國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化下中國(guó)海事維權(quán)法律問(wèn)題研究

楊俊敏

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

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國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化下中國(guó)海事維權(quán)法律問(wèn)題研究

楊俊敏

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

海洋權(quán)益是國(guó)家權(quán)益的重要組成部分，維護(hù)海洋權(quán)益符合“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。海事國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化是我國(guó)海事管理立法的重要手段，由于我國(guó)海事管理部門和海洋管理部門存在職責(zé)交叉，海事管理立法本身存在國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化程度不高以及進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。理論上，應(yīng)采取間接適用方式將國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，特別是《海上交通安全法》修訂，借鑒國(guó)際公約規(guī)定，完善無(wú)害通過(guò)、登臨檢查和緊追權(quán)等制度，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋權(quán)益的有效維護(hù)。

國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化；海洋權(quán)益；海事維權(quán)

一、海洋權(quán)益與海事維權(quán)

海洋權(quán)益一詞源自美國(guó)馬漢“海權(quán)三部曲”中第一部《海權(quán)對(duì)歷史的影響》一書，后被西方海洋法學(xué)者廣泛應(yīng)用于立法以及學(xué)術(shù)著作之中。上世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992年)和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(1998年)，前一部法律在序言和第一條，后一部法律在第一條引進(jìn)海洋權(quán)益這一術(shù)語(yǔ)。目前，理論界圍繞海洋權(quán)益內(nèi)涵的界定，主要存在以下幾種代表性觀點(diǎn)：(1)海洋權(quán)益是國(guó)家主權(quán)學(xué)說(shuō)。持此種學(xué)說(shuō)的，以于宜法教授為代表，在他看來(lái)，“海洋權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括海洋資源開(kāi)發(fā)權(quán)、島嶼主權(quán)、海域司法管轄權(quán)、海洋科學(xué)研究權(quán)等、領(lǐng)海主權(quán)、海洋空間利用權(quán)、海洋污染管轄權(quán)”[1]。(2)海洋權(quán)益是權(quán)力利益學(xué)說(shuō)。持此種學(xué)說(shuō)，以陳可文教授為代表，認(rèn)為海洋權(quán)益，主要是指人們?cè)趶氖潞Ｑ蠡顒?dòng)時(shí)，對(duì)海洋所擁有的權(quán)力以及在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的利益的總稱[2]。(3)海洋權(quán)益是權(quán)利利益學(xué)說(shuō)。持此學(xué)說(shuō)，以李明春研究員為代表，在其看來(lái)，“海洋權(quán)益主要是指各種法律、條約、協(xié)定所界定的國(guó)家對(duì)海洋所享有的權(quán)利與利益的總稱[3]7，在國(guó)家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)性權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)屬于權(quán)利范疇，而由這些權(quán)利派生出來(lái)的各種好處、恩惠屬于利益范疇”[3]33。

著者以為，以上三種說(shuō)法只是從不同側(cè)面論述海洋權(quán)益的內(nèi)涵，實(shí)質(zhì)上海洋權(quán)益是海洋權(quán)利(maritime rights)和海洋利益(maritime interests)的總稱，包括海洋主權(quán)、海上交通安全權(quán)益、海洋司法管轄權(quán)、、國(guó)家海洋安全權(quán)益、海洋污染管轄權(quán)、海洋科學(xué)研究權(quán)、海洋資源開(kāi)采權(quán)以及海洋空間利用權(quán)，等等。而海洋權(quán)益則屬于國(guó)家權(quán)益的重要過(guò)程部分，保護(hù)海洋權(quán)益符合“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”，是解決我國(guó)人口、資源和環(huán)境問(wèn)題的重要策略，是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)力的必由之路。此外，海洋權(quán)益的國(guó)際法依據(jù)主要在于：其一，海洋權(quán)益屬于國(guó)家主權(quán)的一部分；其二，為了保護(hù)國(guó)家在海洋上所獲得的利益，國(guó)際法認(rèn)可國(guó)家制定相應(yīng)的法律維護(hù)海洋權(quán)益。海洋權(quán)益主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、海上安全和海洋科學(xué)等利益。與之相對(duì)的是，“海事”概念通常在三種意義上使用：(1)與海有關(guān)的一切事務(wù)；(2)海事法中的“海事”，海事法是指調(diào)整船舶碰撞、海難救助、船舶殘骸清除、船舶污染海洋環(huán)境、共同海損、海上人身傷亡損害賠償、海事索賠責(zé)任限制等海事的法律制度；(3)專有名詞中的“海事”，如海事局中的“海事”、海事法院中的“海事”、國(guó)際海事中心中的“海事”。這些“海事”各具不同含義和外延?！昂Ｊ戮S權(quán)”主要是維護(hù)我國(guó)海洋安全、海上交通安全、防止海洋污染。一方面海事維權(quán)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋權(quán)利的方法和手段，另一方面海事維權(quán)也是以實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋權(quán)益作為最終目的。本文研究范圍內(nèi)的“海事維權(quán)”限于我國(guó)海事管理機(jī)關(guān)依法履行職能維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)利。

二、海事維權(quán)的國(guó)際法依據(jù)是國(guó)際公約對(duì)沿海國(guó)、船旗國(guó)、港口國(guó)履約規(guī)定

(一)國(guó)際公約規(guī)定的沿海國(guó)義務(wù)是海事維權(quán)的重要法律依據(jù)

1994年11月16日正式生效的《海洋法公約》建立了全新的現(xiàn)代國(guó)際海洋法新秩序，對(duì)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益、海洋資源開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，并賦予了沿海國(guó)在各海域中的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)于1996年5月15日批準(zhǔn)的《海洋法公約》也規(guī)定了沿海國(guó)在內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海的相應(yīng)權(quán)利，也規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)。如公約第110條對(duì)登臨權(quán)應(yīng)符合的條件作了規(guī)定，第111條對(duì)緊追權(quán)應(yīng)符合的條件作了明確的規(guī)定。

(二)國(guó)際公約要求船旗國(guó)應(yīng)履行的義務(wù)是海事維權(quán)的法律依據(jù)

涉及的法規(guī)性文件主要包括《海洋法公約》以及國(guó)際海事組織(IMO)所通過(guò)的公約和建議。《海洋法公約》被公認(rèn)為全球的“海洋憲章”，一些條款中要求締約國(guó)“考慮”、“符合”或者“實(shí)施”有關(guān)“主管國(guó)際組織(IMO)”——國(guó)際海事組織制定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。而國(guó)際海事組織(IMO)制定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種形式：其一為IMO大會(huì)、IMO海上安全委員會(huì)(MSC)和IMO海上環(huán)境委員會(huì)(MEPC)通過(guò)的建議；其二為IMO公約中的規(guī)定。

上述國(guó)際公約要求船旗國(guó)應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)國(guó)旗的船舶承擔(dān)一定的管理義務(wù)，主要包括：對(duì)船員(主要是船長(zhǎng)和高級(jí)船員)的適任管理、對(duì)船舶技術(shù)條件的控制、對(duì)船舶給予本國(guó)法律約束和保護(hù)等。

(三)國(guó)際海事公約要求港口國(guó)履行的義務(wù)是海事維權(quán)的重要法律依據(jù)

自1959年國(guó)際海事組織(IMO)成立以來(lái)，就有大量關(guān)于海上安全以及防止船舶污染方面的公約和文件頒布實(shí)施，所制定的公已被各成員國(guó)廣泛接受并履行，如SOLAS 1974、LL 66、MARPOL 73/78、STCW 78/95和《1969年國(guó)際船舶噸位丈量公約》(簡(jiǎn)稱ITC 69)等及其附則與修正案。IMO 公約強(qiáng)調(diào)實(shí)施IMO 標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)責(zé)任為：IMO 制定標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任，船旗國(guó)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任，港口國(guó)檢查監(jiān)督責(zé)任。一般而言，港口國(guó)履行國(guó)際海事公約的義務(wù)主要表現(xiàn)為：其一，實(shí)施港口國(guó)檢查。這里的港口國(guó)檢查(Port State Control，簡(jiǎn)稱PSC檢查)主要是指港口國(guó)政府海上安全主管當(dāng)局針對(duì)船舶安全和防污染方面的監(jiān)督檢查[4]。其二，協(xié)助船旗國(guó)對(duì)船舶進(jìn)行有效的安全方面的監(jiān)督檢查。從國(guó)際法的基本理論和實(shí)踐來(lái)看，船旗國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際航行的船舶的安全管理承擔(dān)主要的監(jiān)督責(zé)任，但由于國(guó)際貿(mào)易的正常需求，該船舶經(jīng)常掛靠的是國(guó)外港口，導(dǎo)致船旗國(guó)對(duì)本國(guó)籍船舶難以及時(shí)實(shí)施有效的安全監(jiān)督，所以港口國(guó)檢查(PSC)成為船旗國(guó)監(jiān)督的一種補(bǔ)充管理措施。其三，港口國(guó)對(duì)船舶實(shí)施動(dòng)態(tài)的控制管理。

三、海事維權(quán)的國(guó)內(nèi)法依據(jù)涉及大量國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化內(nèi)容

為維護(hù)我國(guó)的國(guó)家海洋權(quán)益，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，參照我國(guó)已參加的相關(guān)國(guó)際公約，我國(guó)已建立了相關(guān)的海洋法律法規(guī)體系，以有效地實(shí)現(xiàn)海洋權(quán)益的保障。這一體系中，我國(guó)或者將國(guó)際公約相關(guān)規(guī)定引進(jìn)到國(guó)內(nèi)法中，或者通過(guò)公約批準(zhǔn)文件，結(jié)合國(guó)內(nèi)法律規(guī)定直接適用公約規(guī)定。具體而言：(1)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992年)。該法律在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基本框架下，對(duì)我國(guó)行使領(lǐng)海的主權(quán)和對(duì)毗連區(qū)的管制權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益進(jìn)行了具體細(xì)化和規(guī)范，即具體化沿海島嶼領(lǐng)土主權(quán)主張；主張12海里領(lǐng)海和24海里毗連區(qū)的權(quán)利；具體化行使無(wú)害通過(guò)權(quán)相關(guān)要求；對(duì)緊追權(quán)進(jìn)行主張。(2)《關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的決定》(1996年)。(3)《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》(1996年)。(4)《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(1998年)。該法保障中華人民共和國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架行使主權(quán)權(quán)利以及相應(yīng)的管轄權(quán)，以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。該法律維護(hù)的海洋權(quán)益有：主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利；主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的司法管制權(quán)。(5)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(2002年)。該部法律從海洋功能區(qū)劃、海域使用申請(qǐng)審批、有償使用海域和海域使用權(quán)限等相關(guān)方面維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。具體維護(hù)的海域權(quán)益有：明確海洋(海域)資源有償使用制度，維護(hù)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益； 建立海域功能區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益合理配置；實(shí)行海域使用權(quán)多種出讓制度審批和登記管理制度，目的是實(shí)現(xiàn)海域資源有序使用、有度利用。(6)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年，1999年修訂)。新修訂的該法充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)益的態(tài)度和決心：各職能部門分工明確；與國(guó)際公約銜接緊密。(7)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(1984年，2014年修訂草案已經(jīng)處于征求意見(jiàn)階段)。該法施行以來(lái)，對(duì)于保障船舶、設(shè)施和人命財(cái)產(chǎn)安全以及維護(hù)國(guó)家海上權(quán)益等方面都起到了重大作用。新修訂的《海安法》草案更是將登臨權(quán)、緊追權(quán)等國(guó)際海洋法規(guī)則引入其中。具體來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》從以下幾方面賦予海事部門維護(hù)海洋權(quán)益：維護(hù)我國(guó)領(lǐng)海內(nèi)船舶航行安全以及政府部門對(duì)海上交通管理；保護(hù)助航設(shè)備和設(shè)施及相關(guān)設(shè)施和設(shè)備；保護(hù)領(lǐng)海海洋環(huán)境，制定我國(guó)船舶防止、減少、控制海洋環(huán)境污染的措施。(8)眾多行政法規(guī)、部門規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建起我國(guó)海洋權(quán)益的法律保護(hù)制度，對(duì)維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益發(fā)揮了重要的作用[5]。如《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》(2003年)；《海洋行政處罰實(shí)施辦法》(2003年)；《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》(2004年)；《海域使用權(quán)管理規(guī)定》(2006年)；《港口規(guī)劃管理規(guī)定》(2007年)等。

四、國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化是解決海事維權(quán)問(wèn)題的重要法律手段

(一)海事國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)化是我國(guó)海事維權(quán)的重要法律手段

國(guó)際海事組織(IMO)及國(guó)際勞工組織(ILO)是聯(lián)合國(guó)專門負(fù)責(zé)處理海事事務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。IMO主要負(fù)責(zé)制訂涉及海上保安、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)；ILO主要負(fù)責(zé)制訂涉及船員海上工作和生活條件等方面的標(biāo)準(zhǔn)。上世紀(jì)70年代和80年代，是國(guó)際海事公約出臺(tái)最密集的時(shí)間。90年代以后，公約出臺(tái)的腳步有所放緩[6]。

截至2014年6月，國(guó)際海事組織制定的所有公約有60個(gè)，我國(guó)批準(zhǔn)和加入33個(gè)[7]。國(guó)際海事公約在我國(guó)有直接適用和間接適用兩種方式。直接適用方式體現(xiàn)為：(1)在法律法規(guī)中規(guī)定直接適用有關(guān)國(guó)際公約。(2)國(guó)務(wù)院交通主管部門以通知或者通告的方式通知各部門適用海事國(guó)際公約。包括：交通主管部門以通知或者公告的方式通知國(guó)家各部門國(guó)際海事條約或其修正案在中國(guó)國(guó)內(nèi)生效，要求各部門遵照?qǐng)?zhí)行；某些國(guó)際海事條約在中國(guó)適用的具體問(wèn)題和具體要求則由交通主管部門以下發(fā)通知的方式來(lái)規(guī)定[8]。

(二)海事國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的新趨勢(shì)及原因

國(guó)家海事局在公約實(shí)施方面也制定了20個(gè)規(guī)范性文件[9]。這些規(guī)范性文件總體上以直接適用為主，以間接適用為輔。國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化是海事管理領(lǐng)域一項(xiàng)常規(guī)性的工作。未來(lái)，國(guó)際海事公約國(guó)內(nèi)化面臨以下一些新態(tài)勢(shì)：其一，我國(guó)將會(huì)加入更多的國(guó)際海事公約。就IMO公約而言，我國(guó)已經(jīng)加入了一半多的國(guó)際海事公約，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，管理與技術(shù)水平與履約能力的提高，加入部分已經(jīng)生效的公約的需求將會(huì)增加。航運(yùn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)也要求我國(guó)在更大程度和范圍上加入有關(guān)公約。其二，提高我國(guó)在國(guó)際海事領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)，需要我國(guó)不斷提升海事法規(guī)立法與實(shí)施水平，加入更多國(guó)際海事公約。例如，可加入《國(guó)際船舶壓載水及沉淀物的控制與管理公約》(BALLASTWATER 2004)、《2007年內(nèi)羅畢國(guó)際殘骸清除公約》(NAIROBI WRC 2007)等公約。其三，提高海員保護(hù)力度是各主要航運(yùn)國(guó)家共同面對(duì)的現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)。2013年8月20日，《2006年海事勞工公約》正式對(duì)我國(guó)生效，我國(guó)需要從立法角度建立有關(guān)制度，履行公約關(guān)于船員權(quán)益保障的義務(wù)。其四，在全球控制溫室氣體大環(huán)境下，大氣環(huán)境保護(hù)在未來(lái)國(guó)際海事公約中將成為重要的議題，并成為防治船舶污染環(huán)境制度的基本組成部分。

在此，須指出的是，雖然國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化是解決我國(guó)海事維權(quán)問(wèn)題的重要法律手段，但目前由于我國(guó)海事管理部門對(duì)實(shí)施國(guó)際公約的職責(zé)存在交叉，受限于立法資源不足以及不少海事管理法律法規(guī)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》訂立之前就已制定和頒布，我國(guó)對(duì)于海事國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的程度遠(yuǎn)不能滿足海事維權(quán)的實(shí)際需要。因此，未來(lái)國(guó)際海事公約在我國(guó)應(yīng)該主要采用間接適用方式，主要理由為：(1)在直接適用方式下，必須另外查閱有關(guān)國(guó)際公約，國(guó)際公約在用語(yǔ)上通常由于融合了多個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織的風(fēng)格，用語(yǔ)艱澀，含義難懂，且條文復(fù)雜。(2)在直接適用方式下，難以兼顧到我國(guó)航運(yùn)實(shí)踐和行政管理的實(shí)際情況，畢竟我國(guó)尚處于發(fā)展中國(guó)家階段，而許多國(guó)際海事公約依據(jù)的是發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。在公約沒(méi)有設(shè)立保留制度情況下，完全履行公約可能有損于國(guó)家和行業(yè)利益。(3)在直接適用方式下，航運(yùn)主管部門針對(duì)具體問(wèn)題另外提出規(guī)章或規(guī)范性文件性質(zhì)的要求，這樣，勢(shì)必需要與公約內(nèi)容結(jié)合起來(lái)才能全面理解。(4)在間接適用方式下，國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，在內(nèi)容上簡(jiǎn)潔明了，尤其對(duì)于航運(yùn)從業(yè)者而言更是如此。(5)在間接適用方式下，可以放棄國(guó)際公約優(yōu)先適用這一原則。這個(gè)原則是在民商事領(lǐng)域內(nèi)是比較合適的，但是，國(guó)際海事公約大多屬于公法，以行政法為主，國(guó)際條約優(yōu)先原則將與主權(quán)原則相沖突。(6)間接適用方式不足之處：轉(zhuǎn)化國(guó)際公約為國(guó)內(nèi)法需要消耗大量的立法資源。在較高層面立法存在困難的情況下，規(guī)范性文件充當(dāng)臨時(shí)的規(guī)章的作用。

(三)借鑒《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，以我國(guó)《海上交通安全法》修訂為契機(jī)做好國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的細(xì)化工作

《海上交通安全法》是維護(hù)海上交通安全的龍頭法，是海事部門維護(hù)海洋權(quán)益執(zhí)法的根本依據(jù)，2014年由交通部研究，國(guó)務(wù)院審核，現(xiàn)該法草案已征求意見(jiàn)階段?！逗Ｉ辖煌ò踩ā吩诤Ｑ髾?quán)益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)充分發(fā)揮海事管理部門的積極作用。當(dāng)前我國(guó)海洋權(quán)益維護(hù)面臨著嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，為了解決海事部門在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中所面臨的問(wèn)題，參照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及相關(guān)國(guó)際海洋公約的規(guī)定，借鑒海事管理發(fā)達(dá)國(guó)家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下幾個(gè)方面的制度：海上安全預(yù)警預(yù)控體系；建立和完善無(wú)害通過(guò)、登臨檢查和緊追權(quán)制度；聯(lián)合海洋執(zhí)法制度以及海洋環(huán)境公益訴訟制度。

在國(guó)家賦予海事部門職責(zé)范圍內(nèi)，《海上交通安全法》引入無(wú)害通過(guò)、登臨檢查及緊追權(quán)制度將使海事部門維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益落到實(shí)處。一旦《海安法》修訂案在全國(guó)人大通過(guò)，海事部門將以此為契機(jī)修訂細(xì)則，強(qiáng)化海事維權(quán)機(jī)能。

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[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-08-12

楊俊敏(1970-)，男，江西瑞金人，講師，國(guó)際法法專業(yè)博士研究生，主要從事國(guó)際海商法研究。

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