論宅基地使用權用益物權屬性的構建與完善

郭忠浩

(滇西科技師范學院， 云南 臨滄 677000)

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論宅基地使用權用益物權屬性的構建與完善

郭忠浩

(滇西科技師范學院， 云南 臨滄 677000)

摘要：《物權法》在將宅基地使用權作為用益物權予以規定的同時，卻將宅基地使用權的實質性規范內容指向《土地管理法》等法律和國家有關規定。由于《土地管理法》及有關國家政策對宅基地使用權的規范帶有強烈的公法管制色彩，就宅基地使用權的設定、處分等權利配置較大程度上背離了宅基地使用權作為用益物權的法律本質屬性，因此，有必要在宅基地使用權設定規則、處分規則等方面，適時進行相應構造完善。

關鍵詞：宅基地使用權；用益物權；處分權；物權登記；征收補償

一、宅基地的現行法律規范

就現行立法對宅基地規范的主要內容，可從以下幾個方面進行歸納：

(一)關于宅基地所有權

根據《物權法》第58、60條及《土地管理法》第8、10條規定，宅基地所有權只能是屬于農民集體所有。所有權主體包括村農民集體、村內村民小組集體、鄉(鎮)農民集體三類。

(二)關于宅基地使用權的取得

根據《物權法》第153條與《土地管理法》第62條規定，村民一戶只能取得一處宅基地，俗稱“一戶一宅”，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；村民申請取得宅基地還應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，并盡量申請使用原有的宅基地和村內空閑地；宅基地使用權經村民申請后，由鄉(鎮)人民政府審核，縣級人民政府批準，其中涉及占用農用地的，依照規定辦理審批手續。

(三)關于宅基地使用權的權利內容

根據《物權法》第152、154條規定，權利人有權以建造住宅及其附屬設施方式對集體所有的宅基地進行占有和使用，收益權和使用權的處分權法律沒有規定；當宅基地因自然災害等原因滅失，宅基地使用權人有權獲得重新分配宅基地。根據《物權法》第184條規定，宅基地使用權禁止抵押，但宅基地上的房屋是否可以抵押法律未明確規定，根據“房地一體”原則，宅基地上的房屋抵押權實現存在制度障礙，實踐中一般不被抵押權人接受。根據《物權法》第155條和《土地管理法》第62條第4款規定，宅基地使用權及其上的房屋可以轉讓，但宅基地使用權同時受“國家有關規定”的規范調整，2007年12月，國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發〔2007〕71號)第二條規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房?！币虼?，宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，原則上只允許在集體組織內部的成員間進行轉讓。根據《繼承法》第3條的規定，建造在宅基地上的房屋可以繼承，當繼承人是非集體組織成員時，《繼承法》與《土地管理法》的規定存在房屋繼承權與宅基地不能分配給非集體組織成員使用的矛盾。

(四)關于宅基地使用權的登記

根據《物權法》第155條的規定，已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記，但對宅基地使用權取得的初始登記沒有規定，宅基地使用權的取得和轉讓并沒有象建設用地使用權一樣采取登記產生物權效力。根據《土地管理法》第11條第2款的規定，宅基地使用權應當屬于非農業建設用地并登記確認為建設用地使用權，雖然《物權法》第151條規定“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”但其在第13章又將宅基地使用權作為一類獨立的用益物權進行規定，因此，《物權法》并沒有將農村村民用于建造住房及其附屬設施的用地作為建設用地使用權對待。

二、宅基地使用權用益物權屬性的缺失

用益物權是權利人對他人所有的物依法享有占有、使用和收益的他物權。在我國現行法上，用益物權主要是設定在國家所有和農村集體所有土地上的他物權。宅基地使用權作為《物權法》第三編“用益物權”的一章，從立法體例的形式上看，其屬于用益物權當無異議。但《物權法》對宅基地使用權的規范條文僅有4條，其對宅基地使用權的規范主要通過153條指向土地管理法等法律和國家有關規定。而“土地管理法等法律和國家有關規定”對宅基地使用權規制的價值取向是固守其福利保障和管理控制功能，對于宅基地使用權的權利設定、權利處分、權利期限及其行使的規定，在很大程度上背離了宅基地使用權作為用益物權的私法本質屬性。宅基地使用權只允許農民占有、使用而幾乎不能收益、處分的權利只是一項殘缺的權利[1]，其用益物權屬性事實上名實不符。

(一)宅基地使用權的審批取得制度違背用益物權的設定規則

用益物權是基于所有權人的意志而設定的他物權，其權能受到限制，權利人只能在一定范圍內對所有人的物加以占有、使用和收益，但用益物權同時是一種使物的利用關系物權化的法律關系[2]?，F行宅基地使用權取得制度是通過縣級人民政府審批后取得，其審批主體并非是所有權主體的“集體組織”。因此，從設定用益物權應當基于所有權人的意志這一點講，現行宅基地審批取得制度與宅基地使用權作為私法權利的本質屬性相悖，通過審批取得的宅基地使用權孤懸于所有權之外，形成了制度缺陷的他物權安排[3]。

(二)宅基地使用權的處分權存在公法的過度介入

用益物權人支配的是物的使用價值，而物的使用價值自所有權人處取得后即具有對抗所有權人的獨立性。因此，用益物權人自應有權按照法定條件和程序自主轉讓權限內的物的使用價值即用益物權自身，只不過處分不得涉及所有權。所有權負有社會義務是現代物權制度的特征，物權的取得、行使及其權利內容同時受到私法和公法的限制，但前提是承認物權作為私法意義上的民事權利。宅基地使用權作為承載農民居有其所福利功能的用益物權，在權利行使要件等方面予以必要限制具有無可置疑的正當性，但根據前述有關宅基地使用權權利內容的法律及政策規定可見，對宅基地使用權的處分限制事實上與《物權法》將宅基地使用權宣示為用益物權的意旨相悖。

(三)宅基地使用權的無期限性使得所有權與用益物權的權能界分意義消失

與所有權是無期限物權不同，用益物權按其法律本質屬性，應當是具有期限的物權。如果用益物權沒有期限，所有權人的權利和意志將無從體現，用益物權與所有權也將難以區分。用益物權處分權的對象是一定范圍和一定期限內的用益物權自身，如果這個用益物權沒有一定期限，那么其處分的權利與所有權就沒有區別，這與我國土地所有權禁止轉讓的立法宗旨形成實質性的沖突。

(四)宅基地使用權征收補償缺乏制度規范

根據《物權法》第121條規定，用益物權人因公共利益致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權獲得相應補償。目前，集體土地上房屋征收補償依照的是《土地管理法》的規定，根據《土地管理法》第47條的規定，房屋只是作為地上附著物來處理，土地補償費和安置補助費歸農民所在的集體經濟組織所有，附著物的補償標準授權地方政府規定，各地補償標準不一，隨意性較大[4]。

(五)宅基地使用權的登記制度不符合用益物權排他公示的要求

雖然《土地管理法》第11條、《土地管理法實施條例》第4條均規定，農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。但包括《物權法》在內的所有法律規定，對宅基地使用權的設立和變動沒有采取與國有建設用地相同的登記生效主義，宅基地使用權的確權登記制度缺乏法律規則的支撐，不能形成統一、全面的登記，不能滿足宅基地使用權作為用益物權特定原則和保障交易秩序安全的需求。

三、宅基地使用權用益物權屬性的制度構建與完善

(一)宅基地使用權的設立應當遵從用益物權的設立規則

集體土地與國家的耕地保護、糧食安全密切相關，影響到國計民生和社會發展穩定[5]115。這也就意味著集體土地所有權在設定用益物權時，必須在設定的要件、權利內容等方面有別于國家土地所有權。就宅基地使用權的用途論，其只能用于建造住宅及其附屬設施，這與國有建設用地可以用于建造工業、商業、住宅等用途多樣的建筑物、構筑物及其附屬設施仍然是有明顯區別的。這種限于權利內容和權利行使方式的區別并不違反法律的秩序和正義目的，但以審批手段剝奪所有權主體的處分權能則根本背離了私法法律制度的宗旨和原則，與《憲法》的精神和《物權法》的基本原則也不相符。筆者認為，應當就以下兩方面對《土地管理法》和《物權法》進行修改完善。

1.取消宅基地使用權取得的審批制度。前已述及，宅基地使用權取得的審批制度架空了所有權人的處分權，與宅基地使用權作為私權的性質不符。審批制度的初衷是保護耕地和保障農民的基本居住條件，但取消審批制度也并不意味宅基地使用權的普遍市場化，通過用途管制和登記審查等行政管理的必要限制，可保障審批制度目的的實現。

2.突出宅基地使用權與建設用地使用權的同質性，同時強調二者的相異處。宅基地使用權與建設用地使用權都是設定在他人所有權上的用益物權，同樣是用于建造建筑物、構筑物及其附屬設施，這是二者本質同源所在。同時，二者在用途范圍、設定的強制性、權利主體、權利客體、權利內容及設定方式等方面仍存在諸多差異。筆者以為，可通過修改、刪減《物權法》的相關條文，保持《物權法》內部協調并實現宅基地使用權與建設用地使用權同質性；通過保留指向《土地管理法》的援引條款并對《土地管理法》進行修改的途徑，強調宅基地使用權的特殊性。具體包括以下幾點：

第一，將宅基地使用權定性為建設用地使用權，納入到“建設用地使用權”一章，同時刪除“宅基地使用權”一章的規定。

第二，對《物權法》第135條“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”的規定進行修改，將集體所有的土地含攝在建設用地使用權定義內。

第三，將《物權法》第151條的規定修改為“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照本章規定和土地管理法等法律規定辦理?！?/p>

第四，修改完善《土地管理法》的相關規定，強調宅基地作為集體建設用地的特殊性，并保持與《物權法》相協調。與此相關內容將在下文進一步論述。

(二)應當規定宅基地使用權的期限

現行宅基地使用權的無期限性事實上使得所有權與用益物權的權能界分意義消失，也對宅基地使用權的處分構成障礙。宅基地使用權保留無期限性的主要理由是：設定期限將會危及農民的基本生存和居住權利。這種理由表面看起來似乎無需爭辯，但其實根本經不起實證檢驗，農村宅基地使用權與城鎮住宅用地使用權的本質區別在于宅基地使用權無償取得的福利性，而不是是否有期限的差別。城鎮居民的住宅用地使用權可以通過自動續期予以保障，農民的宅基地使用權同樣也可以通過無償自動續期給予保障，前提是宅基地使用權主體“戶”的要素在期限屆滿時仍然符合無償初始取得的要件。因此，宅基地使用權設定期限符合用益物權的屬性并且不會對農民的居住權利造成任何影響。

(三)按照不動產登記原理構建宅基地使用權登記制度

在賦予宅基地使用權用益物權處分權能的情形下，宅基地使用權的強制登記意義尤為重要。與國有建設用地不同，集體土地所有權主體并不具有行使土地用途管制的職權，而且作為所有權主體的集體在設定宅基地使用權的同時也需要接受國家行政職權的監督。如果宅基地使用權建立起登記生效規則，就可以為國家對宅基地使用權設定及其規范流轉的有效監管設立一個平臺，目前宅基地使用權違規設立、無序流轉的亂象與缺乏有效監管紐帶有必然聯系。因此，宅基地使用權采取登記生效主義，除具有公示公信、保護交易秩序安全的功能外，更為重要的意義在于，賦予宅基地使用權用益物權權能的同時，實現對其合法設立和規范流轉的有效管制。在明確宅基地使用權采登記生效規則的同時，應注意幾方面配套規則的建立。

第一，通過恰當的政策干預，避免強制登記實施增加農民負擔。

第二，具體登記規則可以適用國有建設用地使用權登記規定。

第三，由于宅基地使用權的初始取得并非基于法律行為，因此，初始取得宅基地使用權的登記可按照《物權法》第31條規定處理，即初始取得雖未登記仍然可取得物權，但處分該物權時，未經登記不發生物權效力。

(四)以土地用途管制和強制登記審查作為管控手段，賦予宅基地用益物權人有限流轉的處分權

宅基地用益物權人的處分權集中體現在宅基地使用權是否允許流轉以及如何進行流轉的問題上。對于是否應當允許宅基地使用權流轉的問題，主要有自由流轉說、禁止流轉說、限制流轉說三種不同的觀點[6]201-202。不可否認，自由流轉和禁止流轉的觀點在一定程度上都有其立論的正當性。但自由流轉觀點在強調宅基地用益物權的財產私權屬性同時，卻忽視了其應當負擔的社會功能；禁止流轉觀點則無限放大宅基地用益物權負有的社會義務而抹殺其財產私權屬性。宅基地用益物權的處分權能必須契合私法財產權利與公法適度限制，限制流轉的觀點比較符合現代物權社會化發展的趨勢，一方面，取消對宅基地使用權流轉的不適當限制，突出體現《物權法》將其作為用益物權來規定的目的[6]205-206。另一方面，鑒于農村土地的福利功能，也不宜將農村土地完全視為一種不受限制的絕對私權利，仍然要對其內容加以必要限制[7]593。

目前實踐中認可的宅基地使用權的流轉形式，主要表現為集體經濟組織內部的轉讓、政府主導的置換流轉及附隨農民所有的房屋出租、出賣后而發生的事實流轉[8]。抵押的流轉形式則被立法明確禁止。

宅基地使用權流轉被過度限制的解釋認為，是基于保障農民居有其所和耕地保護。但這種解釋往往是一廂情愿，公法過度限制宅基地使用權自由流轉，除了方便對農村土地進行行政管理外，對保護耕地和農民的權益不僅沒有積極意義，甚至是適得其反。宅基地使用權流轉的誘因往往是居住條件已經得到理想改善，或希望居住條件進一步改善，那種迫于生計而不得不變賣家產的社會發展背景已經不存在了。當農民因就業、遷居等原因改善了居住條件不再需要已有宅基地使用權時，如果過度限制流轉，只會造成既損害了農民的財產權益又浪費了土地資源。因此，宅基地使用權的適度流轉，符合物盡其用的原則，有利于國家、集體、農民利益最大化。流轉的方式應當包括轉讓、贈與、繼承、抵押等多種方式，流轉的適度限制仍然是必要的，而登記審查則是實現適度限制必不可少的手段。限制的要點在于：

第一，流轉宅基地使用權應當同時滿足所有權人的利益。在流轉的宅基地使用權屬于初始取得的情形，初始取得的宅基地使用權系無償取得，此情形與通過劃撥方式設定的國有建設用地使用權類似，因此可采取相同規則進行處理。即初始取得的權利人在處分宅基地使用權時，規定其必須補繳相應土地出讓金，出讓金標準統一納入國家基準地價管理體系。

第二，流轉宅基地使用權不得改變土地用途。此處土地用途并非農業用地與建設用地的性質區分，也不是建設用地中的工業用地、商業用地、娛樂用地等用地形式的區分，而是指僅限于用于建造住宅及其附屬設施。

第三，受讓主體只能是自然人。城鎮居民不能受讓宅基地使用權及農村住宅的限制并不具有合理性，而且實質上也無法監控。但法人和其他組織不可能有建造住宅及其附屬設施的需求，因此不能成為宅基地使用權的受讓主體。

(五)建立宅基地使用權的征收補償制度

宅基地使用權征收補償制度的構建及其完善，必須立足于宅基地使用權作為用益物權的法律本質特征。

1.宅基地使用權的征收必須嚴格限定于公共利益需要。國家因公共利益需要強制征收集體所有權行使的是行政管理主權，而不是國家所有權吸收集體所有權。因此，集體所有的宅基地因公共利益需要征收為國家所有具有合乎邏輯和正當的法理基礎，但對國家征收權力的限制必須采取從嚴標準。

2.將宅基地所有權、宅基地使用權與宅基地上建筑物作為征收補償對象。與國有建設用地不同，行使征收權力主體與集體土地所有權的主體并非一體，因此，集體所有轉為國家所有必須包含對所有權和使用權、建筑物的征收。而國有建設用地由于行使征收權力與所有權主體的一體性，對所有權只需采取“收回”的規定。

3.從國家立法層面規定征收補償標準。《物權法》第42條“征收個人住宅的，還應當保障被征收人居住條件”的規定比較抽象，應當就宅基地使用權包含的土地及土地上的建筑物的補償項目、范圍及其計算依據作出較為明確的規定，就應當給予的補償標準設定市場評估準則，對農民因征收所失的宅基地使用權及其住宅、附屬物，可以通過市場評估標準得到足額補償。

4.明確征收補償分配機制。因行使強制征收權力本身實際上已經涵括了國家利益，因此，征收補償只應該在集體與宅基地使用權人之間進行分配。對宅基地上的住宅及附屬物的補償應當直接支付給住宅及附屬物的所有權人，集體不參與分配；集體只能僅針對土地所有權部分參與分配，而且集體所有權實現的利益最終還是要落實到作為集體成員的宅基地使用權人身上，因此，集體參與分配的份額以滿足統籌和開展集體公共事業所需為基準，所占份額不必過多。

參考文獻：

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[8]賀日開.我國農村宅基地使用權流轉的困境與出路[J].江蘇社會科學,2014(6):69.

On Constructing and Perfecting Homestead Usufruct System

GUO Zhong-hao

(YunnanNormalUniversityofScience&Technology,Lincang,Yunnan677000)

Abstract：“Property law”defines the right of using homestead as usufruct and at the same time relates the homestead use to the“land management law”and other laws and the relevant provisions of the state.As the“land management law”and relevant state policies on land use rights presents a strong color of public law regulation and the homestead right and disposal of the rights configuration deviate from the homestead right of use as the legal nature of the usufruct,is necessary to take some counter measures to perfect the disciplinary rules and avoid the abuse of right supervision and other negative aspects.

Key words：land use right;usufruct;right of disposition;registration of real right;expropriation compensation

中圖分類號：D923.2

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)02-0057-04

作者簡介：郭忠浩，1975年生，男，云南臨滄人，副教授，碩士，研究方向：民法。

收稿日期：2015-09-14