淺析公安隊伍建設正規化、專業化、職業化的內涵和特征

王文菡

(中國人民公安大學,北京 100081)

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淺析公安隊伍建設正規化、專業化、職業化的內涵和特征

王文菡

(中國人民公安大學,北京 100081)

當前公安工作面臨形勢嚴峻的挑戰，為提升公安隊伍整體素質和戰斗力，積極開展公安隊伍正規化、專業化和職業化建設成為公安機關提升工作效能的重要途徑。現代社會環境下公安隊伍建設的正規化、專業化、職業化需要進行符合實際的定義及分析。

公安隊伍建設；正規化；專業化；職業化

自公安機關成立后，隊伍建設一直是提升警務發展水平的重要途徑，其中，不斷加強正規化、專業化、職業化建設是建設高素質公安隊伍的必由途徑。自1983年的全國公安改革工作會議上第一次提出公安隊伍的正規化建設后，警學界開始了對公安隊伍正規化建設的研究；公安隊伍專業化建設在專項行動打擊上作用凸顯，加強專業隊伍建設成為現代警務的必要力量并成為警務運行機制研究中重點；加強公安隊伍職業化建設是社會分工大背景下公安機關職業發展的要求，也是警察制度發展的趨勢，當前人民警察隊伍職業化建設仍然處于上升時期，對公安隊伍職業化建設的研究方興未艾。新形勢下，正規化、專業化、職業化是滿足當前公安隊伍建設的建設主要要求的策略選擇，因此，我們需要首先明白當今社會形勢下時代賦予公安隊伍建設正規化、專業化和職業化的新內涵，致力于將隊伍建設的研究成果應用于提高公安實踐工作中。

一、公安隊伍建設正規化的內涵和特征

正規化，英文為formalization，一般是指組織在實際工作中呈現出的標準化程度，一般表現為在組織運作過程中有詳細的規范規制組織運行。美國福特公司開創的流水線工作模式成為工作規范化的前提，以吉爾布雷斯夫婦為代表的科學管理派學者將流水線工人工作行為進行動作分析，提升了工作中每個行為的標準化、節省了工作時間，提升了工作效率。公安機關作為具有強制力權限的公共服務部門，權力行使更應該受到行為規范的約束，這不僅僅是因為權力是把雙刃劍，更是因為警察權力行使對公安機關形象和人民權益保障產生直接影響。“服務型政府”要求建設廉潔、為民、求實、高效的公安機關，這對于規范人民警察工作行為具有重要的意義。

組織正規化管理的重點在于規范員工行為，提高工作標準化程度。公安機關的性質、工作目標和工作宗旨決定了公安隊伍建設的正規化應當不同于企業組織利益導向的標準化，而是應當突出為人民服務的特點。在中央全面深化改革領導小組第二十四次會議上審議通過的《關于深化公安執法規范化建設的意見》對公安隊伍建設正規化提出具有時代特征的要求，要求從完善公安執法權力運行機制出發，提升執法質量、保障執法公信力。以往時代特征下公安隊伍建設研究已經形成豐富的研究成果，針對公安機關的正規化建設含義研究，也是緊緊圍繞各時期要求，例如，有學者認為，公安隊伍正規化建設是指公安機關在鞏固人民民主專政政權和為社會主義現代化提供服務過程中，在組織建設、協調管理和履行職能上建立符合公安工作實際的標準化、科學化管理機制和規范，以不斷提高公安機關戰斗力水平[1]。還有學者認為，公安隊伍的正規化建設是由公安機關的性質決定，結合公安工作的任務和特點，利用法律法規規范公安隊伍的建設和公安隊伍的管理，努力實現隊伍建設額的標準化和科學化的過程[2]。結合當前法治國家建設和公安改革，筆者認為現代背景下的公安隊伍建設正規化是指：為實現提升公安機關服務水平、法治水平和戰斗力水平的目標，以民生民意為導向，以法律法規和規章制度為工具，通過改革當前管理體制機制、工作路徑以及工具手段等，規范公安隊伍建設的思想指導、行為引導和體制機制，致力于實現公安隊伍建設的標準化、法治化。

新時期的公安隊伍建設正規化具有以下特征：

1.新時期的公安隊伍建設正規化將提升法治化水平納入目標體系，公安隊伍建設的正規化本質就是公安隊伍建設的法治化。法治國家建設的重點在于將法治與人治區分開、實現由法律進行的治理，這種治理是良法之治和善治。法治公安建設目標承襲法治國家建設要求，反映在公安隊伍建設中，主要表現為以下兩點：第一，完善的法律制度和規章制度不僅是民警工作的依據，更是隊伍建設進程中的依據；第二，要充分調動群眾和其他社會力量的管理積極性，將群眾工作能力建設作為公安隊伍建設中的能力培養框架內容之一。

1995年通過的《人民警察法》在公安執法依據以及執法保障上都進行了相關規定，成為公安隊伍建設過程中的重要法律依據。在國家法治化進程不斷加快的過程中，努力形成完備的法制體系成為立法機構的重要目標，警察法制也在這個過程中不斷完善，這就為公安機關執法、服務工作形成一定的規范引導，這個過程中就為公安隊伍建設的正規化進程保駕護航。因此，我們可以說公安隊伍建設的正規化進程實質上就是公安隊伍建設的法治化。

“專群結合”作為中國共產黨工作的優良傳統，曾經在公安機關的工作中發揮重要的作用，在歷史上形成了“楓橋經驗”等一系列的經典。新時期的公安隊伍建設需要汲取歷史經驗，繼續發揮優良傳統的重要作用。“服務型政府”轉型帶動公安機關轉型，民生警務也逐漸成為公安隊伍建設正規化的發展趨勢，公安機關工作不再僅僅局限于工作量化指標的完成，更在于提升為民服務的能力。法治下的公安隊伍建設正規化需要帶動人民群眾等社會力量加入社會管理，并規范這種力量能力發揮。

2.公安隊伍建設正規化要求公安隊伍建設注重外在形象建設與內部管理建設均實現法治化和標準化。依據法律法規和規章制度，需要詳細規定公安機關對外執法管理工作中的行為規范，主要表現為：公安隊伍建設的正規化需要做到規范對外權力標識、權力行使和人民權利保障，規定人民警察執法過程中的著裝、裝備以及警示工具和警示方式，執法過程中嚴格遵循人權保障的原則，將群眾監督、社會監督和內部監督體系建立起來，規范執法記錄儀等執法儀器的使用，保障被執法者權益的同時保障警察執法權力，規范公安機關對外形象展示。

公安隊伍內部建設正規化是指實現從公安機構編制、警務指揮運行、公安管理服務和警務保障等方面的標準化和規范化。公安改革的目標是到2020年形成暢通運行的管理體系，打造為人民信服的公安機關。由此可見公安改革重在改革內部管理體系，將科學管理方式運用到新時期的公安隊伍建設中也成為其必然要求。實現管理方式科學化就需要規范公安行使權力，暢通指揮運行機制，完善招錄體制、能力提升機制，改善人民警察權益保障等方面實現。

3.改革作為推動警務發展的動力，打破陳規、努力創新是實現公安隊伍建設正規化的重要路徑，也是實現現代警務的途徑。公安隊伍建設正規化不能片面理解為機械化地完成工作，創新地開展公安隊伍正規化建設優勢在于“機制創新能夠破解隊伍運行過程中的難題，從根本上解決運行不暢、低能高耗，提高公安工作效能”[3]107，建立適應新形勢要求的隊伍管理價值觀和改革工作運行機制，掃除公安執法工作中不規范現象更需要改革，各種法律法規和規章制度的適用需要執法者能夠具有改革的思想和創新運用的能力。

公安隊伍正規化建設中的創新是要實現革新理念和體制機制創新，才能使創新成果發揮外部效能提升與內部思想進步的作用。基層公安機關作為創新的主力軍，在以創新工作方式方法上為公安隊伍建設的正規化進程做出突出貢獻，比如山東滕州市荊河派出所堅持高效警務工作理念的同時，創新性提出法制民警建立聯系點、開放執法監督提示專刊、開展信訪案件評查工作等做法，實現了警務工作機制全方位的尋癥診治，是基層派出所實現隊伍建設正規化的重要舉措。但是針對公安執法工作，有學者指出“具體到公安執法工作中，近年來對培訓內容創新強調太多，反而不利于規范的執行。《公安機關執法細則》已經出臺，下一步要圍繞執法細則進行反復的強化培訓，而不能一味地追求培訓內容的花樣翻新”[3]98。這就啟示我們：公安隊伍建設過程中的創新應當以人民接受為目的，對執法方式開展一定范圍內手段和工具上的創新。

二、公安隊伍建設專業化的內涵和特征

霍伊爾(E．Hoyel)認為，專業化“是指一種職業經過一段時間后成功地滿足某一專業性職業標準的過程。它涉及兩個一般是同時進行并可獨立變化的過程，就是作為地位改善的專業化和作為職業發展、專業知識提高以及專業實踐中技術改進的專業化”[4]。有學者認為專業化包括兩種含義:一是專業技能不斷提升，逐漸達到一定的要求標準、成就一定的地位，這是一個不斷發展上升的過程，可以用professional ization表示；另一種是技能水平已經達到標準，并需要不斷保持這種水平，這是一種狀態，可以用professionalism來表示[5]。在筆者看來，專業化作為隊伍管理的發展方向，更應該是指某一職業工作群體，為使自身工作水平達到一定的專業水準，不斷提升自身素質能力和改變管理機制的過程。

管理學領域內的精細管理趨勢表明，服務依靠專業化、信息化等手段能夠實現效率提升、提升企業競爭力。現代警察管理制度的變革也需要以專業化為基礎實現公安管理領域內的精細化。公安隊伍的專業化，就是為將公安機關建設成為具有社會主義政治信仰和正義感的隊伍，并使警察隊伍形成警察職業的傳統與氣質，借助于一定的路徑形成具有警察職業特點的專業知識體系、專業執法體系和群眾工作方法，以便能夠快速、高效地完成警務工作，穩定社會秩序[6]。公安隊伍建設的專業化是為應對不斷多樣化的犯罪手段和日益嚴峻的治安形勢提出，新時期的公安隊伍建設也將一直成為公安工作的重點，實現公安隊伍建設專業化也是開展重點打擊與合成作戰等實戰策略的基礎，需要說明的是當前時代背景下的公安隊伍建設專業化過程以公安隊伍建設的正規化為前提，二者相輔相成。結合隊伍管理專業化的含義，筆者認為公安隊伍建設的專業化是指為實現公安機關打擊違法犯罪和提供公共服務職能、發揮打擊、管理、服務作用，在公安隊伍建設過程中建設專業化公安隊伍和進行專業化管理，逐步實現公安隊伍整體專業化水平提升，實現公安隊伍建設目標的過程。

新時期的公安隊伍建設專業化特征為：

1.公安隊伍建設專業化要以人民警察隊伍專業劃分為基礎。為適應社會管理專業化分工的要求，公安隊伍建設也需要在已經確立的基本準入條件基礎上，按照公安隊伍承擔的不同職能對警察進行科學分類。“專業分類是指公安機關根據工作性質，對內部職能進行合理、科學的劃分，并以此來確定警察的具體專業。”[7]當前違法犯罪手段不斷實現現代化與科技化，如何在這種環境下破解違法犯罪手段和開展專業化的偵查等手段成為深入打擊違法犯罪分子，遏制社會危害因素的關鍵。公安隊伍建設專業化，與公安隊伍建設規范化、法治化相輔相成，是提高公安隊伍工作能力、維護社會公平與正義的重要前提。依靠專業化手段實施的犯罪不斷出現，這也在倒逼公安隊伍建設向專業化方向不斷深入，例如，加強專業培訓已經成為公安教育培訓中的重點內容等內容，成為隊伍建設的重要內容，專業化建設開展的前提是要將隊伍成員進行專業劃分，也只有在專業劃分后實現分類管理、專業培訓，設計不同的專業標準和培訓管理制度，才能有針對性的提升公安隊伍的專業化水平。

專業化的公安隊伍建設已經在實現打擊盜竊、搶劫等嚴重危害社會治安事件專項打擊目標上取得一定的成效。例如，上海市公安局為有效打擊證券經濟犯罪、維護上海證券資本市場的和諧穩定，在公安內部的偵查部門又設立專業的證券犯罪偵查隊伍，對上海證券、期貨領域內上市公司及管理人實施的違規披露、不披露重要信息等經濟犯罪展開嚴厲打擊，以專業隊伍的專業打擊方法打擊經濟犯罪，是上海公安隊伍建設根據當前穩定社會環境需求、實現公安隊伍建設專業化的重要體現。

2.公安隊伍建設專業化需要以實戰需要為導向。實戰需要是公安機關隊伍建設的出發點，特別是公安隊伍專業化建設是圍繞當前公安實戰專業化要求展開，著力提升公安機關精準打擊能力和專業服務能力。公安機關的職能包括預防、管理、打擊和服務，專業化的能力建設要求不僅反映在打擊和預防上，還在于能夠將管理和服務實現專業化。特別是在和平年代，社會管理服務功能以及逐漸成為公安機關的重要職能。公安隊伍作為具有特殊性質的政府工作部門，其存在具有唯一性，因此，公安隊伍建設在保障實現公安職能、提升公安隊伍專業化水準上發揮著基礎性作用。

蘇州市公安局為發揮隊伍專業隊伍維穩處突、破案打處主力軍的作用，根據本市公安力量分布與實戰需要，對特警特勤隊伍、刑偵便衣隊、治安便衣隊、案審隊、縣(分)局技偵“駐點大隊”不斷開展專業化培訓，將專業隊伍做大做強；戶籍管理和110回訪等專業化的管理和服務工作中，將群眾滿意納入“五度”績效考核作為公安工作衡量標準，充分做到公安工作圍繞實際需要提升精準打擊能力和專業服務能力。

3.專業科學管理方法成為公安隊伍建設專業化的重要工具。科學管理要求實現組織工作能力提升的前提是實現員工個人的能力提升，以高效率的生產方式代替低成本的生產方式，提升組織工作效率。政府公共管理要求現代政府組織細化組織目標，培養專業型人才以適應專業化的目標要求，將專業人才應用到專業性較強的工作崗位上，提升工作效率。因此公安隊伍建設專業化適應公共管理應用的需要，就需要在建立專業劃分標準基礎上，科學劃分出公安專業隊伍，利用公安科學管理的方式方法實現專業化建設的目標。

從長遠意義上來講，為實現公安隊伍建設專業化的公安科學管理過程不僅需要實現招錄專業化，更需要從教育培訓到警務保障等方面實現專業化科學管理，主要包括公安隊伍成員招錄的專業化、公安權力行使的專業化、公安隊伍日常警務管理的專業化、隊伍考評的專業化和監督機制的專業化等方面。從以上各方面積極開展專業化的隊伍建設，將科學管理理念與方法運用到隊伍管理中，是建設具有專業化工作能力的公安隊伍、提升專業化隊伍能力建設水平的重要保障。

三、公安隊伍建設職業化的內涵和特征

所謂的“職業化，一般定義為：對從事的某種職業所要求的工作狀態、工作程序、工作標準的規范化”[7]。有學者就提出，職業化就表明專門從事某項工作的人們在自身的工作過程中形成有關自身工作的知識、專業技能、工作方式、工作思維方式和生活方式[8]。根據社會學家墨爾的闡述,職業化可以看作是是一個系統的上升過程,包括漸進的幾個階段,即工作、職業、正規化的組織、要求教育的組織、傾向服務的組織以及享有獨立自治權的組織。“中國管理教育第一人”余世維也曾指出,組織專業化主要是指四方面的職業化，即工作方法和技能上的職業化、外在工作形象的職業化、工作態度上的職業化和工作道德上的職業化。

依法治建立的制度化社會中，公安機關為應對社會基本需求就需要實現自身的制度化和職業化；在某種程度上，職業化程度的高低直接關系著公安機關工作能力和工作水平的高低[9]。我國公安隊伍建設的職業化是在社會主義警察制度基礎上形成的，社會主義警察制度的形成又以世界警察制度化為基礎。世界警察組織的職業化開端于以英國倫敦大都市警察的誕生及當時出臺的《倫敦大都市警察法》為標志的第一次警務革命時期，這不僅意味著現代警察制度的開端，也是警察機構開始職業化進程的開始。以美國警察專業化運動為標志的第二次警務革命是實現警察制度現代化的重要標志，是實現警察職業化的重要一步。相關學者依據警察職業化歷史進程，提出公安隊伍職業化需要具備以下三個條件：一是需要充足的警察科學知識儲備和構建起的警察相關學科；二是要有警察院校并鼓勵警察教育發展；三是已經形成的包含道德、知識、技能等方面的警察職業素養[10]。因此，公安隊伍建設的制度化就要以公安專業化知識為依據、公安機關正規化規范為基礎認識和定義公安隊伍建設的職業化。綜上所述，筆者認為公安隊伍建設的職業化就是指在公安隊伍建設過程中，以職業形成和完善為目標，實現公安隊伍職業素養專業化的基礎上的制度化、體系化。其內容主要包括公安專業技能、公安專業知識、公安職業道德與公安職業意識。

1.公安隊伍建設職業化的關建在于公安職業制度的制定，實現從職業準入、職業發展和職業保障等領域的制度化。警察自產生之日起就是人民自由的相對異端，是束縛絕對自由的國家專屬工具，并經常通過暴力的方式實現對公民自由的干涉，如何對這種強制性公權力進行約束也是相關公民權益保護人士研究的重點。法律與規章制度作為成文性法律范疇，具有穩定性和規范性，在實現公安隊伍的職業化過程中能夠發揮其強有力的規制作用。工作實踐中，廣大公安工作者認為的隊伍建設職業化就是要實現能執法、會執法、積極開展服務、完善各項保障等各項制度化；而廣大人民群眾則認為公安隊伍建設職業化就是要求公安隊伍警察的人文素養和專業素質更高，從事警察工作的能力更強。二者在一定程度上有相同認識，但也有不同認識，因此要實現職業化，首先就要針對職業化標準以及職業化內涵進行制度性規范，統一認識、利于衡量。

“加強公安職業化建設,就是要在職業追求、職業資格、職業能力、職業紀律、職業形象等諸多方面建立健全用以約束和遵循的標準規范。”[11]“警察職業化建設的制度維度是以 《公務員法》和《人民警察法》為‘綱’，以《公安機關人民警察內務條令》、《公安機關人民警察訓練條令》等為‘目’的法律規章制度總和。”[12]因此，公安隊伍建設的職業化需要首先從制度上保障職業化諸如職業教育培訓機構、職業稱謂、職業標準和職業協會等外部要素。

2.公安隊伍建設職業化的核心在于公安隊伍中的職業意識建設。要將公安隊伍建設成為共產黨領導下的有信仰、有靈魂的隊伍，職業精神、職業意識的培養是先決條件；公安隊伍建設除了要開展外部制度性建設外，還需要開展職業意識建設，實現內外部平衡發展。關于公安隊伍職業意識的內容，有學者認為警察職業意識主要包括：政治意識、大局意識、法律意識、平等意識、效率意識、自尊意識、文明意識和廉潔意識。還有學者認為警察職業意識建設需要結合國際和國內形勢，主要是法律意識、政治意識、服務大局意識和宗旨意識。關于職業化隊伍建設，有學者認為需要從職業文化素養的提升著手，有學者認為應當以培養警察核心價值觀為基礎，實現從基本工作理念和工作價值觀導向上的職業化。

在公安隊伍職業化進程中，各地公安機關以職業精神和職業文化等方面為著力點，積極探索本地公安隊伍職業化路徑。廣東華鎣雙河派出所為踐行本地公安隊伍執法規范、嚴守紀律、積極工作的職業化工作理念，通過舉辦座談會的形式培養職業道德意識、職業責任意識和職業親民意識，不斷探索加強公安隊伍職業化建設新途徑。

3.公安隊伍建設職業化以公安隊伍建設正規化和專業化為基礎，公安隊伍建設的職業化是保障公安隊伍建設正規化、專業化的長遠策略。公安隊伍建設的職業化是一個長期的過程，是實現警察職業長遠發展的保障。第一，三者具有提升工作效率這一目的上的一致性。公安隊伍建設的正規化在于規范公安隊伍工作程序，目的在于構建標準化和高效率的現代警務運行機制，提升工作效率；公安隊伍建設的專業化在于以專業化的力量打擊違法犯罪，提高攻堅破難的工作效率；公安隊伍建設的職業化就在于構建和完善公安隊伍職業化制度，保障警察職業長遠發展，完善民警職業保障，激發與調動公安民警工作的積極性。第二，公安隊伍建設的正規化和專業化為公安隊伍職業化提供前提條件，公安隊伍建設的職業化是公安隊伍建設正規化、專業化的深入發展，公安隊伍建設的職業化為其正規化和專業化提供政治意識、制度方面的保障。公安隊伍建設的正規化和專業化規范、引導公安隊伍實戰工作向標準化、科學化和實戰化方向發展，但是二者也只是在公安機關內部管理實踐上展開，相關規范性文件不成體系，無法將公安管理實踐上升為系統的理論體系，公安隊伍建設職業化要求圍繞警察職業制定從職業準入、管理培訓到職業晉升和職業保障等方面制度體系，以制度的形式鞏固正規化和專業化的成果；同時，職業化的隊伍建設將隊伍職業意識納入建設內容，是將培養心理素質這一內在素質納入警察職業框架要求的發展趨勢，這不僅是公安隊伍建設正規化、專業化潛在要求，也是實現職業化發展的必備條件。

如何正確理解公安隊伍建設正規化、專業化和職業化之間的關系對當前隊伍建設的發展有一定的影響。有學者提出做好公安隊伍建設就是要充分發揮正規化與主動服務群眾相對接、職業化與社會資源節約化相對接，要充分發揮物聯網等高新技術與現代化的隊伍建設相對接，要高度契合黨中央提出的要求，確保公安工作水平的提高。在公安改革大背景下，公安隊伍建設要圍繞改革目的展開，以內部隊伍建設促進公安改革進程。

公安隊伍建設的正規化、專業化和職業化作為新時期公安隊伍建設的要求，如何正確理解其基本理念要求是法治國家建設的要求，也是實現我國公安事業的必然要求。

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[責任編輯:陳 晨]

2016-10-06

王文菡(1992-)，女，北京人，2014級公安學專業碩士研究生，從事公安管理研究。

D912.14

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1008-7966(2016)06-0138-04