理職能或公共服務職能，不列入行政機關序列，具有獨立法人地位的公共機構”。

有一次，他們在床上打鬧起來，她被他哈癢笑得無法停止。那氣氛是那樣的融洽，她感覺到在他身邊的幸福。可是當她開玩笑的問起來他怎樣設計出那些美妙的女士內褲時，他反問她：你覺得呢？

2000年開始，中國將對法定機構的關注聚焦于日本，出現了系列介紹日本法定機構情況的文獻。其后出現了關于法國、英國的相關事例研究。在2007年之前關于法定機構的研究，基本上是介紹國外的相關經驗，很少有結合中國的情況來思考國內的法定機構開展實施的。直到2007年開始，以深圳法定機構試點的設立為里程碑，大量立足實踐的總結與思考逐漸出現，2014年7月30日《深圳特區報》還專門做了一期法定機構的專輯，集中探討了前海法定機構的發展狀況。

標準曲線的制作：取蘆丁標準液（0.1 mg/mL）0.0、2.0、4.0、6.0、8.0、10.0 mL于6只25 mL比色管中，用70%乙醇補充至12.5 mL，加入1.0 mL 5%亞硝酸鈉溶液，靜置5 min后加入1.0 mL 10%硝酸鋁，6 min后加入5 mL 1 mol/L氫氧化鈉溶液，搖勻，用70%乙醇稀釋至刻度，靜置10 min，在510 nm波長下測吸光值，以蘆丁濃度為橫坐標吸光度為縱坐標繪制標準曲線，得到回歸方程為：y=10.775x-0.0026，R2=0.997。

二、法定機構的發展史

法定機構的出現與西方“新公共管理”運動的興起有著密切的關系。20世紀70年代末，以“公共服務組織的分散化、對公共管理人員實行任期與激勵、公共服務的供給與生產相分離、強調降低成本、從重政策轉向重管理”等為標簽的“新公共管理”運動蓬勃開展。因此有學者認為法定機構管理制度發源于20世紀中葉的英國。當時正值英國經濟“滯脹”，政府機構臃腫、包辦主要公共事務、效率低下，于是追求小政府主義、呼應“新公共管理”理念的思潮開始抬頭。在這種背景下，法定機構應運而生。由法定機構承擔政府轉移的部分職能，除了可提高效率外，政府也可以通過委任外界人士，吸納外界意見。此外，法定機構也為政府施政起著重要的緩沖作用。

此外，也有學者認為美國是最早實行政治與行政分開，設立獨立機構執行具體事務的國家。獨立機構是美國的法定機構，獨立于內閣，直接向總統負責，其主要職責就是負責執行。早在一戰前美國就有少許的獨立機構，如1887年建立的洲際商務委員會負責管理鐵路等，1929年開始，美國國會以驚人的速度新建了委員會、署和局等多種稱謂的獨立機構。后來，隨著1929年經濟危機的出現，美國行政權力日益擴張，為了確保國會權力與行政權力之間的權力均衡，美國進一步設立了獨立行政機構，因此美國被認為是執行局的起源地。

無論法定機構起源于哪個國家，因為其在實踐中效果顯著。后來，這種機制在東南亞的華人社會發揚光大，日臻完善。其中，香港的法定機構多達240家，負責做政府不能做的、企業不能完成的、介于政府與企業職能之間的事情，成為實現高效政府的法寶10。

三、法定機構的特征

(4)壟斷性與盈利性存在爭議。法定機構通常都是“獨市生意”，兼有公共性和市場性的特征，毋須面對市場壓力，但又欠缺如政府部門般的透明度及審計機制24。所以說法定機構實際上是壟斷性的公共服務部門，通常是由“政府首先把那些具有高增長和高收入潛力的企業轉換為法定機構”25。批評者認為，法定機構與政府的財會制度及人際關系不透明26。總之，盈利性的法定機構被認為是私營公司強有力的競爭對手，在市場領域爭搶蛋糕>27。

(6)法定機構擴大了公民對社會公共事務管理的參與，有利于加強政府與社會和公眾的相互理解和溝通，加速社會民主政治的進程。法定機構一般通過政府委任代表社會不同利益集團的社會精英人士進入董事會，這樣可以使法定機構能吸納其利益相關方的利益訴求和政策意見。

(1)在設立依據上，多是“一法一機構”，即其職能、工作性質和資助模式都以專門的法規條文作為依據，機構法定原則突出。法定機構多由政府根據需要通過立法途徑來主動設立，亦有少量授權某些機構(企業、事業、社團等)而產生，但每個法定機構運作所依據的法律各不相同。

(2)在機構性質上，法定機構是一種新型的法人組織形式，通常不列入行政機構序列。法定機構不屬于政府的任一組成部分，不與任何政府部門形成上下級的關系，只是依法受其監管。或者說，它們獨立于政府的架構之外享有運作自主權的公共管理主體，政府行政部門在法律范圍內享有的特權和豁免權，法定機構通常不能享有，它只是政府參與管理的一種形式11。

(3)在職能設定上，法定機構多承擔執行功能、技術支撐等功能。法定機構主要集中在與經濟發展、公共生活、社會安定關系密切，需要政府直接加以控制和經營的領域或部門12。一般來講，法定機構被授予的行政職能一般為規范性、程序性的監管和服務等行政職能，不進行任何決策行為。此外，法定機構很多是起著政府智庫的作用，為經濟建設和發展規劃及提供技術資助。

(4)在組織架構上，法定機構通常由有關政府部門和社會各方面代表組成理事會，負責對所屬重大事務的決策，其下再到執行層，負責機構日常具體的運營。

(5)在人事關系上，法定機構人員的身份一般不是公務員，而是受聘職員。如新加坡法定機構的人員主要是政府雇員，不屬公務員體系。對于其人事定位與薪酬設計，深圳市編辦認為，對于經費主要來自財政性資金的試點單位，應充分考慮其職能，對其進行員額控制，并進而核定法定機構的經費總額，其中涵蓋人員經費總額上限；對于經費自行籌措的試點單位，實行企業用人機制，但作為公共機構，其與公務員、職員的薪酬差距必須有所控制13。

(8)在運營監管上，法定機構通常都有健全的責任機制和監管機制，圍繞立法機構、決策部門、董事會、執行層四個權力單元勾畫出了比較清晰的責任關系脈絡。

(2)人員管理方法異于政府人員與企業，有其特殊性。在現有的法律框架下， 中國法定機構將繼續作為事業單位法人進行登記管理21，但是行政執行人的產生涉及到干部管理權限問題，其中“黨管干部”原則如何體現在這一“舶來機制”中是值得思考的問題。

(7)在運作管理上，法定機構通常采用企業化的管理模式。在遵循法例的前提下，可自主聘用人員，確定員工薪酬，同時注重企業管理理念和管理方法的應用，積極使用目標管理、績效評估、成本核算等方法提高業績。與國家行政機關相比，法定機構最大的特征是享有更大的自主權和靈活的變通權。

4）教師同專業人員協作開課。在教師參與培訓的同時，專業人員可以參與課程、教學活動的設計，進行指導以及過程的監督。在初期，專業人員也可以進行相關數據的收集，便于對課程實時優化。■

四、法定機構的作用

對于法定機構的作用，王成義等人認為和事業單位、行政機關以及其他社會團體相比，法定機構具有機構法定、運作獨立、治理規范、權責相應等優點，因而代表了事業單位未來改革的一種方向14。

(1)有助于政府職能轉變，明確政府職責，提高政府服務質量。一般來講，法定機構承擔的是政府執行職能或智庫功能，從而使政府職能部門的重點放在宏觀性的決策、監督上，減少了政府繁瑣冗長的決策鏈條，公共服務效率和質量得到提高。針對公共服務職能需求不斷增加的情況，國際上一直倡導“小政府”和“有限政府”的理念，認為努力充分調動市場和社會力量參與公共治理是解決“無限的需求”和“有限的供給能力”之間矛盾的重要方法，而這正是為法定機構提供了發生、發展和壯大的客觀動力、體制環境和優良土壤。

(2)有利于精簡政府部門，實現大部制體制，降低政府行政成本，減緩財政壓力。法定機構及其職員可根據實際需要靈活設置和調整，使政府職能部門及其公務員的數量大大減少并保持長期穩定；同時一個政府部門可以對有共性的法定機構進行集中監管，從而使得政府實施“大部制管理”成為可能15。鄭維川認為法定機構一方面代表政府行使本部的權力，另一方面則獨立進行經濟核算和自主經營16，這樣有利于提高行政效率和減低公共支出。

(3)擴大公共服務范圍，更好地滿足民眾的公共服務需求，同時確保政府提供服務符合成本效益。汪永成認為區政府職能呈現出不斷擴展的趨勢，這是法定機構興起并發展的最根本的宏觀背景與客觀動因，法定機構既使政府行政機關得以精簡，又能在為社會提供基礎設施和必要的服務方面發揮重要作用17，從而提供公共服務成效，政府的公共投入機制得以完善。可惜現有的研究并未對這一作用進行深入的分析。

(4)法定機構內部管理多引進現代企業管理的各種措施，被認為是最具有效率潛力的半官方自治機構。法定機構的行政效率被認為勝過政府部門，因為它能實行企業激勵機制。從另一個角度，正因為法定機構擁有更為靈活的用人和收費制度，因此被認為具有明顯的社會管理和公共服務職能市場化色彩18。

劉又青，筆名青草正綠，生長于重慶涪陵，廣東揭西人，現居廣州，《星火》廣州驛驛長。上世紀80年代初習詩，作品散見于《星星》《四川人文》等報刊。

(5)法定機構的設立使行政體系監管制度得以健全。法定機構的設立使政府的行政決策系統與執行系統相對分離，形成了彼此監督、相互制衡的機制，有利于政府的廉政建設。法定機構與政府部門之間是協調一致的關系，在政策制定和重大決定上，兩者會經常相互咨詢，但都努力保持自己的獨立性19。

銅仁市大部年降水量為1 100～1 400毫米，位于梵凈山東南側的凱馬、落滿一帶降水為1 100～1 400毫米，松桃縣、江口縣、萬山區一帶為1 150～1 300毫米，印江縣和石阡縣一帶為全區最少區域，降水量1 100～1 150毫米，其中4～9月降水量占75%以上，秋收作物主要生育期雨量相當充沛。

五、法定機構存在的問題與應對

(1)法定機構種類多樣，情況復雜。在法定機構已經長時間存在的國家，因為法定機構的作用明顯，所以先后出現了大量的法定機構，如香港有超過200個法定機構，“香港管治制度能包羅這么多不同類別的法定機構，實在是其公共管理制度上的一大特色”20，但法定機構的情況是如此復雜，以至連特區政府的政務司司長也承認，要“清晰地討論全部二百多間法定機構，即使并非沒有可能，也絕不容易”20。

(6)在經費來源上，法定機構經費來源形式多樣。具體形式包括財政支付、由政府資助部分日常經費、服務收費、交易收費、基金收益等。并且各國政府也會鼓勵法定機構積極通過資本市場進行融資。

(3)機構龐大，職能可能重疊。在法定機構的發源地歐美等地，法定機構在1943年時文職雇員就高達300萬人，“由于舊的編制添加了許多機構和雇員，老的機構又一分再分，國會往往很少注意或根本不注意它所授予的新的職能與已經承擔的老的職能之間的關系”22。獨立機構存在的種種問題促使美國尋思新一輪政府改革，希望通過部委合并來減少獨立機構的數量23。

雖然各個國家和地區的法定機構不盡相同，但其特征總體來講可歸納為：

(5)法定機構存在監管風險。由于法定機構使用大量的公共資金，而且享有高度的自主權，各國政府都十分關注法定機構的監管風險。一般來講，政府對法定機構的監督包括：①財政監督；②人事監督；③價格監督；④廉政監督等。

(6)質量評價機制需要進一步加強，應設立退出機制與檢討機制。在實際操作中，應加強評估指標的制定，以結果與績效為導向對執行過程進行評估。新加坡和我國的香港、澳門地區均多次對法定機構的發展進行調整、檢討與質詢，以提高其成效、公開程度及效率28，其方向多是評估其公共屬性的必要性、運營的規范與效益等，以避免與民爭利。其措施主要包括：①推動法定機構管理合同化；②根據市場化原則重組法定機構；③實行企業化改革，增強透明度與彈性。

濕法浮選脫炭是山東煤機裝備集團利用新型高效浮選工藝進行脫炭的一種方法。由于殘余的炭粒子是高度分散的疏水性顆粒，當粉煤灰漿體中加入浮選劑后，一方面，浮選劑與煤粒的親和力比灰強；另一方面，由于浮選劑是一種異極性物質，能改變水中煤粒表面濕潤性，使炭粒表面疏水性增強，從而附著于氣泡上浮到水面，而使煤和灰分離，分別經濃縮、脫水后即得到有用的精煤和濕粉煤灰。濕粉煤灰經烘干、分選、粉磨之后，即得到優質粉煤灰。浮選廢液循環利用。

六、評價

(一)現有研究成果偏重概述性，鮮有系統的理論研究

由上文可知，目前的研究成果關于法定機構的研究偏重概述性，以介紹新加坡、英國、日本等國外經驗為多，主要是介紹具體的機構職能、業務情況、歷史概況等知識。鮮有能進行系統的理論研究、深入分析法定機構的性質定位、揭示其在各地成功的深層原因(如社會制度、文化等)的成果。此外，中國向新加坡等國學習法定機構的建設，而其法定機構制度則習自英國，并進一步改良從而獲得成功，因此研究者也應該關注其改良的關鍵是否也適用于中國，如何結合中國國情來推進法定機構等問題。

(二)研究方法單一，缺失案例分析與數據統計基礎

現有研究成果常用方法一般只是停留在羅列法定機構名稱、重要事件的層次，除了對其法律地位的分析中有微觀的研究視角29，其他方面幾乎都是宏觀概述加簡單舉例。較少使用文獻計量、比較分析法、案例分析法、專家訪談法等研究方法，從而導致從史料或數據基礎的角度來說論證均不夠嚴謹，論述略顯單薄的情況。

(三)對法定機構的效果研究不夠深入，質量評價研究關注度不足

高中學習是一個快節奏的過程，為了讓學生更好地適應這個節奏，教師在教學過程中務必要關注學生學習方法的養成.循序漸進應該是學習方法的內核，尤其是當學生在學習過程中遇到障礙時，我們更要讓學生處亂不驚，以平和的心態面對暫時的困難.當然，為了讓學生能夠做到這一點，教師首先要降低起點，特別是在高一教學時要放慢教學的節奏，引導學生由易而難，穩步推進各項教學工作.

平日里，不論天寒地凍還是烈日酷暑，我常深入到田間地頭追逐光影，捕捉一個個生動的鏡頭。回到暗室后，全身心投入制作，經常一干就是一個通宵，廢寢忘食，樂此不疲。

對于法定機構的效果作用，現有研究分析的層次不深，有蜻蜓點水之嫌，缺乏對其建設必要性的系統研究；隨之而來的是質量評價研究薄弱，缺失對具體案例的質量評價研究，亦無二者操作層面的分析。國外的部分成果會涉及對案例的實際效果分析，并且有嚴謹的數據基礎30，但我國的有關研究很少反映這一特點。換言之，我國法定機構的效果評價研究的空白主要表現在操作技術層次。

前已述及，忽視操作層次研究制約著學科本身的發展，法定機構研究屬于行政管理學科的一部分，是一門實踐性、操作性很強的學科。但這一方面的研究存在明顯“概論化”“格言化”的傾向，忽視操作技術的研究，我們對“法定機構”這一新理念的效用了解就有可能流于膚淺和片面。因此具有半政府性質的法定機構從理論走向實踐、從實踐走向質量評價就更具挑戰性了。故而，對如何構建符合我國國情的法定機構效果評估、質量管理模式等基本問題還需要進一步加強研究。

師：在老師沒有出示結果之前，我們只能去猜測，硬幣可能在老師的右手里，也可能在老師的左手里。現在看（伸開手）一定在老師的（ ）手里，它有可能在陳欣的手里嗎？

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(責任編輯 吳 星)

A Review on the Studies of Statutory Board

LIN Meng-xiao

(Harbin Institute of Technology, Shenzhen, Guangdong 518055)

This paper reviews the domestic and international research on the statutory bodies. It analyzes that the basic theory mainly focus on the development history, characteristics, and effects of the statutory bodies. The practical research focus on the existing problems and the solutions. Points out that the current studies have some imperfections in the systematic theory, research methods, and the research on effect evaluation.

statutory board; research review; basic theory; practice study

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.019

2016-09-06

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.019.html

時間：2016-10-20 15：30

林夢笑(1986—)，女，廣東茂名人，管理學博士，哈爾濱工業大學博士后，助理研究員，主要研究方向為管理科學與工程。

D912.1

A

1007-6875(2016)05-0101-04