我國(guó)水污染防治措施“費(fèi)改稅”之必要性分析

蘇忠康

(福州大學(xué)，福建 福州　350116)

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我國(guó)水污染防治措施“費(fèi)改稅”之必要性分析

蘇忠康

(福州大學(xué)，福建 福州350116)

[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出，污染防治成為當(dāng)下社會(huì)所關(guān)注的重要議題。我國(guó)水污染防治措施歷年以來(lái)都是以“排污收費(fèi)制度”為重點(diǎn)，但其產(chǎn)生的防治效果和導(dǎo)向作用并不樂(lè)觀(guān)，不能滿(mǎn)足現(xiàn)時(shí)水污染防治的需要。縱觀(guān)國(guó)際先進(jìn)案例，稅制不僅能有效地解決排污收費(fèi)制度的弊端，而且在防治力度和導(dǎo)向作用方面都較為優(yōu)越。我國(guó)水污染防治稅收制度并未形成完備的體系，還存在很大的優(yōu)化空間，因此文章希望改變我國(guó)水污染防治措施以“排污收費(fèi)制度”為重點(diǎn)的傳統(tǒng)，嘗試對(duì)“推廣水污染稅收制度”進(jìn)行深入的研究。

[關(guān)鍵詞]水污染；排污收費(fèi)；弊處；水污染稅

一、我國(guó)水污染防治體系的現(xiàn)狀與不足

(一)現(xiàn)有體系

針對(duì)形勢(shì)日益嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)初步建立了水污染防治體系。2008年修改的《水污染防治法》，使防治工作一改以往“被動(dòng)應(yīng)付”的模式，呈現(xiàn)更加有效地“主動(dòng)出擊”常態(tài)。

縱觀(guān)我國(guó)水污染防治法律法規(guī)體系，可以簡(jiǎn)要的概括為“以行政管制手段為主，重點(diǎn)實(shí)施排污收費(fèi)制度的防治體系”。對(duì)于水污染的控制，我國(guó)政府采用的是嚴(yán)格的行政管制手段，使企事業(yè)單位和個(gè)人達(dá)到“不敢隨意排污”“不能隨意排污”的狀態(tài)，但是遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“不想隨意排污”的最好效果。2015年4月2日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，以更強(qiáng)的行政管制手段來(lái)控制污染，強(qiáng)化源頭控制，嚴(yán)格各方責(zé)任，加大治理力度，以改善水環(huán)境質(zhì)量為重心。

排污收費(fèi)制度嚴(yán)格落實(shí)污染者付費(fèi)原則，屬于事后治理，制度的有效性必須從能否有效地恢復(fù)環(huán)境狀況角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于排污收費(fèi)制度自身法律定位不合理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、征管程序復(fù)雜且不科學(xué)等原因?qū)е屡盼凼召M(fèi)制度并沒(méi)有發(fā)揮其原定的功效，因此，其不會(huì)產(chǎn)生有效的導(dǎo)向作用，致使許多企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶(hù)寧愿繳費(fèi)，也不采取環(huán)保措施。

(二)排污收費(fèi)制度的不足

排污收費(fèi)制度是內(nèi)部化環(huán)境問(wèn)題的有力措施，實(shí)施至今已三十七年，但是在污水排污費(fèi)制度的實(shí)施效果不甚樂(lè)觀(guān)，從2011年到2013年，全國(guó)水質(zhì)呈逐年下降趨勢(shì)，水質(zhì)較差和極差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)占總數(shù)比例的55%、57.4%和59.6%，制度本身存在著不可忽視的不足。

1.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以滿(mǎn)足治理成本的需要。排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低，直接決定了排污收費(fèi)制度是否能有效地實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的功效。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)年鑒》，2010年國(guó)家用于廢水治理方面的投資達(dá)129.6億元，同年污水排污費(fèi)收入僅有22.28億元，根本無(wú)法滿(mǎn)足水污染治理成本。因此，現(xiàn)行污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能促使排污收費(fèi)制度功效最大化，沒(méi)有反映資源的稀缺度以及水污染治理的急迫性，不能產(chǎn)生管控與導(dǎo)向共同作用于污染者的效果，容易導(dǎo)致污染者寧愿繳費(fèi)而消極對(duì)待污染治理。

2.征管復(fù)雜且不科學(xué)。排污量的核定采取的是“排污者申報(bào)，環(huán)保部門(mén)核定”的模式，其核心環(huán)節(jié)在于環(huán)保部門(mén)對(duì)申報(bào)數(shù)據(jù)的核定。排污收費(fèi)制度與水污染稅最大的區(qū)別在于舉證責(zé)任的分配，前者舉證責(zé)任在于環(huán)保部門(mén)；而水污染稅，納稅人有如實(shí)申報(bào)的義務(wù)，即如若產(chǎn)生爭(zhēng)議，計(jì)稅依據(jù)的舉證責(zé)任在納稅人。同時(shí)，征收依據(jù)也從“事前核定”模式變?yōu)楦涌茖W(xué)的“事前申報(bào)+事后審核”模式，其優(yōu)點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化了納稅主體如實(shí)申報(bào)的義務(wù)；二是征收主體不再負(fù)舉證責(zé)任，其核定也由“計(jì)費(fèi)依據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆潞笳鎸?shí)性審查的依據(jù)”。

3.跨區(qū)域排污收費(fèi)責(zé)任承擔(dān)不清晰。水資源具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，其產(chǎn)生的污染往往不局限于一個(gè)地區(qū)，極容易隨著河流的自然流向而進(jìn)入下一個(gè)地區(qū)。因此，水污染所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題很多時(shí)候是跨區(qū)域的，非一地地方政府所能控制的，需要更高一級(jí)政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，在納入稅收體制后，由中央統(tǒng)一控制，實(shí)現(xiàn)地方之間的合作，同時(shí)也解決了排污費(fèi)制度中中央與地方的利益沖突。我國(guó)目前的排污費(fèi)由地方環(huán)保部門(mén)征收，地方進(jìn)行規(guī)劃使用，中央不參與其中，因此國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控職能被削弱了，跨區(qū)域的水污染責(zé)任也難以準(zhǔn)確界定。

4.排污費(fèi)的管理和使用不科學(xué)。排污費(fèi)的管理和使用，弊端在于它的不透明，多地環(huán)保部門(mén)存在著自身建設(shè)和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)不足而擠占污染治理資金的現(xiàn)象，更有甚者將其用于出差費(fèi)、辦公費(fèi)的支出，存在著嚴(yán)重的截留、挪用、擠占排污費(fèi)的現(xiàn)象，致使排污資金大量流失，受污環(huán)境不能得到有效的治理。另一方面，由于排污費(fèi)征收和部門(mén)利益掛鉤，涉及到環(huán)保部門(mén)績(jī)效考核，為完成征收計(jì)劃，在執(zhí)行難的情況下，環(huán)保部門(mén)處于自身政績(jī)考量會(huì)選擇妥協(xié)，對(duì)排污者先征收排污費(fèi)以應(yīng)付考核，待考核結(jié)束后又歸還，完全架空排污收費(fèi)制度，使其喪失了制度設(shè)立的初衷。

二、水污染防治措施“費(fèi)改稅”的必要性

(一)“費(fèi)改稅”之成熟的社會(huì)背景

雖然我國(guó)的環(huán)境稅收未成體系，但是近年來(lái)在國(guó)內(nèi)外大環(huán)境下，我國(guó)已初具構(gòu)建水污染稅的基本條件：

1.公眾的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保參與度提高，為公眾接受環(huán)境稅提供了很好的前提。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們?cè)絹?lái)越關(guān)心生活的質(zhì)量，越來(lái)越多的人士加入到環(huán)保隊(duì)伍，環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性達(dá)到了一個(gè)空前的程度。

2.執(zhí)政黨和政府充分意識(shí)到環(huán)保的重要性和艱巨性，為環(huán)境稅的出臺(tái)提供了堅(jiān)實(shí)的保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的提出，對(duì)于更多地利用稅收手段來(lái)治理環(huán)境問(wèn)題起到了很大的促進(jìn)作用。

3.我國(guó)具有較為完備的環(huán)保法體系、稅收法體系和征管體系，為環(huán)境稅的立法和實(shí)施提供了有力的動(dòng)力。我國(guó)環(huán)保法及排污收費(fèi)制度已實(shí)施多年，累積了相當(dāng)豐富的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的征管措施，為水污染稅的設(shè)立奠定了參考基礎(chǔ)。

(二)“費(fèi)改稅”之必要性

稅收能夠使水污染治理的社會(huì)成本內(nèi)化落實(shí)到各經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中。水污染稅體現(xiàn)的是國(guó)家意志，通過(guò)法律形式更好地實(shí)現(xiàn)水污染稅的穩(wěn)定性、透明性和稅費(fèi)的專(zhuān)款專(zhuān)用性。

1.征收水污染稅是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。明確水污染稅的政策目標(biāo)已為許多國(guó)家所認(rèn)可，我國(guó)應(yīng)順應(yīng)歷史發(fā)展潮流的必然趨勢(shì)。如荷蘭的水污染稅自開(kāi)征以來(lái)，污水排放量大幅度減少，1990年的排放量較1969年減少了48.2%，且43%的企事業(yè)單位認(rèn)為，他們減排的主要原因是基于水污染稅實(shí)施的影響。可見(jiàn)，稅收相較于排污費(fèi)而言，具有更明顯的治污效果和更強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用。

2.征收水污染稅具有經(jīng)濟(jì)杠桿作用。水污染稅可以通過(guò)稅收差異、稅收優(yōu)惠等政策，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如給予節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)和綜合利用資源的環(huán)保企業(yè)和個(gè)人稅收優(yōu)惠，從而產(chǎn)生鼓勵(lì)作用，帶動(dòng)企業(yè)和個(gè)人節(jié)約能源、提高環(huán)保理念。相反，對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)加重稅負(fù)，必要時(shí)適當(dāng)?shù)倪m用稅收征管措施，從而實(shí)現(xiàn)稅收的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，優(yōu)勝劣汰——不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重的企業(yè)應(yīng)當(dāng)淘汰。

3.征收水污染稅比污水排污費(fèi)的征收更具科學(xué)性。首先，水污染稅的征管更容易，一方面征管工作由稅收部門(mén)負(fù)責(zé)，充分利用現(xiàn)有稅務(wù)系統(tǒng)的設(shè)施和征管力量，在環(huán)保部門(mén)的配合下，降低征管成本，提高征管效率；另一方面荷蘭43%的廠(chǎng)商采取水污染防治措施是基于地表水污染稅的征收，可見(jiàn)水污染稅的刺激作用是十分明顯的。其次，有利于消除制度腐敗，水污染稅具有更強(qiáng)的規(guī)范性和透明度，有利于實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督與參與。再次，有利于杜絕“先污染后治理”的觀(guān)念，實(shí)現(xiàn)源頭控制，防范于未然。

4.征收水污染稅具有更強(qiáng)的法律保障。排污收費(fèi)制度的弊端之一就是缺乏懲罰機(jī)制，縱使對(duì)于超標(biāo)排污，也僅是加收超標(biāo)排污費(fèi)，而不將超標(biāo)行為作為違法行為來(lái)對(duì)待。費(fèi)改稅后，稅收征管將納入《稅收征管法》的管轄，稅務(wù)機(jī)關(guān)就可依法采取各類(lèi)強(qiáng)制執(zhí)行措施及保全措施，從而使稅收具有更強(qiáng)力的法律保障，相比排污收費(fèi)而言更具剛性和法律約束力。

5.征收水污染稅有利于加快環(huán)境成本內(nèi)部化進(jìn)程。稅收可以使社會(huì)污染成本內(nèi)在化，通過(guò)市場(chǎng)的無(wú)形之手，優(yōu)化資源配置，更合理地規(guī)劃資源的分配和使用。在項(xiàng)目投產(chǎn)前企業(yè)要實(shí)現(xiàn)資源消耗的源頭控制，通過(guò)工藝改進(jìn)、原材料節(jié)約、采用清潔技術(shù)的方式實(shí)現(xiàn)源頭環(huán)保，這些都是要計(jì)入到經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)成本中，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本的內(nèi)部化。開(kāi)征環(huán)境稅，對(duì)污染物產(chǎn)成品直接課稅，減輕環(huán)保部門(mén)監(jiān)控污染物產(chǎn)成過(guò)程的成本，將污染成本直接內(nèi)劃到產(chǎn)成品的生產(chǎn)成本中，以達(dá)到促進(jìn)水資源的有效利用。

6.征收水污染稅更能實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用。稅收具有更強(qiáng)的規(guī)范性和透明度，每一企事業(yè)單位和個(gè)人繳納的稅費(fèi)都要進(jìn)行公示，其收取、管理、使用均處于公眾監(jiān)督下。水污染稅是由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)核算，稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行征收，納入公共財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一管理，將環(huán)境稅籌集的各類(lèi)款項(xiàng)專(zhuān)門(mén)用于與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目。通過(guò)專(zhuān)款專(zhuān)用，水污染治理資金也得以充足，人們對(duì)于污水治理的成效和美好生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)也是有目共睹，從而又反作用于水污染稅制度建設(shè)，進(jìn)一步提升了公眾的支持度，推動(dòng)了水污染稅的推廣。

三、我國(guó)水污染防治稅收立法構(gòu)想

我國(guó)尚未有關(guān)于進(jìn)行水污染稅的立法，僅在其他法律條款中有一些類(lèi)似且不全面的規(guī)定，其他稅種的規(guī)定以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)都成為我們的借鑒。

(一)我國(guó)水污染防治稅收立法基本原則

1.社會(huì)公益性原則。和其他稅種不同，水污染稅的征收是為了防治水污染，保護(hù)水資源生態(tài)環(huán)境，因此其具有顯著的公益性。

2.稅收公平原則。納稅義務(wù)人的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其產(chǎn)生的污染程度相適應(yīng)，污染越重，則稅負(fù)責(zé)任越重，公平合理的確定稅負(fù)，不同人不同稅、相同人相同稅、同等情況同等對(duì)待，科學(xué)地落實(shí)“污染者付費(fèi)”原則。

3.水污染稅的非補(bǔ)償性原則。水污染稅征收的立法宗旨和根本目的在于提升納稅人的環(huán)保意識(shí)，而不是作為納稅人對(duì)環(huán)境破壞的一種補(bǔ)償，因此，稅收繳納的減少，才能代表著環(huán)境得到了有力保護(hù)。

4.專(zhuān)款專(zhuān)用原則。遵循專(zhuān)款專(zhuān)用可以強(qiáng)化資金的利用率，以真正達(dá)到改善環(huán)境、治理環(huán)境的效果，既能充分發(fā)揮水污染稅的作用，又能因其良好效果對(duì)稅制本身產(chǎn)生反作用。

(二)具體制度構(gòu)想

結(jié)合我國(guó)國(guó)情、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以及上述基本原則，可以做出以下構(gòu)想：

1.納稅義務(wù)人。征稅對(duì)象應(yīng)為直接向水域排放廢水的單位、個(gè)體工商戶(hù)和個(gè)人。

2.課稅范圍。水污染稅應(yīng)當(dāng)以排放的含有污染物質(zhì)的廢水為課稅對(duì)象，包括工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)廢水和生活廢水。

3.計(jì)稅依據(jù)和稅率。稅率的科學(xué)設(shè)計(jì)，能充分發(fā)揮水污染稅的作用，不會(huì)過(guò)于加重納稅人的整體稅負(fù)，對(duì)于企事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)考慮其經(jīng)濟(jì)影響和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等因素。

4.稅收優(yōu)惠。單純的征稅帶有懲罰性質(zhì)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)配套獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)懲并重，對(duì)降污成果顯著、污染治理明顯、主動(dòng)采用環(huán)保設(shè)施的企事業(yè)單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予其一定的稅收優(yōu)惠。

5.稅收管理。首先，應(yīng)當(dāng)保持其充分的透明度，明確其管理和使用的明細(xì)；其次，應(yīng)當(dāng)充分落實(shí)專(zhuān)款專(zhuān)用原則，將稅收與單位經(jīng)費(fèi)分開(kāi)，水污染稅收專(zhuān)門(mén)用于污水的治理，實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)需要，維護(hù)的是公眾利益；再次，應(yīng)該落實(shí)各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、主辦人等主體的法律責(zé)任，杜絕貪污腐敗、挪用擠占等違法行為的發(fā)生。

四、反思與總結(jié)

面對(duì)日益嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，水污染稅在建設(shè)環(huán)保型社會(huì)方面發(fā)揮著不可超越的作用。但是我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放、企業(yè)總體技術(shù)含量低、治污能力有限，面臨的是不可回避的現(xiàn)實(shí)難處，其中最突出的有以下兩點(diǎn)：

1.現(xiàn)有環(huán)境稅收的體系不完善，基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)的稅收只有資源稅和消費(fèi)稅，建立完整的水污染稅體系需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間做好環(huán)境核算、確定合理的稅目和稅率、增強(qiáng)國(guó)民納稅意識(shí)等一系列的配套工作，這些工作不僅需要觀(guān)念教育工作的完善、先進(jìn)技術(shù)的支持、政府政策和資金的支持，更需要各方利益主體的支持以及協(xié)調(diào)配合。

2.與我國(guó)現(xiàn)有稅收制度和企業(yè)整體稅負(fù)能力的平衡。與我國(guó)現(xiàn)行稅收制度和企業(yè)整體稅負(fù)能力的平衡，同時(shí)也涉及到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益和整體財(cái)政體制的調(diào)整。

設(shè)立獨(dú)立的水污染稅不僅能產(chǎn)生良好的導(dǎo)向作用，在水污染治理方面更是能起到舉足輕重的作用。但是考慮到新設(shè)稅種對(duì)現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)的影響及我國(guó)仍處于初探階段，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，目前我國(guó)可采用稅費(fèi)并存的形式，漸進(jìn)式完善我國(guó)水污染稅框架，可以先僅針對(duì)排放工業(yè)廢水和生活廢水的單位和個(gè)人征稅，待社會(huì)多方條件更成熟時(shí)，逐步向農(nóng)業(yè)廢水的排放單位和個(gè)人征稅。改革不是一朝一夕可以完成的，采用漸進(jìn)式的改革思路有利于保障改革的成功和水污染稅的順利開(kāi)征，稅費(fèi)并存也是國(guó)際普遍存在的形式，稅收也將成為主要的經(jīng)濟(jì)手段。

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責(zé)任編輯：魏樂(lè)嬌

[文章編號(hào)]1004—5856(2016)08—0024—04

[收稿日期]2015-10-19

[作者簡(jiǎn)介]蘇忠康(1991-)，男，福建寧德人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]X196；F812.42

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.006

Necessity of Transforming Administrative Fees Into Taxes to Prevent Water Pollution

SU Zhong-kang

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

Abstract：With the development economy in China，the environmental problem is more and more severe so how to control is an important issue. In China，a common practice is “collection of drainage dues” but the effect is not good enough. Considering the good examples，internationally speaking，tax collection can solve the problems in the system of fee collection；furthermore there are other advantages such as prevention level and orientation. However，the tax collection system is still incomplete. It attempts to change fee collection system into tax collection system to prevent water pollution.

Key words：water pollution；pollution charges；shortcomings；taxes for water pollution