行政程序說明理由制度研究

葉征昌

摘 要：當前我國有關行政程序的宏觀研究已漸成體系，但在微觀操作層面上的探討尚處于起步階段，而對行政行為說明理由這一行政執法領域的重要制度的研究則更顯粗糙。說明理由制度是行政程序體現正義的必要條件之一，是保障程序理性的手段。

關鍵詞：行政程序；說明理由；行政行為

中圖分類號：G64 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）05-001-02

一、行為說明理由制度的一般理論

1、行為說明理由制度的內涵

行政行為說明理由制度是行政程序正義實現的必要條件之一，是保障程序理性的手段之一。該制度確立了行政程序法治的理念和相對人的程序主體地位，有利于保障行政相對人的合法權益，控制行政權合法、合理地行使。筆者認為，要運用好這一制度必須首先把握這一制度的內涵。行政行為說明理由是指行政主體在做出行政行為時，除有法律特別規定外必須向行政相對人說明其做出該行政行為的事實依據及其選擇理由、法律依據及其適用理由，以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。

2、行為說明理由制度的功能

行政行為說明理由制度作為行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。確立行政行為說明理由制度，可以使行政主體在做出行政行為時，就事實問題和法律問題進行認真考慮，謹慎地做出決定，避免草率行政，這樣就可以獲得相對人的信服，提高行政行為的可接受程度，有利于事后執行，提高行政效率和行政效果。

3、行為說明理由制度的理論基礎

作為一項制度，其存在必定有其理論基礎，行政行為說明理由制度也不例外。筆者認為，人民主權的體現、程序正義的要求是行政行為說明理由制度存在的理論基礎。

（1）主權的體現。民主權即主權在民，是現代憲政的基本原則。意指國家的一切權力來源于人民，人民是國家一切權力的真正所有者。行政權與私權在一定范圍內呈現出一種此消彼長的趨勢。行政權的增長有時是以公民權利的削減為代價的，行政權力的過度膨脹，嚴重悖逆了限制政府權力、保護公民權利和自由的目標，也破壞了人民主權的憲政精神。

（2）正義的要求。序正義（Procedural Justice）作為一種公平、正當的社會理念，最早表現在自然公正原則當中，又稱自然正義原則。程序正義包括以下兩個方面的內容：第一，“任何人不能作為自己案件的法官。”這一規則派生出回避、司法審查等一系列的程序制度。第二，聽取對方意見規則即聽證規則。

二、國行政程序說明理由制度之審視與批判

1、行政程序說明理由制度之現狀與缺失

相對于國外行政法發展已經經歷了一個相當長的時間，并己形成比較成熟的體系來說，在我國，由于行政法的發展經歷的時間不是很長，目前理論界，也只關注宏觀上整個行程程序的建構和研究，而對具體的制度確很少涉及。盡管行政法發展起步較晚，但是卻取得了長足的進步。隨著我國行政程序理念不斷深入人心，說明理由制度在我國經歷了一個從無到有，從概括的原則到細致的規則的過程。翻開我國法制的發展史可以清楚的看到，“重實體，輕程序”是一貫的法律傳統。迄今為止，我國尚未制定統一的行政程序法，大量的行政法規，規章等都屬于實體性規范，少量的程序性規定被包含于其中，造成了行政程序法與實體法的不分。

2、行政程序說明理由制度缺失之原因分析

（1）治傳統和法律傳統的影響。國經歷了漫長的封建社會，幾千年來的高度集權。官貴民賤導致重人治，輕法治，同時在諸法合體。刑禮合一的封建社會，維護等級特權，強調命令服從是以儒家思想為主導的法律文化的主要特征。新中國成立后，我國又進入了計劃經濟體制下，行政主體于行政相對人的一般關系是命令和服從的關系，行政更多地具有管理，命令，強制的色彩，而較少有服務，指導合作的理念融入其中，更別談說明理由制度了。

（2）性立法不健全。國行政法發展起步較晚，理論研究不夠深入，盡管與過去相比較而言如今的法制建設取得了很大的進步，但是與西方發達國家相比，受到傳統封建專制思想約束和落后的經濟文化水平影響較深，法治并未得到全社會的信仰和尊重，權大于法的事例不斷發生。

（3）經驗的缺乏。克思唯物主義告訴我們，“實踐是理論的基礎，理論來源于實踐”。正因為我國行政程序說明理由制度立法上的缺失，實踐經驗也就顯得更為不足。行政行為可以分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，對自由裁量行政行為的程序控制就尤為重要”自由裁量行政行為賦予了行政主體較大的處理選擇權，說明理由制度因而成了制約行政權的有力手段，實踐中因立法的欠缺使法律操作過于自由。

三、國行政行為說明理由制度的建構

1、行政程序說明理由制度之立法選擇

各個國家由于政治傳統，法律傳統，人文思想的差異，行政程序說明理由制度在各國的立法中的體現也有所差異。通過前文對我國目前行政程序說明理由制度的發展狀況及其原因分析，吸取域外行政法體系比較成熟國家的有益經驗，我們認為我國可以把說明理由制度做一個“統分式的規定”首先對說明理由做一個概括性的規定，規定在行政程序法典當中，也就是上文所介紹的規定在行政行為總論之中，使說明理由成為行政機關作出一行政行為的義務。然后，在各單獨行政行為立法中做出詳細的各自專門的特殊規定。

2、程序說明理由之時間及形式

（1）理由之時間。于行政行為說明理由的時間，我們認為行政行為說明理由的時間不應僅限于作出行政行為同時，其可以是事前，同時或者事后。說明理由制度的一項核心要求就是公開。

（2）理由之形式。上所述，結合我國的實際情況，在我國，也應該以書面為主，口頭為輔，這是保證相對人的合法權益與行政機關行政管理活動的規范化所必然要求的，因為相對人可根據該理由判斷該行政行為是否合法，合理，有無必要尋求行政或司法救濟等等。

結語：顧全文，筆者對行政行為說明理由制度進行了理論上的探討，筆者希望這一探討能為中國現今行政法治建設盡上自己的綿薄之力，并希望借此展望中國行政程序法治現代化的進程。但是，作為一種理論的探討，其過程是一個澄清問題、明確認識的過程，因而其中的錯誤是在所難免的。但是筆者堅信本文所作的探討是必要的，而且也是有價值的。

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